預算應走正路 — 九十五年度中央政府總預算整體研析

1. 中華民國九十四年九月十二日 立法實務研討會專題報告 預算應走正路—九十五年度中央政府總預算整體研析 國家政策研究基金會財政金融組召集人 韋 伯 韜

2. 預算是什麼呢? • 公共預算不但是技術性的，它在本質上是政治性的 • 預算的重要性，在於特定的政策問題都將反映在其中 • 所有的預算，都涉及在各種可能支出之間的選擇 --Irene S. Rubin 1990 • 要對政府活動做出明智的主張，必須對政府實際上做了什麼有所了解，政府將錢花在什麼用途上?如何籌措財源? --Harvey S. Rosen 1998 反映政府支出的優先----經濟 or 福利 反映政府決策的方向----去做 or 不做

3. 九十五年度中央總預算歲入 單位：億元 • 歲入：1兆4,039億元，較94年度法定預算數+5.27％ • 歲出：1兆5,996億元，較94年度法定預算數 -0.54％ • 歲入與歲出相抵，差短 1,957億元，連同債務還本 650億元，則需融資調度財源共2,607億元，採彌補方式： 1.公債2,390億元 2.移用賸餘217億元 • 94年經濟成長率預估為3.65％，稅收彈性約為0.5，然而所得稅編列之年增率卻高達9.19％ • 連政府都看壞95年我國股市，預估證交稅年增率將為-7.11％

4. 九十五年度中央總預算 歲出政事別 • 教育科學文化支出3,238億元居首，占歲出比重20.2％，較本年度增加161億元或5.2％ • 社會福利支出2,966億元，占歲出18.5％次之，較本年度增加84億元或2.9％ • 國防支出2,358億元，占歲出15.9％，較本年度增加41億元或1.6％ • 經濟發展支出2,044億元，占歲出12.8％，較本年度減少460億元或18.4％ 單位：億元

5. 九十五年度中央總預算 歲出機關別 單位：億元

6. 單位：億元

7. 總預算融資財源調度表

8. 九十五年度附屬單位預算（營業基金） 單位：億元 • 收支、稅前純益及繳庫盈餘 總收入2兆6,116億元，總 支出2兆4,691億元，收支 互抵後之盈餘1,425億元較 94年度增加2.1％，經依法 分配後，可解繳中央政府 股息紅利共計1,869億元

9. 九十五年度附屬單位預算（營業基金） 單位：億元 • 固定資產投資 • 固定資產投資1,958億元，較94年度增加11.2％。主要投資項目包括電力擴充、石油煉製、港埠建設及給水設施等

10. 九十五年度附屬單位預算（非營業基金） 單位：億元

11. 九十五年度附屬單位預算（非營業基金） 單位：億元

12. 九十五年度附屬單位預算（非營業基金） 單位：億元

13. 九十五年度附屬單位預算（非營業基金） 單位：億元

14. 九十五年度中央政府總預算評析 • 國債再創新高 • 預算執行不力 • 預算不走正路 • 濫用特別預算 • 大賣資產股權 • 人民福祉下降

15. 一、國債再創新高

16. 國家債務的鐘 中央政府長期債務 3,936,700,000,000 各級政府長期債務 4,850,000,000,000

17. 中央政府債務餘額迅速累增 • 2000年政權移轉時，中央長期負債只有2兆3,572億元，民進黨執政五年來，擴增達1兆5,795億元， 高達3兆9,367億元，平均每年舉債金額2,633億元，為國民黨執政時期的2.5倍。連同地方政府之長期負債，債務餘額達4兆8500億元，占GDP比率40%。包含隱藏債務計達12.5兆元。 民進黨執政，平均每年舉債2,633億元，是國民黨的2.5倍 國民黨執政時期，平均每年舉債1,049億元

18. 各級政府長期債務

19. 財政收支惡化 87、88年我政府財政收支達成平衡，惟政黨輪替後，政府除宣稱任內不加稅外，為討好特定選民，拼命減稅和編列公共工程預算、亂開福利支票、造成年度財政赤字增加、破壞財政紀律。 2400億 1000 億

