มาตรการการคลังเพื่อคนยากจนและด้อยโอกาส

1. มาตรการการคลังเพื่อคนยากจนและด้อยโอกาสมาตรการการคลังเพื่อคนยากจนและด้อยโอกาส ศ.ดร. ปราณี ทินกรคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ งานวิจัยนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยมาตรการการคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ โดยได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจากมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ

2. ประเด็นของรายงาน 1. ข้อมูลเกี่ยวกับคนจน 2. กองทุนและมาตรการช่วยเหลือคนยากจนของภาครัฐ 3. งบประมาณการให้ความคุ้มครองทางสังคม 4. มาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือและพัฒนาคนจน

3. 1. ข้อมูลเกี่ยวกับคนจน • ความยากจนคืออะไร • จำนวนคนยากจน • ลักษณะของคนยากจน

4. ความยากจนคืออะไรความยากจนมีหลายมิติความยากจนคืออะไรความยากจนมีหลายมิติ • ความยากจนทางรายได้ (income poverty) หรือความยากจน ทางการบริโภค (consumption poverty) • ความขาดแคลนทางวัตถุ (material lack or want) - นอกจากรายได้ยังรวมถึงการไม่มีทรัพย์สิน เช่น ขาดที่อยู่ อาศัย เสื้อผ้า เฟอร์นิเจอร์ วิทยุ โทรทัศน์ ฯลฯ • ความขาดแคลนทางความสามารถ (capability deprivation) - คนที่ไม่สามารถทำสิ่งที่อยากทำ หรือเป็นอะไรที่อยากเป็น ครอบคลุมทั้งด้านวัตถุ ทักษะ(skill) ความสามารถทาง กายภาพ (physical abilities) และศักดิ์ศรี (self respect)

5. World Bank’s Voice of the Poor(60,000 poor people from 50 countries) • คนที่รู้สึกจนคือ ผู้ที่รู้สึกว่า - ไม่มีความอยู่ดีมีสุข (ill being) - ไม่มีความมั่นคงในชีวิตในหลายๆด้าน (many aspects of insecurity) - อยู่อาศัยในสถานที่เลวร้าย (living in bad places) - มีความสัมพันธ์ไม่ดีทางสังคม (bad social relations) - รู้สึกว่าตนขาดอำนาจ (powerlessness) - ขาดเสรีภาพในการเลือก (lack of freedom of choice)

6. จำนวนคนจน – วัดทางด้านรายได้ ตารางแสดง เส้นความยากจน สัดส่วน และ จำนวนคนจนด้านรายได้ พ.ศ.2547 ที่มา: ข้อมูลสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติ คำนวณโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม

7. ลักษณะทางเศรษฐกิจ และสังคมของครัวเรือนที่ยากจน

8. สัดส่วนคนจน (ด้านรายได้) จำแนกตามอายุของหัวหน้าครัวเรือน ปี 2547 ที่มา: สศช.ตารางข้อมูลความยากจนและการกระจายรายได้ (ตาราง19) จาก website http://poverty.nesdb.go.th

9. สัดส่วนคนจน (ด้านรายได้) จำแนกตามการศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน ปี 2547 ที่มา: สศช. ตารางข้อมูลความยากจนและการกระจายรายได้ (ตาราง20) จาก website http://poverty.nesdb.go.th

10. สัดส่วนคนจน (ด้านรายได้) จำแนกตามขนาดครัวเรือน ปี 2547 ที่มา: สศช. ตารางข้อมูลความยากจนและการกระจายรายได้ (ตาราง21) จาก website http://poverty.nesdb.go.th

11. สัดส่วนของคนจน (ด้านรายได้) จำแนกตามสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน ปี 2547 ที่มา: สศช. ตารางข้อมูลความยากจนและการกระจายรายได้ (ตาราง22) จาก website http://poverty.nesdb.go.th

12. 2. กองทุนที่รัฐบาลตั้งเพื่อช่วยเหลือคนจน/ผู้มีรายได้น้อย • กองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน • กองทุนเพื่อช่วยเหลือคนด้อยโอกาส • กองทุนเพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย

