第五章 英國人事制度

1. 第五章英國人事制度

2. 第一節 人事制度的演進與特質(1) • 1701~1990 年代的演進 • 英制的主要成就： • 十八世紀起，區分政務官與事務官，而開啟了現代永業化公務員體制 • 最早於1855年設立「文官考選機構」 • 高等文官管理制度健全，奠定「行政中立」的體例，且行政通才與專業人才角色顯著

3. 第一節 人事制度的演進與特質(1) • 1701~1990 年代的演進 • 英制的主要成就： • 十九世紀末葉實施考試取才制後，即逐漸形成民主制與功績制，打破政治分贓與恩惠制而建立現代化常任文官之基礎與模式 • 早自1919年起率先創立「惠特利委員會」，實施員工關係體制(1919-1980)

4. 第一節 人事制度的演進與特質(2) • 從君主政治演進為議會(代議)政治，人事制度由貴族制、恩惠制而發展為現代民主制與功績制 • 1853年發表著名的吏治考察報告書(原稱「常任文官組織報告書」) • 此一報告書建議政府： • 為吸引一流人才 • 人才的昇遷須依據才能 • 將行政職位劃分高低兩層級，前者由中上級晉升為較高層及文官，後者為低階層員吏

5. 第一節 人事制度的演進與特質(3) • 1855年由首相帕默斯頓(Palmerston)採行而成立「文官(考選)委員會」 • 此後來重要的改革如1870年樞密院令確立公開競爭考選制度，自1875年「普來費委員會」以至1955年欽命吏治委員會，其間計有六個委員會的文官改革，包括考試分級、考選技術、俸給、退休、訓練與確立惠特例委員會的體系

6. 第一節 人事制度的演進與特質(3) • 二次世界大戰後的文官改革，首推1966年至1968年的「富爾頓委員會」，此一委員會批評英國文官制度缺失，提出改革建議

7. 第一節 人事制度的演進與特質(4) • 1980年代「鐵娘子」柴契爾夫人首相執政(1979-1990)以來對於文官制度的改革： • 文官「反浪費」計畫 • 文官的分類由「級」(Classes)改為「類」(Groups) • 公務員員額精簡 • 專業人才昇遷系統放寬，使專才晉升為司處長層級的比例增多

8. 第一節 人事制度的演進與特質(5) • 新階段革新體制—即行政組織與管理革新方案，包括政府效率改進、人事機關改組、政府業務「民營化」(革新、便民)、減少浪費。新階段革新將政府機關分為核心部門(core office)制訂政策與執行部門(Agency, Unit)執行政策。 • 「公民憲章」服務革新 • 人事制度變革

9. 第一節 人事制度的演進與特質(6) • 人事制度的特色 • 政務官與事務官的區分 • 事務官考試制的確立 • 高等文官管理體制的健全—

10. 第一節 人事制度的演進與特質(7) • 人事行政機關體制的調整：1855年設立「文官(考選)委員會」，並於財政部設有人事主管機關，於1968年設置「文官部」，1981年改組文官部為「管理及人事局」，1987年又改組為「文官大臣事務局」，其後又改組為「公職與科技局」(1992-)，「公職局」(1995-)，「內閣事務部」(1999-)，其組織體系由折衷制(1855~1968)演變為部內制(1968-)，充分發揮幕僚制人事機關的功能

11. 政府改造、原額精簡與人事制度變革：組織員額精簡與提升效率外，尚包含：政策與執行機能分離，分權化、民營化與品質化管理革新，1994年以後人事制度變革，更能確立「績效化」人事新制，由具特色與成就政府改造、原額精簡與人事制度變革：組織員額精簡與提升效率外，尚包含：政策與執行機能分離，分權化、民營化與品質化管理革新，1994年以後人事制度變革，更能確立「績效化」人事新制，由具特色與成就

12. 帕金森定律（Parkinson's law）的問題 • Work expands to fill the time available for its completion. • Expenditure rises to meet income

