국책사업 갈등관리와 합의형성: 평가와 과제

1. 국책사업 갈등관리와 합의형성: 평가와 과제 국토와 환경(건설교통인재개발원) 2006 국 토 연 구 원

2. Contents 국책사업 표류현상 1 2 국책사업에 대한 사회적 합의형성의 필요성과 방법론 3 주요 국책사업의 갈등특성 및 ‘합의형성’현주소 4 ‘합의형성’과정 평가와 과제

3. 국책사업 표류현상 1 • 국책사업 유형과 특성 • 표류하는 국책사업 • 갈등현황 및 특징

4. 1. 국책사업 유형과 특성 • 국책사업 • - 각종 생산활동의 기반이 되는 시설 및 당해시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모ㆍ국민생활의 편익을 증진시키는 사업 • ※도로, 철도, 항만, 공항, 다목적댐, 발전시설 등 • 국책사업의 특징 • - 사업구상과 착공에 이르기까지 장기간에 걸쳐 다양한 사업주체ㆍ이해관계 자가 참여하는 종합 프로젝트 • - 사업의 타당성과 절차적 투명성과 신뢰성 미흡한 정치공약사업은 • => 재평가ㆍ설계 및 예산변경ㆍ표류현상 빈발

5. 국책사업 추진절차 댐건설 장기계획수립 건교부(댐건설및주변지역지원등에 관한 법률) 예비 타당성조사 기획예산처(총 사업비 관리지침) 타당성 조사 건교부, 수자원공사(건설기술관리법) 기본 설계 건교부, 수자원공사(건설기술관리법) 환경영향평가 건교부, 수자원공사(환경ㆍ교통ㆍ재해영향통합법) ※환경부 협의, 주민설명회 댐건설 예정지역지정 및 고시 건교부(댐건설및주변지역지원등에 관한 법률) 건교부(댐건설및주변지역지원등에 관한 법률) 기본계획수립 및 공고 실시설계 수자원공사(건설기술관리법) 공 사 수자원공사(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률)

6. 2. 표류하는 국책사업 1990 2000 2005 지역지원중 원전수거물관리센터 : 18년 표류 백지화 1997 영월 동강댐 : 3년 표류 2002 한탄강댐 : 5년 표류 중 공사착공 2001 서울외곽순환(사패산 구간) : 4년 표류 공동조사중 2002 경부고속철도(천성산 구간) : 3년 표류 굴포천유역 지속가능발전협의회 운영중 경인운하 : 3년 표류 1997 법원 항소 중 새만금 간척 : 8년 표류 공사중단으로 인한 손실규모 : 4조 1,793억원 (사업철회시 35조 5,094억원)

7. 3. 국책사업 갈등현황 및 특징 1950년대 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 부안원전수거물한탄강댐경인운하천성산, 사패산 경부선철도김포비행장 경인고속도로포항공단 88중부고속도로서산간척지온산산업단지 경부고속도로소양강댐울산여천산업단지 안면도 핵폐기장용담댐, 영월댐시화, 새만금위천공단 주요 국책사업 원할 원할 갈등심각 원할 갈등출현 갈등심각 갈등유무 이해관계, 가치관(안전성, 타당성 결여, 환경가치 등) 이해관계(공해 환경오염) 이해관계, 가치관(절차불투명성, 타당성결여, 환경 생명가치 등) - - - 갈등원인 갈등표출시기 - - - 시설 운영중 환경영향평가 협의중, 공사중 환경영향평가 협의중 LocalNational wide LocalNational wide Local 갈등범위 - - -

8. 2 국책사업에 대한 사회적 합의형성의 필요성과 방법론 • ‘합의형성’이란? • 합의형성 출현배경 및 요인 • 국내외 동향 • 합의형성 방법론 • 합의형성의 효과

9. 1. ‘합의형성’이란? • ‘합의형성’이란? • - “참여를 통해 동의를 찾아가는 과정(An agreement-seeking process)으로 문제해결의 새로운 접근방식” : L. Susskind(1999) • - “다수의 지배에 의하여 어떤 사안이 결정되는 것이 아니라 모든 이해관계자의 동의에 의해 폭넓은 지지를 이끌어 내는 것” : Mckearnan&Fairman(2001) • ※공공갈등을 효과적으로 예방하지 못했던 중요한 이유는 다수의견을 대변하는 잘못된 규칙(Robert’s Rule) 때문