13. กองทุนเพื่อช่วยเหลือคนจน/เกษตรกรกองทุนเพื่อช่วยเหลือคนจน/เกษตรกร • กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร(พระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร พ.ศ.2517) • เงินทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน (ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียนช่วยเหลือ เกษตรกรและผู้ยากจน พ.ศ.2528) • กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร(ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือ เกษตรกร พ.ศ.2534) • กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (พระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ.2542)

14. กองทุนเพื่อช่วยเหลือคนด้อยโอกาสกองทุนเพื่อช่วยเหลือคนด้อยโอกาส 1. กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา (พ.ร.บ.กองทุนเพื่อ โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน ประถมศึกษา พ.ศ. 2535 ) 2. กองทุนฟื้นฟูสมรรถภาพคนพิการ (พ.ร.บ.การฟื้นฟูสมรรถภาพคนพิการ พ.ศ.2534 ) 3. กองทุนคุ้มครองเด็ก (พ.ร.บ.คุ้มครองเด็ก พ.ศ 2546 ) 4. กองทุนผู้สูงอายุ (พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ.2546 )

15. กองทุนเพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยกองทุนเพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย 1. เงินทุนหมุนเวียนบัตรประกันสุขภาพ /กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (ระเบียบกระทรวงสาธารณสุขว่าด้วยเงินทุนหมุนเวียนบัตร ประกันสุขภาพ พ.ศ.2538/พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 ) 2. กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา /กองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา ที่ผูกกับรายได้ในอนาคต /กองทุนเงินให้เปล่า (พ.ร.บ.เงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ.2541 ) 3. กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (พ.ร.บ.กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ) 4.กองทุนส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม (พ.ร.บ.ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546)

16. ตารางการจัดสรรงบประมาณให้แก่กองทุนที่มีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือเกษตรกร ผู้มีรายได้น้อย และคนด้อยโอกาส ปีงบประมาณ 2549-2550 ที่มา: เอกสารงบประมาณโดยสังเขป ปี 2542-2550 website: http://www.bb.go.th หมายเหตุ: ปีพ.ศ.ในวงเล็บคือปีที่เริ่มจัดตั้งกองทุน

17. ข้อสังเกตเกี่ยวกับกองทุนเหล่านี้ข้อสังเกตเกี่ยวกับกองทุนเหล่านี้ ประการแรก การจัดตั้งกองทุนต่างๆของภาครัฐเพื่อช่วยเหลือคนยากจนนั้น ส่วนใหญ่มิได้มีลักษณะมุ่งไปที่คนจน โดยตรง หากแต่มักจะมุ่งเน้นไปที่ภาคเกษตร คงเป็นเพราะว่าคนยากจนส่วนใหญ่จะอยู่ในภาคการเกษตร อย่างไรก็ตามมาตรการช่วยเหลือในด้านการส่งเสริมการผลิต การจัดจำหน่าย และการพยุงราคา รวมทั้งการให้เกษตรกรกู้เงินอาจจะไปไม่ถึงเกษตรกรที่ยากจนจริงๆอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยก็ได้ (รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2527) พบปัญหาหลายประการเกี่ยวกับกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร และระบุว่า วิธีการจ่ายเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรในทางปฏิบัติรั่วไหลไปเป็นประโยชน์แก่พ่อค้าคนกลาง เจ้าของโรงสี พ่อค้าผู้นำเข้าปัจจัยการผลิต และเจ้าหน้าที่รัฐ อันเป็นเหตุให้เกษตรกรมิได้รับประโยชน์จากการใช้เงินกองทุนเท่าที่ควร) ประการที่สาม นักการเมืองมีแนวโน้มที่จะใช้นโยบายให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรและคนยากจน เพื่อเป็นการเรียกคะแนนนิยม หรือหาเสียงให้แก่ตนเองและพรรคที่สังกัด ความข้อนี้เห็นได้ชัดเจนจาก กรณีจัดตั้งกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ซึ่งในหลักการเป็นเรื่องที่ดี เพราะเป็นการเพิ่มแหล่งเงินทุนให้เกษตรกร และชาวบ้านยากจนในชุมชนได้กู้ยืม (micro finance) มีแนวคิดคล้ายกับธนาคารกรามีน (Grameen Bank) ที่ก่อตั้งโดยนาย Muhammad Yunus ในประเทศบังคลาเทศ ที่ให้คนยากจนกู้เงินโดยไม่ต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน (no collateral) แต่ในกรณีของกองทุนหมู่บ้านมีลักษณะเร่งรีบกระทำ เนื่องจากต้องการใช้เป็นเครื่องมือกระตุ้นเศรษฐกิจด้วย จึงกระจายเงินไปสู่ทุกหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งละหนึ่งล้านบาท และก็ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า ผู้ที่กู้เงินและได้รับประโยชน์จากกองทุนหมู่บ้าน เป็นคนยากจนจริงๆหรือไม่ แต่ผลทางด้านการกระตุ้นเศรษฐกิจคงจะเกิดขึ้นจากการที่ชาวบ้านกู้ยืมเงินไปจับจ่ายใช้สอย จึงไม่น่าแปลกใจที่ผลการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่า สัดส่วนของครัวเรือนที่เป็นหนี้มีแนวโน้มสูงขึ้นโดยในปี 2543 กลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำสุด 20% แรกของประเทศ มีสัดส่วนของครัวเรือนที่เป็นหนี้ร้อยละ 65.9 และสัดส่วนนี้เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 70.4 ในปี 2545 และร้อยละ 73.4 ในปี 2547 (ดูตางรางที่ 11)

