对我国政府信息公开目录体系建设的若干思考

对我国政府信息公开目录体系建设的若干思考 报告人：张新民　博士/研究员单位：中国科学技术信息研究所地址：北京市海淀区复兴路15号邮编：100038 电话： 58882555，15810308095 E-mail：zhangxm@istic.ac.cn

内容提要 本文就政府信息公开目录的有关建设和发展问题提出了自己的建议和见解。　　首先介绍了我国政府信息公开工作的发展概况，随后讨论了政府信息公开目录的标准规范问题，指出我国政府信息公开目录建设应走标准化、规范化、科学化的发展道路。接着首次提出了政府信息公开目录建设的近期、中期和长远目标。然后重点讨论了目录体系中的信息分类系统，并就有关电子目录与纸质目录的区别等有关问题提出了自己的观点和看法。最后提出相关问题供讨论。

提　纲 • 我国政府信息公开工作发展现状 • 政府信息公开目录的标准规范问题 • 政府信息公开目录建设路线图 • 政府信息公开目录体系分类系统 • 电子目录与纸质目录 • 问题与讨论 • 结语

政府信息公开的重要性 • 是科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，是推进社会民主、完善社会法制、建设法制国家的重要体现。 • 加强政府信息资源的管理、建设、开发和利用。 • 让政府信息资源得以被民众知晓、让社会充分共享并有效利用的必由之路。 • 是提高风险防范能力的重要基础保障。

一、我国政府信息公开工作现状 • 前期制定和颁布了一系列规定和制度； • 2007年4月5日由《政府信息公开条例》正式颁布； • 国标委发布《电子政务主题词表》； • 2007年9月发布的国家推荐标准《政务信息资源目录体系》 • 2007年下半年国办开始主抓政府信息公开落实 • 2007年12月成立国办“政府信息公开目录及指南编制工作小组”，开始技术预研和实施方案研究； • 2008年4月30日中央政府网信息公开专栏开通； • 2008年5月1日起《政府信息公开条例》正式实施； • 此后各地、各级政府的信息公开专栏开通。

我国政府信息公开工作的新进展 • 在国办组织领导下，对有关的技术问题展开了前期研究，制定了相关标准和规范。包括政府信息公开的信息分类标准、元数据方案、索引号编码方案、内容概述规范、目录格式规范等，基本上形成了一套相对比较完整的技术解决与实现方案，为政府信息公开实施提供了坚实的保障； • 各相关单位和部门已经按照《条例》的要求，积极地进行了政府信息公开目录的建设和发布工作，按照条例要求于5月1日前初步完成了本部门的政府信息公开工作。

我国政府信息公开工作的新进展 • 国务院于2008年4月29日发布了国办发〔2008〕36号文《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》。就条例施行中的若干问题提出相应的处理意见，对政府信息公开管理体制问题、建立政府信息发布协调机制问题、发布政府信息的保密审查问题、主动公开政府信息问题、依申请公开政府信息问题、监督保障问题、公共企事业单位的信息公开工作等七个方面进行了安排和布置。

我国政府信息公开工作的新进展 • 国务院办公厅的政府信息公开目录专栏于2008年4月30日下午5点在中央政府网（http://www.gov.cn/）上正式开通。　开始面向全社会提供信息浏览和查询服务。截止正式开通时，国务院办公厅信息公开目录中的信息条目最早已经追溯到2003年1月1日，最新的已经更新至2008年4月29日。

　　国办政府信息公开目录专栏的正式开通，标志着我国政府信息公开工作进入了一个崭新的发展阶段，为其他部委和地方的政府信息公开工作提供了很好的示范，必将有力地推动我国政府信息公开工作的快速和顺利开展。　　国办政府信息公开目录专栏的正式开通，标志着我国政府信息公开工作进入了一个崭新的发展阶段，为其他部委和地方的政府信息公开工作提供了很好的示范，必将有力地推动我国政府信息公开工作的快速和顺利开展。