13. 帕金森定律（Parkinson's law）的問題 • 在層級結構中，管理者重視他們在層級中的地位。 • 與他們同一層級的管理者愈少，以及他們底下的管理者愈多，就代表他們在組織層級中的地位愈高。 • 因此，管理者設法增加部屬，這些部屬也知道要增加自己的部屬才有利於自己的地位。

14. 帕金森定律（Parkinson's law）的問題 • 「工作擴增會到足以填滿可用的時間」，「有多少時間完成工作，工作就會擴張占滿那整個時間」（Work expands to fill the time available for its completion）。 • 在《法律與收益》一書中他提出了第二個定律，即「增加支出以配合收入」（Expenditure rises to meet income）。

15. 第二節 人事制度史上重大改革(1) • 「 Northcote-Trevlyan Report」考試制度報告(1853-1854) ，主要的建議即： • 政府應舉辦公開競爭考試以羅致人才 • 行政職位劃分為高低兩層級(Staff…lower ranks) • 實施統一的考選方式，中央政府應設立專責考選機關 • 文官的昇遷應依據才能(merit)因素 • 重視文官的考績紀錄

16. 第二節 人事制度史上重大改革(2) • 「富爾頓委員會」對文官改革之建議報告(1968) • 文官分類體系重新統籌規劃調整 • 由傳統重視行政通才進而兼重「專業化主義」－Professionalism • 文官考試與大學教育應具連慣性－Relevance

17. 第二節 人事制度史上重大改革(2) • 「富爾頓委員會」對文官改革之建議報告(1968) • 成立「文官訓練學院」 • 設立「文官部」－Civil Service Department • 改進永業化管理制度－Career Management • 加強常任文官與其他公職人員的人事交流－Mobility

18. 第二節 人事制度史上重大改革(3) • 「新階段革新」(續階改革)體制主要內容包括：Using private enterprise in government • 核心部門與執行機構—中央行政機關進行改 組，除政策制定人員留在各機關核心部門外 ，其餘行政人員均轉調其執行部門，前者負 責決策，後者職掌執行 • 政府機關民營化、分權化：企業化 • 執行機構「績效化」

19. 第二節 人事制度史上重大改革(3) • 執行長(Chief Executive) • 工作綱領(Fundamental Document) • 有學者譏之為「管理上的本位主義」 (managerial parochialism)。一般公務員亦 因政治因素之介入而感疑慮。但此一「政策 —執行」機能分離體制影響其他各國「政府 改造」極為深遠

20. 第二節 人事制度史上重大改革(4) • 「公民憲章(便民服務」體制 • 所謂「公民憲章」係指公共利益與便民服 務為政府行政管理的優先體制 • 1991年11月政府發表「品質競爭白皮書」 ( White Paper-Competing For Quality)，其 目的在「力求施政效能，回應民眾需求」

21. 第二節 人事制度史上重大改革(4) • 「公民憲章體制」即便民服務新制，無異 強化政府機關以「顧客」取向(非「機關」 或「官僚」取向)的服務主要內容包括以下 各點： • 改進便民服務措施 • 強化「顧客取向」服務績效(customer-oriented) • 提昇「公共服務品質」

22. 第二節 人事制度史上重大改革(5) • 人事制度變革(1992-2000’s) • 此項人事制度變革包含： • 「文官管理功能法」之訂頒 • 政府於1994年發表人事政策白皮書：此即 「文官制度永續(持續)與改革」的政策，強 調文官制度仍致力追求公民憲章服務體制與 「民營化」之目標 • 頒布「考試法」，1995年樞密院令而頒定 「文官(考選)委員考試法」

23. 第二節 人事制度史上重大改革(5) • 政府發表「1995年樞密院令」：主要內容為 原由財政部職掌之人事權歸由各部首長(部 長)管理、部長得制定人事規則或命令加以規 範，並提高「文官(考選)委員」之角色功能 • 訂制「文官服務法」規範部長與文官之責任 分際服務行為，並另訂「文官管理法」 • 高等文官新制：實施開放層級以規範高等文官