18. ประการที่สอง แม้ว่าการจัดตั้งกองทุนเพื่อช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสจะดูเหมือนมีลักษณะมุ่งไปที่ผู้ด้อยโอกาส ซึ่งก็คงจะมีคนยากจนในกลุ่มนี้จำนวนมาก แต่โครงการส่วนใหญ่ในกลุ่มนี้เพิ่งตั้งในปีพ.ศ.2546 และได้รับการจัดสรรงบประมาณน้อยมาก จนไม่น่าเชื่อว่าผู้ด้อยโอกาสจะได้รับประโยชน์จากกองทุนเหล่านี้ สำหรับกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา ซึ่งจัดตั้งตั้งแต่ปีพ.ศ. 2535 ซึ่งปัจจุบันมีเงินทุนอยู่ 6,000 ล้านบาท นั้นก็เคยมีข่าวเกี่ยวกับการทุจริตในการจัดซื้อนมให้เด็กในปี พ.ศ.2545 ดังนั้นจึงมีเหตุให้พอจะเชื่อได้ว่า การใช้จ่ายเงินจากกองทุนมีส่วนรั่วไหล และผู้ด้อยโอกาสตามที่กองทุนเหล่านี้ต้องการให้ความช่วยเหลือคงจะไม่ได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่นักจากงบประมาณดังกล่าว

19. ประการที่สาม นักการเมืองมีแนวโน้มที่จะใช้นโยบายให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรและคนยากจน เพื่อเป็นการเรียกคะแนนนิยม หรือหาเสียงให้แก่ตนเองและพรรคที่สังกัด ความข้อนี้เห็นได้ชัดเจนจาก กรณีจัดตั้งกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ซึ่งในหลักการเป็นเรื่องที่ดี เพราะเป็นการเพิ่มแหล่งเงินทุนให้เกษตรกร และชาวบ้านยากจนในชุมชนได้กู้ยืม มีแนวคิดคล้ายกับธนาคารกรามีน (Grameen Bank) ที่ก่อตั้งโดยนาย Muhammad Yunus ในประเทศบังคลาเทศ ที่ให้คนยากจนกู้เงินโดยไม่ต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน แต่ในกรณีของกองทุนหมู่บ้านมีลักษณะเร่งรีบดำเนินการ เนื่องจากต้องการใช้เป็นเครื่องมือกระตุ้นเศรษฐกิจด้วย จึงกระจายเงินไปสู่ทุกหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งละหนึ่งล้านบาท และก็ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า ผู้ที่กู้เงินและได้รับประโยชน์จากกองทุนหมู่บ้าน เป็นคนยากจนจริงๆหรือไม่