二、目录体系的标准规范问题 1.1　我国政府信息公开应走标准化、规范化、科学化的发展道路。 1.2　标准规范包括信息分类、元数据、索引编码、内容概述、目录格式等方面的规范。

二、目录体系的标准规范问题 • 根据条例要求，所有县级以上人民政府各部门（单位）都要在本级人民政府信息公开工作主管部门的统一指导、协调、监督下开展政府信息公开工作。因此，政府信息公开工作的涉及面非常广，影响面非常大，上至中央政府、国家机关，下至省市地方、部委司局，涉及到整个国家的行政体系。

二、目录体系的标准规范问题 • 如果不事先进行统筹规划和统一部署、没有全国统一的标准规范和指南示范，而是各部门各行其道，各搞一套，那么最终各个单位发布的信息公开目录将会是五花八门、各式各样，无法形成统一、规范的信息公开目录，也无法最终形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的我国政府信息资源体系，从而形成了一系列新的信息孤岛，造成资源的极大浪费，也直接影响政府信息公开工作的顺利进行和可持续发展。 • 因此，我国政府信息公开目录建设必须事先进行顶层设计，对一些必要的事项进行统一标准和规范，遵循标准化、规范化、科学化的发展道路。

二、目录体系的标准规范问题 • 这些标准规范适用于政府信息公开目录的编排、著录、发布、查询、维护和管理。 • 具体包括政府信息公开目录体系中的信息分类系统、核心元数据方案、索引码编制方案、内容概述规范、目录格式规范等。 • 其中，信息分类系统和核心元数据是目录体系的核心和基础。 • 根据《条例》的要求，至少要将名称、索引号、内容概述、生成日期这四项列为必选的核心元数据。

核心元数据标准内容 核心元数据内容包括20项，其中必选元素6项： 11 资源字符集 12 资源分类（必选） 13 数据志说明 14 在线资源链接地址 15 资源标识符（必选） 16 服务信息 17 元数据标识符（必选） 18 元数据语种 19 元数据联系方 20 元数据创建日期 1 资源名称（必选） 2 资源出版日期 3 资源摘要（必选） 4 资源负责方（必选） 5 资源格式信息 6 关键字说明 7 空间范围 8 时间范围 9 资源安全限制分级 10 资源语种 ---GB/T 21063《政务信息资源目录体系》

核心元数据标准内容 核心元数据内容包括12项，其中必选元素8项： 7 相关信息 8 发布机构（必选） 9 关键词 10 信息分类（必选） 11 获取方式（必选） 12 著录日期（必选） 1 索引号（必选） 2 名称（必选） 3 内容概述（必选） 4 生成日期（必选） 5 有效期 6 文号（条件必选）－－国办《政府信息公开目录元数据方案》

二、目录体系的标准规范问题 • 索引号：是政府公开目录中具体条目的唯一识别码，是《条例》规定目录中必备的要素之一。 • 为此，需要规范政府公开信息资源索引号的编码方案、赋码规则及管理机制，以便为每一项政府公开信息分配一个唯一不变的索引号。

二、目录体系的标准规范问题 • 内容概述：是对政府公开目录中的具体条目的内容概述，类似于文摘或内容摘要。内容概述可分为指示性概述和报道性概述。内容概述是具体目录编制中的一个难点，也是需要花费较大精力的地方。 • 为此，需要研究内容概述编写的相关规范和要求，开发针对不同类型和题材的政府信息的内容概述的模板，为计算机进行自动文摘和人工文摘提供指导和规范。

二、目录体系的标准规范问题 • 目录格式：是政府信息公开目标最终的展示形式。 • 目录和信息条目的格式规范主要依据相关文献著录标准和规范（如中国文献编目规则（第二版）、International Standard Bibliographic Description (ISBDs)）、CNMARC（中国机读目录）等格式，结合信息分类系统和核心元数据方案等，确定目录正文的著录格式和相应规范。 • 在具体操作上，一方面既要考虑在网站上所展现的目录格式，另一方面也要考虑印刷版的目录格式，以便于社会公众对政府公开信息的最广泛的知晓与获取。