10. 1. ‘합의형성’이란? 8. 합의형성 - 실행 이 해 관 계 7. 투표 - 주요결정 - 실행 6. 권한대표자 위임결정 - 제한적 실행 5. 권한 대표자 결정 - 범위 내 실행 4. 의견수렴 - 결정, 공표 - 실행 3. 일방결정 - 공표, 해명 - 실행 2. 일방결정 - 공표 - 실행 (DAD) 1. 일방적이고 단편적인 결정 - 실행 참여구조와 수준 • 합의를 바탕으로 한 접근은 기존의 정책결정방법(DAD, 의회주의 절차에 의한 결정방법)보다 이해관계 및 참여구조와 수준이 높아 좀 더 창조적이 고 좀 더 광범위한 지지를 받을 수 있음

11. 2. “합의형성 필요성”출현배경 및 원인 • 정의적 갈등(definitional conflict)출현 • - 지속가능한 개발, 환경화, 지방화, 문화화, 정보화 • 전통적 의사결정 프로세스의 문제점 • - 정책분석의 실패 : 사회의 다양한 가치와 해석을 기존 정책수립이나 결정과정에 서 반영하지 못함 • 정책결정을 위한 활동들이 정부내 정책결정 통로밖으로 확장 • - 시민단체, 주민들의 참여로 기존의 정책결정 절차, 방법, 도구들 변화 • 새로운 참여적 의사결정 방식 요구 • - 소수전문에 의한 과학적, 객관적 합리성 → 다양한 이해관계자의 사회적 수용성,연관성 중시 ※공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안) 제정

12. 서로 다른 입장에서 보는 “물건의 모습”정의적 갈등(definitional conflict)이해 사회성 기 술 성 환 경 성 경제성

13. 3. 국내외 동향 • 해외동향 • - 미국 : 35년간 ‘합의형성’을 위한 ADR(대안적 분쟁조정)를 체계적으로 발전, 운영 ※ 5,000만$/년 시장형성 • - 프랑스 : 1995년 파리주변 고속도로 건설 좌절 경험 후 밀어붙이기식 일방적 강요보다 이해당사자의 수평적 참여를 통한 합의형성의 필요성 인식 • ※ 공공토론위원회(CNDP), 민의조사(Enquete Public) 제도화 • - 네덜란드: 주요 국토개발사업에 참여(inspraak, 개별법에 의무화), • KPD(Key Planning Decision, 내각-의회-시민간 의사결정과정) • - 일본 : 사법개혁의 일환으로 2004. 11 ADR촉진법 제정, 시민참여(PI) 도입 • ※ 1990년대 중반부터 도시계획, 유역관리, 고속도로 분야 도입운영

14. 2. 국내외 동향 • 국내동향 • - 1987 : 민주화 • - 1990 : 안면도 사태, NIMBYs 등장 • - 1996 : 국책사업의 효율적 추진을 위한 특별법 제정방안 검토 • - 1998 : 영월 동강댐, 새만금 간척사업 타당성 및 환경영향 재조사 • - 2000 : 영월댐 백지화 • - 2004 : 한탄강 댐 갈등 해결을 위한 새로운 갈등관리 시스템 구축 시도 • - 2005 : ‘공공기관의 갈등관리에 관한 법률’입법예고, 갈등영향분석, 참여적 의사결정, 갈등관리심의위원회, 갈등조정위원회 등 도입 추진

15. 4. 합의형성의 효과 • 정책결정 품질개선(Improved quality of decisions) • 비용과 시간 최소화(Minimizing cost and delay) • 합의형성능력제고(Consensus building) • 정부의 정책결정과정의 투명성과 책임성 증대(Maintaining credibility and legitimacy) • 참여민주주의 정착화(Developing civil society)

16. 5. 합의형성 절차와 수단 • 합의형성단계 : 1단계 소집단계(convening) • 2단계 책임역할 명료화단계(clarifying responsibility) • 3단계 숙의단계(deliberating) • 4단계 결정단계(deciding) • 5단계 합의실행단계(implementing agreement)