20. 3. งบประมาณการให้ความคุ้มครองทางสังคม

21. ตารางแสดงงบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยจำแนกตามภารกิจตารางแสดงงบประมาณรายจ่ายของประเทศไทยจำแนกตามภารกิจ

22. ข้อมูลพื้นฐานของประเทศไทยเปรียบเทียบกับบางประเทศในปี พ.ศ.2547

23. การเปรียบเทียบสัดส่วนงบประมาณคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยกับบางประเทศ การเปรียบเทียบสัดส่วนงบประมาณคุ้มครองทางสังคมของประเทศไทยกับบางประเทศ

24. 4.ข้อเสนอแนะ • - แนวคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะเพื่อคนจน • - มาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือคนจน

25. นโยบายสาธารณะเพื่อคนยากจนนโยบายสาธารณะเพื่อคนยากจน • Adam Smith (ค.ศ. 1723 – 1790) • John Rawls (ค.ศ.1921 – 2002) • Ramon Magsaysay (ค.ศ.1907 – 1957) “I believe that he who has less in life should have more in law.” “ คนที่เกิดมามีน้อย รัฐพึงหยิบยื่นให้มาก” ( อ้างถึงในสุนทรพจน์ตอบรับรางวัล Ramon Magsaysay Award for Government Service ในปีค.ศ.1965 ของ ศาสตราจารย์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ )

26. มาตรการการคลังเพื่อช่วยคนจนมาตรการการคลังเพื่อช่วยคนจน 1. ลดช่องว่างของรายได้เพื่อให้ดำรงชีวิตอยู่ไม่ต่ำกว่าเส้นความยากจน • มีลักษณะพุ่งสู่เป้าหมาย (targeting the poor) • unconditional cash transfer (คนยากจนที่เป็นเด็ก ผู้สูงอายุ และ คนพิการ) • Conditional cash transfer • การจ้างงานคนยากจนที่ทำงานได้ (ในปีพ.ศ. 2548 ประเทศอินเดียออกกฎหมายชื่อ National Rural Employment Guarantee Act ให้หลักประกันจำนวนวันทำงาน 100 วัน แก่คนยากจนในชนบท)

27. ตารางแสดงจำนวนคนพิการ จำแนกตามลักษณะความพิการ 5 ประเภท และเพศ พ.ศ.2544 ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ

28. มาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือคนยากจนมาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือคนยากจน 2. การจัดให้มีหลักประกันสังคม (social security) • มีลักษณะครอบจักรวาล (universal coverage) • หลักประกันทางการศึกษา • หลักประกันด้านสุขภาพ • ฯลฯ

29. มาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือคนยากจนมาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือคนยากจน 3. มาตรการสร้างโอกาสให้คนยากจนสามารถพึ่งตนเอง • ปัญหาหลักของคนจนที่ลงทะเบียนกับ ศูนย์อำนวยการต่อสู้ เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) • ปัญหาหนี้สิน (38.41%) • ปัญหาที่ดินทำกิน (32.5%) • ปัญหาที่อยู่อาศัย (15.5%) • ปัญหาอื่นๆ (13.6%) (ปัญหาอื่นๆ ได้แก่ คนเร่ร่อน, ประกอบอาชีพผิดกฎหมาย, นักเรียน/นักศึกษาไม่มีงาน, ถูกหลอกลวง, ปัญหาอื่นๆ)

30. มาตรการสร้างโอกาสให้คนยากจนสามารถพึ่งตนเองมาตรการสร้างโอกาสให้คนยากจนสามารถพึ่งตนเอง • คนยากจนมีปัญหาด้านปัจจัยการผลิต: - แรงงานไม่มีคุณภาพ - มีปัญหาที่ดิน - ไม่มีเงินทุน (นอกเหนือไปจากการขาดปัจจัยสี่ในการดำรงชีวิต) • รัฐควรจัดหาระบบโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น: - ถนน ไฟฟ้า น้ำ ระบบโทรคมนาคม และระบบเงินกู้แบบ micro finance ที่ไม่ต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน (เช่น Grameen Bank)