行政命令

行政命令

行政命令之意義 • 定義：係指行政機關依據法律授權或基於職權，對行政事務所為一般、抽象之規範，於早期之法令中亦有逕稱為「命令」之情形。 • 種類： • 緊急命令與普通命令： • 緊急命令：憲法增修條文第2條第3項：總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。 • 普通命令：憲法第172條:是指授權命令。

行政命令之意義 • 中央法規標準法第7條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」→授權命令與職權命令 • 行政程序法：法規命令與行政規則 • 法規命令、職權命令與行政規則之辨異：

中央行政機關組織基準法 本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、外交駐外機構、警察機關組織、檢察機關、調查機關及海岸巡防機關組織法律另有規定者，從其規定。　　行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。但得依業務繁簡、組織規模定其層級，明定隸屬指揮監督關係，不必逐級設立。

機關之定義 本法用詞定義如下：　　一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令（以下簡稱組織法規）設立，行使公權力之組織。　　二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。　　三、機構：機關依組織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織。　　四、單位：基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。

設立之依據 下列機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之：　　一、一級機關、二級機關及三級機關。　　二、獨立機關。　　前項以命令設立之機關，其設立、調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院。（第4條）

機關組織法規之名稱 機關組織以法律定之者，其組織法律定名為法，但業務相同而轄區不同或權限相同而管轄事務不同之機關，其共同適用之組織法律定名為通則。　　機關組織以命令定之者，其組織命令定名為規程。但業務相同而轄區不同或權限相同而管轄事務不同之機關，其共同適用之組織命令定名為準則。　　本法施行後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法規規定機關之組織。

內部單位及業務分工 　　機關組織以法律制定者，其內部單位之分工、職掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之。　　各機關為分層負責，逐級授權，得就授權範圍訂定分層負責明細表。（第8條）

法規命令之合法要件 所謂法規命令，依行政程序法第150條之規定，稱係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。 • 形式合法要件： • 載明授權之法律（§150 II） • 由行政機關制定（§ 150I：行政機關基於立法授權） • 須符合授權明確性原則 • 公布載明發布日期 • 經核定

法規命令之合法要件 • 實質合法要件： • 法律優位(下位階法不得牴觸上位階法) • 法律保留(行政行為須有法律授權) • 不得逾越法律授權範圍 • 排斥其他法律 • 不得再授權

授權明確性 • 釋字第313號解釋：對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。

法規命令之合法要件 • 授權明確性與概括授權：釋字第367號解釋理由書（一）：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。本院釋字第三四五號解釋認稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項授權訂立之限制欠稅人及欠稅營利事業負責人出境實施辦法與憲法尚無牴觸……」均係本此意旨。

法規命令之合法要件 • 授權明確性與概括授權：釋字第367號解釋理由書（二）：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。（釋字380、394、 402、456、480故應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，非拘泥特定法條之文字）（整體關聯）」

授權明確性 • 釋字第454號解釋：中華民國八十三年四月二十日行政院台內字第一三五五七號函修正核定之「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」第七點規定（即原八十二年六月十八日行政院台內字第二○○七七號函修正核定之同作業要點第六點），關於在台灣地區無戶籍人民申請在台灣地區長期居留得不予許可、撤銷其許可、撤銷或註銷其戶籍，並限期離境之規定，係對人民居住及遷徙自由之重大限制，應有法律或法律明確授權之依據。

法規命令之合法要件 • 授權明確性與概括授權： • 入出國及移民法施行細則第四條：「本法第六條第四項所定第一項第四款至第六款之權責機關，指國家安全局、法務部調查局及內政部警政署。」試問本條規定之合法性為何？ • 題解： • 法律並非不得授權以命令限制人民之自由權利，但授權應有具體明確之目的、範圍及內容。 • 法律僅作概括授權時（如訂定施行細則），除命令不得逾越母法外，其內容僅能就與母法有關之細節性及技術性之事項加以規定。

法規命令制定程序 • 草案預告 • 刊登公報 • 提要表通報 • 重大法規並發新聞 • 送部法規會審查以及提部務會報或會銜其他機關 • 發布之程序 • 刊登公報 • 提要表通報 • 重大法規並發新聞 • 報院核定（非重大案得免報院）、會銜其他機關

法規命令制定程序 • 提議程序:第 152 條法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。 • 草案公告程序:第 154 條行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告 • 聽證程序:第155 條行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證。 • 第 156 條行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告公告程序:第157 條法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。

行政規則 行政程序法第159條第1項：本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政程序法第159條第2項：行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。