20. 95年總預算首度負成長? 錯誤資訊 總預算≠歲出 歲出規模=總預算+特別預算 總預算負成長只是表面 還須加計特別預算才是政府支出全貌 民國83 第一次總預算及歲出規模負成長 民國87年 總預算成長，但歲出規模卻是減少的 然而95年度的總預算及歲出規模雖呈負成長，但是特別預算1007億中，未包含治水特別預算及軍事採購特別預算，若加上以上的舉債，歲出規模仍是正成長，並非如政府所言的負成長。

21. 國債高漲的影響 國家債務的高低，係評量政府施政的重要指標，也是跨國企業投資該國的參考因素之一，因此世界知名研究機構皆會定期檢視各國的債務情形，以提供全球投資者作參考。債務的高低與國力的強弱也息息相關，因此國家債務惡化將產生下列危機與影響包括降低國家國際債信與幣值、降低國際競爭力、排擠經常支出、加稅勢難避免、代際負擔不公、擴大所得差距、經濟益形困頓及公債發行不定影響執行力等。

22. 國際組織對台灣債信及競爭力之評比 標準普爾（S&P） 89年AA+；90年AA；91年AA-；92年AA-；93年AA- • 明顯呈現逐年下滑的趨勢 國際貨幣基金（IMF） 1.債務可維持度（sustainability)、財政可容忍度(consolidation） 以債務占GDP比率水準值來衡量，新興國家為25% ，先進國家 則為75%（IMF在淨資本流動分類將台灣分在新興國家；在實質 GDP、物價指數與失業的分類上卻將台灣列在先進國家之林 ） 2.經濟成長率8.5% 、稅收彈性須超過 1 （台灣2005年經濟成長率3.65%（預估值）、稅收彈性為0.5）

23. 我國在WEF全球競爭力報告評比之優劣勢比較 註： （）內為排名。

24. 二、預算執行不力 主計處公布的九十四年度中央政府各項預算執行情形，迄今只公布了第一季資料，這件事本身就反映執行力不足。截至94年3月底的執行情形，中央政府歲出累計分配數有4,667億，但執行數只有4,088億元，高達579億的預算未執行，加上特別預算可執行而未執行的218億，總計政府有797億的預算未能執行，明顯阻礙推升經濟的力道。 其中，國軍老舊眷村改建的特別預算累計分配數為990億元，累計執行數813億，有177億未執行；基隆河整體治理計畫（前期計畫）的累計分配數為248億，累計執行數207億，也有17％未執行，本項預算，係當初十萬火急要求立法院開臨時會審議的。其餘如SARS特別預算等執行率亦低。

25. 監察院審核中央政府九十三年度預算之執行 所提十點審核意見 一、賦稅依存度偏低，支出結構僵化，財政負擔沉重：本年度稅課收入9,166億餘元，雖較預算增加135億餘元，並較去年增加880億餘元，年增率約達1成，惟其占政府歲出比率仍未及6成。又我國賦稅依存度長年偏低，賦稅收入難以支應各項施政所需，財政基礎未臻穩健；另歲入第二大來源之營業盈餘及事業收入，實際執行結果，較預算減少102億餘元，亦未如預期，兼以法定之教育科學文化發展及社會福利等支出逐年增加，排擠部分經濟發展所需，致財政結構日趨僵化，且已連續5年呈現赤字，致須長期仰賴發行公債及賒借支應，政府財政負擔日益沉重，亟待澈底檢討改善。 二、累計欠稅及待處理抵繳稅款實物仍頗龐鉅：截至本年度止，各稅稽徵機關累計尚在徵收期間未徵起稅款及罰鍰計有160萬餘件、2,286億餘元（不含未逾限繳日及行政救濟未徵數），與民國92年底相較，雖減少12萬餘件，惟金額仍增加58億餘元。另歷年抵繳稅款實物計1,322億餘元，惟截至本年度止，僅處理294億餘元（22.25％），待處理金額達1,027億餘元（77.75％），又抵稅實物處理作業中，處分上市（櫃）股票或股份變現損失高達近6成，暨公共設施保留地每年抵繳金額居高不下等問題，亟待研謀善策，以資改善。