17. 5. 합의형성 절차와 수단 정보제공 (Inform the public) 협의 (Listen to the public) 적극적 참여 (Engage in problem solving) 합의형성 (Develop agreements) • 합의형성수단 : 정보제공 –일방적 관계(정부 → 국민) ※ 보도자료, 백서, 인터넷, 행정정보 공개 등 • 협의 –쌍방향관계 (정부 ← 국민) • ※ 공청회, 세미나, 여론조사, 자문위원회, 입법예고 • 적극적 참여 –동반자관계(정부 ↔ 국민) • ※ 합의회의, 시민배심원제, 시나리오 워크샵 등 • ※ 일부국가 도입(덴마크, 미국, 한국 등)

18. 5. 합의형성 절차와 수단 • 시민참여유형 및 방법

19. 5. 합의형성 절차와 수단 방법론 선택 퀴즈 : 짓고보자댐 건설 → 금개구리 서식지 수몰 → 스님 단식투쟁 ? 복잡하고 논쟁적 문제에 대한 구체적 선택 합의회의 시민배심원제 가치(이념) 차이 적극적 시민참여 핵심적 이해관계 지역적 선택지가 분명한 사안 시나리오 워크샵 이해관계차이 창조적 대안제시 사안 CPS 일반시민의 과학기술적 인식 공론화 필요 적극적 이해관계 일반적 시민참여 지식차이 전국적 공론조사 공청회 The Sense of Art !!

20. 3 주요 국책사업의 갈등특성 및 ‘합의형성’현주소 • 갈등특성 분석대상 및 방법론 • 갈등의 강도와 영향 • 갈등의 원인 • 주요 의견수렴 및 합의절차 • 정책참여구조 • 정책대응과정 • 합의형성수준 • 시사점

21. 1. 갈등특성 분석대상 및 방법 갈등의 강도와 방향은? 상대적 이탈지수(RDI) 한탄강 댐 근거이론 패러다임 모형 갈등의 원인은? 갈등 표류 갈등관리 절차는? 의사결정 수단, 절차운영 현황 정책네트워크 모형 정책참여 구조는? 서울외곽순환 고속도로 정책네트워크 모형 정책 대응과정은? 합의형성 프로세스 모형 합의형성 수준은?

22. 2. 갈등의 강도와 영향 • 한탄강 댐 • - 동아일보기사(1998~2005년, 34건)을 빈도와 내용별(정치, 경제, 사회분야)로 분석 • - 상대적이탈지수(RDI) 분석 • - 경제문제→사회문제→ 정치문 제로 변화됨

23. 2. 갈등의 강도와 영향 - - - - - - - • 서울외곽순환고속도로 • - 동아일보기사(2001~2005년, 42건)을 빈도와 내용별(정치, 경제, 사회분야)로 분석 • - 상대적이탈지수(RDI) 분석 • - 사회문제→정치문제→ 경제문 제로 변화됨

24. 3. 갈등의 원인 • 한탄강 댐

25. 3. 갈등의 원인 • 서울외곽순환고속도로

26. 4. 주요 의견수렴 및 합의절차 • 한탄강 댐 Upstream Downstream

27. 4. 주요 의견수렴 및 합의절차 • 서울외곽순환 고속도로 Upstream Downstream

28. 5. 정책 참여구조 • 한탄강 댐 건교부, 수공 환경부국방부 지자체 환경단체 지역주민 정치권 전문가 지역주민

29. 5. 정책 참여구조 • 서울외곽순환고속도로 전문가(건설) 전문가(환경) 건교부, 도공 관계부처(중앙,지방) 지방정부 불교계 환경단체

30. 6. 정책 대응과정 • 한탄강 댐 5단계 국무총리실 이관 4단계 공식적 제3자 조정 3단계 환경단체, 정치권 개입 2단계 지역주민 참여 1단계 정부내 절차적 대응

31. 6. 정책 대응과정 • 서울외곽순환고속도로 4단계 비공식적 제3자 중재 3단계 공식적 제3자 중재 2단계 환경단체, 불교계 참여 1단계 정부내 절차적 대응