三、政府信息公开目录建设路线图 • 借鉴国外的成功经验，结合我国的具体情况，同时考虑到各个部门和机构的实际工作，笔者认为，我国政府信息公开目录的建设可以采取三步走的路线图。 • 也即目录建设的近期、中期与长远目标：目录－目录体系－CGILS。

三、政府信息公开目录建设路线图 • 第一阶段：各部门的信息公开目录建设 • 进一步完善和细化相应的技术标准与规范，进行试点、示范和推广、培训，从而逐步在我国整个行政体系内按照统一的要求和部署建立起各自独立的政府信息公开目录。 • 下一步工作可能是进行试点、示范和推广、培训，从而逐步在我国整个行政体系内建立起各自独立的政府信息公开目录。

三、政府信息公开目录建设路线图 • 第二阶段：全国政府信息公开目录体系建设 • 在第一阶段的基础上，经过不断完善和改进，并将相应的网站和服务器通过网络和互操作技术将各个部门的政府信息公开目录全部联通，从而逐步建立起一个覆盖全国的政府信息公开目录体系。 • 这个过程可能需要2－3年。

三、政府信息公开目录建设路线图 • 第三阶段：我国政府信息资源定位系统（CGILS, China Government Information Locators Service/System）建设。 • 长远目标是建立我国的政府信息资源定位系统，从而真正实现在数据上分布式存储、在逻辑上统一集中的政府信息公开目录体系，并提供统一的服务平台，以真正实现政府信息资源的有效配置和管理，充分发挥政府信息资源的作用。 • 为此，应吸收和借鉴国外GILS建设的成功经验和作法，同时结合我国的实际情况，研究提出我国CGILS的总体框架。这是一项很重要的前瞻性研究工作，将有助于为当前工作提供指导和前进方向。

四、信息公开目录体系的分类系统 • 4.1　信息分类的依据和考虑 • 信息分类是政府信息公开目录体系的核心和基础。只有形成统一、规范的分类体系标准，才可能从根本上保证未来建成全国统一规范的政府信息公开目录体系，否则，又将形成一系列的新的信息孤岛。 • 4.2　国外政府信息分类的情况 • 4.3　我国政府信息分类的当前情况

4.1　信息分类的依据和考虑 • 在2007年9月发布的国家推荐标准GB/T21063《政务信息资源目录体系》中规定了政务信息资源目录体系中政务信息资源的分类原则和方法，提出了一个基本的主题分类类目表，共21个一级类目和133个二级类目。 • 需要充分调研国外政府信息分类方法和相关标准，提出我国政府信息公开目录的信息资源分类体系（应细化到三级类目）及编码方案。 • 在具体分类上，应保证一级类目和二级类目的稳定性，三级类目及以下类目可根据各部门的具体情况，在必备类目之外做适当扩展。 • 在分类上，目前可能只用到了主题分类，但将来可能要扩展到机构分类、题材分类、服务分类等多种分类方式，以便于对信息的组织和检索。

4.2　国外政府信息分类的情况 • 美国政府印刷局的GPO ACCESS网站上将联邦政府信息按照主题分为11个一级类目，分别是商业与劳工，教育，环境，食品药品，津贴与奖励，健康医疗，军事与安全，科学技术，货币与经济，社会事务，交通。

4.2　国外政府信息分类的情况 • 英国政务信息资源分类列表GCL(Government Category List)：属于“英国电子政府元数据框架（e-Government Metadata Framework）”的一部分，它主要是按照主题进行分类，有12个一级类目，125个二级类目，280个三级类目，80个四级类目，7个五级类目。 • 一级类目分别是：农业；环境与自然资源；艺术、娱乐与旅游；商业与工业；犯罪、法律、司法与权利；经济与财政；教育、职业与工作；政府、政治与公共管理；健康、营养与看护；信息与通信；国际事务与国防；公民、社区与生活；科学、技术与创新。