行政規則之發布 第160條行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。

法規命令與行政規則之差異 • 規範內容不同： • 法規命令：對多數不特定人民之權利義務事項。 • 行政規則：規範機關內部秩序及運作。 • 規範對象不同： • 法規命令：以多數不特定人民為規範對象。 • 行政規則：以本機關、下級機關及所屬公務員為規範對象。 • 法律授權有無不同： • 法規命令：因其係規範人民之權利義務事項，故行政程序法第150條第2項即規定法規命令之內容需明列法律授權之依據。 • 行政規則：因其係規定行政機關內部事項，與人民權利義務無涉，故基於職權或上級命令即可。 • 制定之程序不同:150、160(行政程序法)

職權命令之存廢問題 • 職權命令，係指行政機關基於法律所規定之職權，在法無授權下所制定。 • 釋字367號解釋：規範人民權利義務之抽象一般之規定。……自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。 • 依照釋字第390 號，只有法律或合乎授權明確之授權命令，亦即明確指示授權之目的、內容及範圍，才可限制人民權利，工廠設立登記規則第19條第1項所規定：「工廠不依照本規則之規定申請設立登記，或不依照核定登記事項經營，或違反其他工廠法令者，得由省（市）建設廳（局）予以局部或全部停工或勒令歇業之處分」，涉及人民權利之限制，職權命令欠缺法律之授權不得為之。

職權命令 • 限制役男出境係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。 • 何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。

案例 • 健保法第70條規定:「保險對象違反第12條規定參加保險者，除追繳短繳之保險費外，並處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。」同法第12條規定:「第一類被保險人不得為第二類及第三類被保險人；第二類被保險人不得為第三類被保險人；第一類至第三類被保險人不得為第四類及第六類被保險人。」故受僱者應以第一類被保險人身分加保，不得以第六類被保險人身分，在公所加保，違者，依前開規定處3千元以上1萬5千元以下罰鍰。 • 惟全民健康保險保險人執行全民健康保險法罰鍰注意事項第7點規定:「保險對象違反本法第12條所定投保順序參加本保險，經保險人發函輔導，函到後二個月內未辦理者除追繳最近五年內短繳之保險費外，並按以下標準處罰：(一)逾期未滿一個月者，處新台幣3千元罰鍰。(二)逾期一個月以上者，每逾三個月增加新台幣1千元罰鍰，最高以新台幣1萬5千元為限。」對於違反第12條規定，應先發函輔導，如再違反者，始予處3千元以上1萬5千元以下罰鍰。

裁量準則與裁量 • 法規裁量:選擇與決定裁量，處罰與否，以及如何處罰。(屬於個案具體裁量) • 裁量準則:一般裁量不得違反法規 • 逾越裁量 • 濫用裁量 • 裁量限縮至於零

裁量準則之類別 • 而裁量準則是否具有對外法效性，則視其係屬於法規命令或行政規則。裁量準則雖依照行政程序法第一百五十九條規定而屬於行政規則，不過裁量準則之訂定，若係基於法律授權者，則屬於法規命令，例如道交條例第九十二條第三項授權訂定之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」屬之道交條例第92條第3項：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」

解答 • 《全民健康保險保險人執行全民健康保險法罰鍰注意事項》第7點的內容可看出，其係屬於解釋性或裁量性的行政規則。 • 《行政程序法》第160條第2項規定：「行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」，因此，解釋性或裁量性的行政規則通常都具有間接的對外效力。 • 行政規則具有約束公務員的效力存在，除在極其例外的情形外，公務員皆必須加以遵守，所以，將會有牴觸母法之問題產生。故在此筆者認為，此行政規則似有不宜之處，應加以從新修改為是。

案例 • 某員警涉及貪污案件，依警察人員人事條例第29條第1項第1款至第3款，經提起公訴後至第一審判決前，審酌應否做出停職處分？(97.5) • 函示：經提起公訴後即應停職。 • 揭條文雖經內政部警政署於97年11月7日以警署人字第0970131368號函及行政院人事行政局98年7月17日局考字第0980063388號函解釋「於第一審判決前」等字，非在賦予權責機關裁量權限，亦無斟酌「停職時點」之問題云云只要一經起訴即應停職。惟查前揭二函其性質屬統一解釋法令之解釋性行政規則，其訂頒應踐行行政程序法第159、160條等程序（應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之），該二函釋顯未踐行法定程序，屬未有效下達之行政規則，自不具有拘束其下級機關及屬官之效力（行政程序法第161條參照）。

判斷餘地與解釋性行政規則 • 法律構成要件的認定，稱判斷，如公然猥褻，公然是在公共場所或公眾得出入之場所，私人場所不屬之，如私人俱樂部。判斷屬價值認定…行政機關之認定非最終認定… • 專業或專家之判斷，法院遵守之，此種判斷稱：「判斷餘地」。 • 行政機關透過釋示或函示對不確定法律概念之解釋。

解釋性行政規則 • 針對個案或一般性適用? • 公務員主要仍以此為依據? • 或依據法律獨立判斷?

職權命令之存廢問題 • 釋字第443號解釋：「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

職權命令之存廢問題 • 行政程序法第174條之1：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」 • 是否如此？

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