32. 7. 정책결정-합의형성수단 운영수준 • 한탄강 댐 <정책결정ㆍ실행구조> <합의형성수단 운영수준>

33. 7. 정책결정-합의형성수단 운영수준 • 서울외곽순환 고속도로 <정책결정ㆍ실행구조> <합의형성수단 운영수준>

34. 8. 시사점 • 정부내부 및 기술전문가 중심으로 추진해 오고 있는 국책사업의 전형적 인 프로세스의 문제점과 과제를 보여주는 사례 • 기본방침 결정 후 주민의견수렴, 환경영향평가 협의 공사단계 갈등표출 • - 제 3자 중재와 조정 시도 • 합의 형성을 위한 절차와 수단마련 필요성 시사 • - 다양한 가치를 수용하는 절차와 통로 미흡 • - 정책결정초기단계의 참여적 의사결정 도입필요

35. 갈등의 원인 프로세스 갈등관리 • <불신> • 타당성 • 계획내용 • 절차 불투명성 • 가치관, 담론 • 보상 • 의사결정방식 : 일 방적 DAD방식 • 정책참여자 : 관료,기술자 • 참여절차 : 집행단계 • 참여수단 : 주민설명 회, 공청회 • 사후관리 • 사례별 대응 • 사업자 대응 • 갈등관리기술ㆍ기 법 미흡 • 합의문화부재 • <신뢰형성> • 타당성, 환경영향평가 개선 • 절차투명성 • 가치관 차이이해 • 합리적 보상 • 의사결정방식 : 상호적 참여형 의사결정방식 • 정책참여자 : 주민, 지역, 기술관료 • 참여절차 : 정책구상, 입안 • 참여수단 : 공론조사, 정책 협의회, 공공워크샵 • 사전예방 • 시스템 대응 • 정책입안자 대응 • 갈등관리기술, 기법개발 • 합의문화형성 사회합의형성 시스템 구축 • 원칙과 방향제시 • 합의형성절차 설계 • 합의형성방법 선택

36. 4 ‘합의형성’과정 평가와 과제 • 기본방향 • 합의형성시스템 구축방안 • 정책 및 제도개선

37. 1. 기본방향 • 국책사업 정책형성ㆍ의사결정ㆍ집행 패러다임 전환 • - 전통적 의사결정 방식 → 참여형 의사결정방식 • ※ 정책결정의 책무성(accounterbility), 투명성(transparency), 정당성(legitimacy), 수용성(acceptance), 신뢰(trust)강화 • - 정책결정과정의 행정기관 역할 : 참여자 중의 하나 • ※ 공무원의 인식 전환ㆍ교육 필요

38. upstream downstream 집 행 정책형성 정책결정 의사소통과 접촉의 정도 적대감ㆍ소외감 정책결정의 책무성 수용성 합의가능성 신뢰성 비 용 정당성 ㆍ 투명성

39. 정책결정의 절차적 합리성(procedural rationality)제고 및 정책분석 개선 • - ‘정책형성’단계부터 적극적 시민참여 도입 • ㆍ정보제공 → 협의 → 적극적 참여 강화 • - ‘정책분석’혁신과 개선 • ㆍ기술관료적 논리적 실증주의 → 숙의적 인식론적 근거 • ㆍ과학적, 객관적 합리성 → 사회적 연관성, 수용성 • ㆍ가치중립적 관찰자 → 대화 촉진자 • - 타당성 분석 전환 • ㆍ경제성 중심 B/C 분석 → 경제성, 사회통합성, 환경성, 안전성, 다판단기준 분석

40. 높음 내용적 합리성 (Substantial rationality) 낮음 높음 절차적 합리성 (procedural rationality)

41. 내용적 합리성 (Substantial rationality) 절차적 합리성 (Procedural rationality) • 타당성 조사에 가치 반영 • B/C 분석 → 다판단 기준법 • Extended B/C분석 • 편익과 비용구조의 불일치 해소 • (비교형량의 원칙) • 환경영향평가의 신뢰성 강화 • - 과학화, 객관화 • 정보의 비대칭성 해소 • 보상의 현실화 • 정책 초기단계의 시민참여 확대 • 공공정책 입안시 갈등분석 • - 잠재적 갈등, 인지적 갈등 • - 이해관계자, 쟁점 등 • 참여적 의사결정 설계 및 숙의 강화 • - facilitator, ground rule, fact finding, deliberating • 교육상호학습 촉진