4.3 我国政府信息分类的当前情况 • 目前，我国国务院办公厅政府信息公开目录采用主题分类方法，将公开的政府信息划分为22个类别，即：国务院组织机构；综合政务；国民经济管理、国有资产监管；财政、金融、审计；国土资源、能源；农业、林业、水利；工业、交通；商贸、海关、旅游；市场监管、安全生产监管；城乡建设、环境保护；科技、教育；文化、广电、新闻出版；卫生、体育；人口与计划生育、妇女儿童工作；劳动、人事、监察；公安、安全、司法；民政、扶贫、救灾；民族、宗教；对外事务；港澳台侨工作；国防；其他。

4.3 我国政府信息分类的当前情况 • 该分类参考和借鉴了国内外的有关政府信息分类情况，同时兼顾到统一性和示范性，特别结合我国和国办自身的特点而制定的。 • 该分类为其他部门和机构的信息公开目录的分类、特别是全国范围的整个政府信息公开目录的统一分类提供了基本的参照。 • 下一步将在此基础上，进一步研究全国统一的政府信息公开目录的分类系统，为最终建设目录体系奠定基础。

五、电子目录与纸质目录 • 第一个问题：什么是目录？政府信息公开目录的定义又是什么？ • 接下来的问题：这个目录该如何实现？是网站发布和印刷本目录发布两者都做呢，还是两者只择其一？ • 第三个问题：电子目录和纸质目录的区别是什么？如何来认识它们之间的关系？ • 第四个问题：纸质（书本型）目录和电子文本型目录又有何不同？ • 第五个问题：国外通行的作法是什么？

五、电子目录与纸质目录 • 5.1　目录的定义 • 5.2　目录的实现问题 • 5.3　电子目录与纸质目录的区别 • 5.4　纸质(书本)目录和电子文本型目录的不同 • 5.5　国际上通行的作法

5.1　目录的定义 • 目录是目和录的总称。“目”指篇名或书名， “录”是对“目”的说明和编次。前人把“目”与“录”编在一起，谓之“目录”。 • 目录亦称‘书目’。是著录一批相关的文献，以一定次序编排而成的报道、检索图书并指导阅读的工具。也指非印刷文献的目录。其传统形式分卡片式和书本式两种，20世代60年代以来，又发展为缩微型和机读型。　　　　　　　－－－《辞海》1999年版 • 目录是指一批相关文献的著录，是按照一定次序编排组织而成的一种揭示和报告文献信息的工具。　－－－彭裴章. 《目录学教程》 • 将一批款目按照一定的次序编排而成的一种文献报道和检索工具。　　　　－－－《文献著录总则》（国家标准，GB/T 3792.1-1983） • 政府信息公开目录是指根据我国《政府信息公开条例》，依法对社会主动公开的政府信息按一定编排体系编制而成的信息条目的汇总，其作用是汇集政府信息并指导社会公众方便快捷地找到某一条具体的政府信息。

5.2　目录的实现问题 • 笔者认为，最终编制的政府信息公开目录，最主要的展现方式是在网站上发布，而不是印刷版。 • 然而，纸质目录虽然不是最主要的发布渠道和载体，但也是必需的，是对电子目录的有益补充。条例中特别明确地提出，要采取多种方式，方便公民、法人和其他组织申请公开政府信息。 • 因此，电子目录和纸质目录都是需要的，两者各有侧重，互为补充。这样才能更好地落实条例，充分满足社会公众对政府信息的需求。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • 笔者的理解是：电子目录特指通过在线方式浏览时在网页上所呈现和展示的目录，纸质目录特指印刷版的文本型目录。 • 两者的区别主要有以下几个方面：