24. 第二節 人事制度史上重大改革(5) • 「企業化」與「民營化」人事管理制度， 1990年代英國人事制度之變革受新右派主義 (新公共管理)與政府改造運動之影響 • 「文官訓練政策白皮書」：此級政府「人才 投資計畫」，強調各部會負責所屬文官訓 練，訓練措施以「績效化」導向為基礎，規 劃實施策略性、技術性、高品質與管理發展 之訓練培育課程 • 開放政府人事新政策：強化民主、代表、回 應、責任、績效與品質管理之人事職能

25. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(1) • 事務官考試制 • 現行考試制度的變革 • 1990年代以來，英國現行文官考試制度頗重大改變而與以往有所差異： • 考試機構之改組與改制(民營) • 文官考選委員考試法規之訂頒與實施

26. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(2) • 考試政策與事務之改變：文官(考選)委員九人，隸屬於「公職局」，依法獨立行使「考試權」，監督各機關實施考試規則與樞密院另所頒行之考試規定。各機關職位出缺必須公開招考，以績效評量為取才原則

27. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(3) • 考試事務分權化與其得失：現行考試由各機關自行辦理(分權化)，警「高等文官」之甄選須由「文官(考選)委員」直接監督並經內閣事務部同意。此一新制之採行能維持公開競爭、公平僱用機會之原則，且配合分權化與民營化政策，兼顧內升與外補方式，是其優點，但各部會自行考選或委託民間甄選機構辦理考選，各行其是，失之分歧，且會增加監督者考選行政之困難，為其缺失

28. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(4) • 「文官(考選)委員會」之成立與演變 • 1855年創立「文官考選委員會」 • 自「新階段革新體制」實施以來，「文官考選委員會」自1991年起改設「文官考選委員辦公室」--核心部門，與「文官考選服務處」--執行機構 • 現在「文官(考選)委員辦公室」在組織結構方面，仍隸屬於人事主管機關，委員人數九人

29. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(5) • 文官考選委員之主要職權： • 為護功績制度之取才用人功能：功績取向，公平公開競爭與公平機會 • 文官(考選)委員隸屬於「內閣事務部」行政體系，依法獨立使用「考試」權，職掌公務員考試錄用政策與任用進用之資格銓定核准權 • 監督「考試法」之實施，對於各機關辦理考試任用昇遷之資格銓定，具有監督或追認之職權

30. 第三節事務官考試制與文官(考選)委員(5) • 對於中央各部會「高等文官」或各部會執行機構「執行長」之任用與進用(如聘任)之資格詮定具有直接監督權與諮詢功能 • 在「考試法」與「文官服務法」規定考試錄用及服務行為範圍內，受理公務員申訴之調查及具裁定權

31. 第四節 人事機關的組織與職能(1) • 1855~1998年人事機關體制 • 首相兼財政部第一大臣及文官大臣 • 英國政府於1968年設立「文官部」，首相兼任文官大臣，財政部常次兼文官長次並兼國內「文官長」，1970年文官部增設「文官訓練學院」 • 英國政府於1987年11月1日將「管理及人事局」改組為「文官大臣事務局」

32. 第四節 人事機關的組織與職能(2) • 1988~2000’s 以來人事機關體制 • 現行人事主管機關為「內閣事務部」，首相兼文官大臣，其下為副相、「內閣事務部部長」 • 內閣事務部主要職權： • 「人事行政」以外之職權：含內閣秘書處職掌內閣事務聯繫與其他事項 • 人事行政職權：原由「公職局」掌理之職權

33. 第四節 人事機關的組織與職能(3) • 現行主要部分為：績效管理、考選政策及監督、高等文官任用、便民服務與現代化、人事訓練培育、管理發展、幕僚管理與其他人事管理事項 • 財政部之現行組織體系內，仍設「公職司」、職掌公務員俸給與效率規劃、人力訓練策略、公司服務品質與退休給與等事項