42. 정책결정에서의 효과적인 시민참여 촉진 • - ‘상호작용(mutual learning)’이 일어날 수 있도록 정책참여기회 보장하는 프로 그램과 절차 마련 • - 공공기관 갈등관리에 관한 법률제정, 행정절차제도 혁신, 개별법 정비 • - 한국형 사회합의 형성 방법 및 프로그램 창조 • ㆍ문화, 사회적 배경고려 case by case • ㆍthe sense of arts • - 교육ㆍ홍보 프로그램 개발 정착 • ㆍ공무원(중앙, 지방), NGO등 대상

43. 2. 합의형성 시스템 구축 정책입안 정책결정 정책집행 잠재적ㆍ인지적 갈등 파악 갈등분석 협의강화 (정부내, 정부-시민간) 정보제공 갈등예방 및 대비책 참여적 의사결정 방법 설계 ㆍ 숙의 일반시민 이해관계자 no 합의 형성 갈등조정회의 yes no yes 정책집행 합의형성

44. 3. 정책 및 제도개선 • 정책참여 구조개선 • - 정책결정구조 확대 • ㆍ 중앙공무원.기술자 중심의 관료적 정책결정구조 -> • 지방.국민. 시민단체가 참여하는 민주적 거버넌스 정책결정구조 • ㆍ 이해관계자 참여시킨 정책공동체 형성 • ㆍ 각종 자문, 심의위원회 형식적 구성 → 실질적 구성, 운영 • ※ 위원들의 역할ㆍ책임강화 • - 정부내 정책네트워크 강화 • ㆍ 국과장 실무회의를 통한 부처간 협의활성화 • ㆍ 각 영역의 핵심과 조직이 공동관리하는 협치 시스템 도입

45. 합의형성 절차 제도화 • - 다단계 합의형성 절차 마련 • ㆍ 타당성에 대한 논의의 장과 시설계획에 대한 논의의 장을 명확히 구분 • ㆍ 타당성 조사단계부터 참여적 의사결정

46. 합의의 책무성 확보와 이탈(runaway tendency)의 방지 장치 마련 • - ‘Ground rule’사전위임, 사후 승인 경과규정 등 마련 • - 이해관계자 대표성 부여 절차와 장치마련 • 의견수렴체계와 조사추진체계를 동시에 운영 • - 과학적 신뢰성있는 기초자료의 생산과 공유가 합의형성의 기초

47. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률에 의거한 관련법률정비

48. 한국형 합의형성 수단과 프로그램 개발 • - 다양한 시민참여 기법 및 프로그램 개발 • ㆍ 참가촉진방법 및 프로그램 개발(심포지움, 전시회, 지역포럼 등) • ㆍ 정보제공, 대화, 협상기법 개발 • - 공청회의 재설계로 시민참여의 실질화ㆍ적극화 • ㆍ 공청회의 투명성, 공정성, 보편성 강화(행정절차법 45조 개정) • ㆍ사전의견수렴절차 강화 : 주민간담회, 사이버 공청회 활성화 • ㆍ찾아가는 공청회로 주민참여 극대화ㆍ실질화 • ㆍ공청회 운영 개선 • - 주재자(convener), 촉진자(facilitator), 조정자(mediator) 육성 • ㆍ전문기관, 대학, 연구소 등

49. 합의형성 촉진을 위한 교육 및 인식제고 • - 공무원 의식전환 교육과 참여 프로그램 확대 • ㆍ 숙의적 참여모델 운영교육확대 : 중앙공무원교육원, 건설교통인재개발원 등 • ㆍ 공공정책 갈등의 혁신적 조정과 협상과정 확대 개설 • - 참여적 시민문화 형성 및 시민단체의 역할 재인식 • ㆍ 민간단체의 사회합의형성 및 갈등관리 프로그램 지원확대(행자부, 공익사업지원 등) • ㆍ 시민단체 역할 개선 : 문제제기자 → 대안을 함께 마련하는 공공의사결정의 파트너 • ㆍ 협동적 거버넌스(collaborative governance) 로서의 책임과 권한강화

50. “From Potential Conflict to Cooperation Potential” 감사합니다 !