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （1）目录的构成不同。电子目录主要由相应的前台应用系统和后台管理系统构成，而纸质目录只对应于电子目录的前台展示部分，具体包括封面、目录的编制说明、主题分类目录和目录体。 • （2）目录内容不同。电子目录可以提供目录和具体信息的正文（或者是信息正文的网络链接），而纸质目录只能提供目录的条目；电子目录可以提供信息条目的所有元数据，纸质目录则只能提供信息条目的部分元数据。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （3）目录的表现方式不同。电子目录的表现方式相对比较灵活，可以提供导航树，可以提供多种分类方式的浏览，可以以目录列表方式展现，也可以展现目录的正文，甚至可以做到根据用户需要对显示方式进行定制；纸质目录一般只能按照某种固定的分类方式（如主题分类）来进行展现，显示方式相对比较固定；目录体中具体条目以卡片式显示，而且纸质目录中一定不会包括具体信息的正文（即全文）；电子目录可以以一级、二级、三级页面的方式依次弹出直到目录信息条目的正文，而纸质目录只有主题分类目录和目录体这两种显示方式。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （4）检索方式不同。电子目录除可以按分类进行浏览外，还可以提供多种检索路径，如关键词检索、索引号检索、标题检索等等；此外，电子目录还可以有简单检索和高级检索等方式，可以进行组配式检索，以满足不同用户的不同需求。这些是纸质目录无法做到的。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （5）编制成本和难易程度不同。电子目录的主要成本是前期的系统开发费用，而后期的管理维护费用相对很低，特别是可以利用电子目录直接生成与纸质目录格式基本一致的电子文本（PDF文档），这样就大大降低了信息公开的成本，同时也极大地方便了社会公众对信息的获取和使用。相比较而言，纸质目录如果采用采用传统手工方式编制，则工作量很大，而且以后每次编制目录时都要重复进行，这样的总成本反而会更高。此外，如果大范围印刷发行，印刷费成本将会是一笔庞大的支出。因此，要在倡导节约环保与保护公民知情权之间取得平衡，适宜的做法是：以电子目录为主，以纸质目录为辅。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （6）覆盖的受众和应用的场所不同。电子目录主要针对具有上网条件、同时具有一定信息素质的社会公众，也可以通过一些公共场所如档案馆、图书馆、办公大厅、电子信息屏等提供公众浏览；而纸质目录在一些特殊地区或地点会有需要，特别是在不具备上网条件或不允许上网的地区和场所。此外，纸质目录的受众范围比电子目录更广泛，包括所有社会公众。

5.3　电子目录和纸质目录的区别 • （7）访问和获取的方式不同。社会公众可以通过网络随时随地地访问和检索政府公开信息的电子目录，也就是说电子目录可以通过网络实现泛在式服务；而纸质目录由于是实体，只能存放在指定的地点和场所，而且这些地点和场所也只能在指定的时间内对社会公众开放，客观上对公众的获取和使用会带来不便。

5.4 纸质目录和电子文本型目录 • 纸质目录特指印刷版的文本型目录。 • 电子文本型目录特指利用电子目录直接生成的与纸质目录格式基本一致的电子文本（PDF文档），也可以是纸质目录扫描后的PDF文档。 • 纸质目录与电子文本的最大区别就是载体的不同，电子文本的载体可以任何数字媒介，如磁盘、光盘、网络等等，而纸质目录的载体只能是纸质媒介。 • 除此之外，两者在格式上应该基本一致。然而，电子文本的显示格式可以更为丰富一些。

5.5　国际上通行的作法 • 总的来说，国际上通行的作法是：刚开始时是纸质印刷本形式，后来逐渐过渡到光盘加印刷本两种方式，再后来就是网络加光盘加印刷本三种方式，现代则以网络为主，光盘和印刷本为辅的方式，甚至最终可能消除纸质目录。

　问题与讨论 • 信息分类有没有必要做？ • 目录体系有没有必要建？ • 各自建设、集中检索是否可行？ • OCLC模式可否借鉴？ • 我们能做什么？该怎么做？ • 图书馆、情报、计算机等专业的结合？

对我国政府信息公开目录体系 建设的若干思考