26. 三、多項債務舉借排除適用公共債務法之債限額度，有待商榷：近年來中央政府除於總預算編列債務之舉借預算外，另以立法方式排除適用公共債務法債限規定，諸如基隆河整體治理計畫（前期計畫）特別預算（316億餘元）、嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算（430億元）、擴大公共建設投資計畫特別預算（215億餘元）、或於總預算內為辦理公共服務擴大就業及擴大公共建設而追加預算（423億餘元）、為辦理農產品受進口損害救助而追加預算（250億元）等，共計編列債務舉借預算1,634億餘元，致使每年度實際舉債數，均無法控制於公共債務法第4條第5項規定不得超過總預算及特別預算歲出總額15 ％之債限額度內，嚴重影響政府財政穩健。 四、釋股作業進度仍然遲滯，亟待加速推動︰公營事業民營化為政府既定政策，行政院民國93年二度邀集相關機關召開「研商加速推動釋股預算之執行」會議，請各機關掌握適切之釋股時機，積極加速釋股。惟查本年度編列釋股預算1,013億餘元，連同以前年度保留數4,625億餘元，合計5,638億餘元，執行結果，實際釋股收入數90億餘元，僅占1.60％，執行比率嚴重偏低，除減緩民營化政策執行成效，亦影響國庫收入及財政調度。

27. 五、未結行政執行案件持續增加，亟待研謀解決良策：法務部所屬行政執行署各行政執行處，本年度清理行政執行案件，計結案450萬餘件，徵起金額223億餘元，其清理績效雖較民國92年度結案271萬餘件，徵起金額191億餘元，增加66.16％及16.47％，惟未結案件及待徵起金額，仍持續累增達834萬餘件（財稅案件224萬餘件、健保案件452萬餘件、罰鍰及其他費用157萬餘件），2,879億餘元，較民國92年度終了時增加306萬餘件，861億餘元，增加比率達58.03％及42.71％，顯示清理績效雖有提昇，惟尚未能有效抑減未結案件之累增，亟待研謀解決良策。 六、公益彩券盈餘分配、管理及運用情形之監督機制未臻落實：公益彩券自民國88年12月發行，截至本年度止，已獲盈餘853億餘元，其中分配地方政府辦理社會福利及慈善等公益活動435億餘元、供作辦理國民年金財源375億餘元、供作全民健康保險準備42億餘元，經查公益彩券盈餘分配及盈餘運用結果，核有︰公益彩券發行條例修法前，未妥作規範處理，公益彩券監督管理事權不一；部分地方政府運用公益彩券盈餘，未符合社會福利用途；未設置監督管理委員會；未訂定收支保管及運用規定；未能充分運用獲配之彩券盈餘；彩券盈餘分配所提撥國民年金及全民健康保險之專戶，缺乏監督機制；公益彩券銷售收入專戶，未派員查核等欠妥情事，亟待檢討改進。

28. 七、各類教育經費編列、執行、監督及控管未臻嚴謹︰教育部為推動大學學術追求卓越發展等計畫，截至本年度累計撥付各大專校院經費92億餘元，執行結果，核有︰研究成果歸屬未依合約規定辦理；未能善用網路宣傳展示成果；未落實施政計畫績效評估制度；未依計畫覈實編列預算；校際資源整合成效不佳；先期規劃及管考規範未盡縝密；產學合作中心與技術研發中心定位不明等缺失。另本年度核列經費68億餘元，補助特殊教育學校加強身心障礙學生多元安置及推展特殊教育等工作，亦核有︰預算構面無法發揮功能；招生規模未達目標；教師助理員人數未能適切調整；輔具利用率偏低；未能有效控管補助款項等缺失。 八、各項罰款及規費等應收款項，亟待清理收繳︰截至本年度止，各機關各項罰款及規費等應收款項仍多，如交通部轄管公路監理單位應收交通違規罰鍰欠繳案件628萬餘件及未徵起汽車燃料使用費53億餘元；國防部所屬軍事院校歷年應收退學賠款10億餘元；法務部所屬各矯正機關應收勒戒（戒治）費4億餘元；經濟部能源局核處違規經營石油業者應收罰鍰19億餘元；經濟部水利署取締違規採取或推置土石等應收罰鍰2億餘元。以上各項罰款及規費等應收款項執行成效欠佳，亟待研謀清理收繳。

29. 九、歲出保留經費多集中於少數機關，亟待督促積極執行︰本年度歲出預算執行結果，保留轉入民國94年度繼續執行者計437億餘元，經查大部分集中於少數機關，多為經濟部水利署及所屬( 77億餘元)、國防部及所屬( 66億餘元)、外交部( 45億餘元)、交通部公路總局( 26億餘元)、內政部營建署及所屬(25億餘元)等機關之保留。另以前年度歲出保留經費轉入民國94年度繼續執行者計509億餘元，亦有類似情事，主要為農業委員會( 251億餘元)、經濟部( 52億餘元)、經濟部水利署及所屬( 30億餘元)、交通部( 28億餘元)、國防部及所屬( 27億餘元)等機關之保留轉入數，亟待加速積極執行。 十、文化建設經費籌編、執行、監督及控管，亟待加強改善︰行政院文化建設委員會為展現臺灣多元之文化特色，推動地方文化館計畫，截至本年度累計核列經費16億餘元，補助直轄市、縣（市）政府及民間團體，執行結果，核有︰地方文化館營運經費多數仰賴政府補助，自籌收入比重偏低；地方文化館人力資源匱乏；補助地方文化館遽增，間有部分文化館未常態開館，或偏重靜態展示活動等缺失。另累計核列10億餘元，推動執行文化創意產業發展計畫，亦核有︰創意文化園區計畫先期規劃欠周，未具連貫性；華山園區基地用途未臻明確，影響預算執行進度及成效；協助文化藝術工作者創業計畫，預算籌編未切合實際需求；部分文化創意產業衍生品售價訂定程序不符，衍生品著作財產權導入市場成效不彰等缺失。

30. 三、預算不走正路 本次預算嚴重違背原理原則者計有:該編而未編的減編公共建設計畫預算（94年為1565億元，95年為1402億元）、經濟發展支出不足（94年為2504億元，95年為2044億元）；不該編而編的浮濫浪費，透明化不足，嚴重違反財政紀律。

32. 該編而未編—歲出部分 經濟發展支出減少460億元

33. 不該編而編—歲入部分 稅收不到 就動到規費、學費、罰鍰、賣祖產的腦筋 案例: 國道陷阱 速限驟降！ 當作政府搖錢樹　　 國道十號往旗山路段，被民眾稱為坑人國道戲稱為「政府的賽錢箱」 ，因為速限從100驟降到80，3年內開了25萬多張超速罰單 經過鼎金交流道往旗山方向，就是駕駛聞之色變的坑人國道，吃過虧的都知道，隨時眼睛往要路邊飄，看清楚！標示到底90，還是80公里，其中有多少是因為不知道速度驟減，而傻傻踩著油門的駕駛！回家就只能等著接罰單

34. 不該編而編—歲出部分 • 支出不當(浮濫) • 公共建設預算編列浮濫 • 自八十三年度至今，中央與地方閒置浪費或營運效益不佳的公共建設超過四千億。在此情況下，政府仍舊編列大筆公共建設預算，大舉花錢興建公共建設，嚴重缺乏經濟效益、浪費公帑。

40. 浮濫支出 一、農民謊報災情 裝糊塗 搬落果 拍誇張 二、台灣「蚊」物館 美麗擺著爛 三、憂鬱的藍色公路 四、停車場 當年當寶 現在長草 五、迷信生態工法 治河護堤泡湯 六、五大產業中心 四座開不了門 七、高雄三園區 二百億買個口號 八、二濱海休閒區 休閒至今 九、台東焚化爐 燒錢不燒垃圾

41. 浮濫支出、租用辦公室 政府真有錢 • 閒置房舍 行政院在去年遭糾正 • 行政院捨棄現有閒置的國有房舍，卻編列高額預算租用辦公廳舍的行為，在去年監察院就曾糾正，但成效不足。 • 政府施政 必須更要有成本觀念

42. 不該編而編—歲出部分 支出不當(黑機關林立) 諸如：國家人權紀念館籌備處、鐵路改建工程局、國道新 建工程局、民航局國際機場旅館、交通事業管理小組、經濟 部投審會、國營事業委員會、憑證管理中心、外交部北美事務協調委員會、亞東關係協會、高等教育審議委員會等部 會。

43. 黑機關預算牴觸法律規定 按國家各機關之組織，應以法律定之，為中央法規標準法第五條第一項第三款所明定。惟查現有政府機關，或有部分單位未依中央法規標準法之規定設立，如中央選舉委員會；或各部會組織法（條例）明定所設單位應以法律定之，實際卻以組織規程代替者，如警政署入出境管理局；或組織法（條例）未授權，卻自行設置者，如總統府之科技諮詢委員會。而精省後，中央各部會併入省府原組織成立中部辦公室或所屬機關，亦未修改相關組織法（條例）以資配合，更使未法制化之黑機關急速增加。 黑機關迄未能法制化，近一年來政府在無相關法律依據下，仍一再成立新機關或組織，如行政院設立「民營化監督委員會」、「通訊傳播委員會籌備處」、行政院文建會設立「國家台灣文學館」、「國立文化資產保存研究中心籌備處」、「國立傳統藝術中心」，內政部合併警政署空警隊、消防署空消隊及民航局航空隊機隊人員所組成之「空中勤務總隊籌備處」，經濟部設立之「電力調度中心指導委員會」、「工商憑證管理中心」，省諮議會設立之「議政博物館籌備處」等，均無視法律規定與立法院之決議，顯有未當。

44. 黑機關明細一

45. 黑機關明細二

46. 黑機關明細三

47. 黑機關明細四

48. 四、濫用特別預算 預算法第八十三條之規定，為因應國防緊急設施或戰爭、 國家 經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事， 行政院得於年度總預算外，提出特別預算。 民進黨執政特別預算一覽表 單位： 億元

49. 濫用特別預算的缺失如下 （一）與司法院大法官解釋意旨有違 （二）扭曲年度預算原貌 （三）債務比率限制形同具文 （四）預算精神破壞殆盡

50. （一）與司法院大法官解釋意旨有違 司法院大法官釋字第四六三號解釋文：「憲法第一百六十四條所謂「預算總額」，並不包括追加預算及特別預算在內，業經本院釋字第七十七號及第二三一號解釋在案。政府就未來一年間之計畫所預期之收入及支出編列預算，以使國家機關正常運作，並規範國家之財政，原則上應制定單一之預算。惟為因應特殊緊急情況，有預算法第七十五條（現行預算法第八十三條）各款規定之情形時，行政院得於年度總預算外另提出特別預算，……。」  依前揭解釋文意旨，為使國家機關正常運作，並規範國家之財政，原則上應制定「單一之預算」，惟為「因應特殊緊急情況」，且符合預算法第八十三條各款要件規定者，方可於「年度總預算外」另提出特別預算案。特別預算設計為我國所獨有，其它國家並無成例，惟因特別預算之過大彈性機制，近幾年度政府率爾藉「緊急」、「重大」之名，密集提出非常態性特別預算案，此與司法院大法官解釋意旨明顯有違。