34. 第五節 高等文官管理體制(1) • 高等文官之傳統地位與現行體系 • 英國「高等文官」之層級體系，自1984年起便已「開放層級」加以規範，其昇遷不受「類」別限制，故稱為「開放層級」 • 與美、法、德等國高等文官相互比較，其特色為： • 均為高層級「文官」(事務官)身分，未包含「政治任命」人員或「政治權」文官在其體系之內

35. 第五節 高等文官管理體制(2) • 高等文官受部長或首長任免，但不與首相或各部部長同進退 • 高級文官最高職為「常次」 ，不論「常次」或「超級常次」均不得升任或被任命為政務官 • 高等文官素質優異、地位顯著，社會評價極高，尤其常次以上至被讚譽為「精英中之精英」，其管理體制深具特色

36. 第五節 高等文官管理體制(3) • 現行高等文官之管理體制 • 自1990年代起，高等文官之管理體制逐步有其變革，主要著眼點係來自「政府改造」理念之激盪，亦即受企業化、民營化、授能畫、分權化與績效化之影響，內閣事務部(文官長)於1994年發表「人事制度：永續與改變」之政策說明，開啟高等文官新制 • 現行管理體制重點為： • 高等文官之甄補：中央機關高等文官出缺，須公開延攬，傳統以「內升制」甄補，現則兼採「外補制」

37. 第五節 高等文官管理體制(4) • 高等文官之等級：1-5 • 高等文官之俸給 • 高等文官之考績與申訴：1999年建立「高等文官考績制」，各部高等文官之考績由部長核定，並列入昇遷參考。如有申訴事項，由「文官(考選)委員受理調查及裁定。」，有關政治中立或退休與之申訴仍得向「上訴委員會」申訴

38. 第五節 高等文官管理體制(5) • 高等文官之訓練與培育：現行高等文官之在職訓練由各部會自行辦理，「文官訓練學院」自1996年起部分民營，力求合乎「績效化」與「組織學習」之培育目標 • 高等文官之其他工作條件與管理 • 1990-2000’s 年代高等文官管理體制，係以「內閣事務部」為主管機關，其管理型態則趨向「功績化」、「績效化」與「彈性化」體制，此一體制與傳統管理方式頗有不同

39. 第六節 人事管理制度(1) • 首長、部長、文官長、常次 • 英國人事制度的維繫與發展，其主要關鍵繫於首相、部長、文官長與常次四大角色，前兩者為政務官之手腦，後兩者則為事務官之最高職 • 英國人事制度之核心： • 政務官與事務官之分離與配合：「常次」為各部部長「幕僚長」，文官長則為首相最高人事行政幕僚長

40. 第六節 人事管理制度(1) • 責任政治與行政中立之基礎與發展：但在1996年「文官管理法」仍規定任何文官於上班時間穿著制服，或於公務場所均不得參加任何政治活動。不得公開發表不利政治首長之政見、不得介入政黨紛爭 • 文官的涵義與分類體系 • 具有王權的臣僕身分，非屬於政治任命與司法官員的範圍，而以文職人員的資格能力獲的任用，並支領國會所通過的薪給之人員

41. 第六節 人事管理制度(2) • 文官的任用與快速昇遷 • 昇遷是重要的人才運用途徑，逐級依序晉升(from grade to grade)是主要的方式，但對於具備優異才能者，則有擢昇方式(accelerated promotion)，及越級晉陞以示激勵之意

42. 第六節 人事管理制度(3) • 文官的考績、獎懲與申訴 • 1991年起，各部會首長對於屬公務員得依往例或增訂規則辦理「績效考績」，此為現行考績之主要重點 • 考績主要因素為： • 功績(才能與成就)評分 • 工作績效表現 • 潛能發展考評

43. 第六節 人事管理制度(4) • 績效獎金與昇遷是考績後的主要獎勵 • 各機關首長對於違法之職者課之以申誡、停減薪、罰金、調遷、停職、降級、提前退休與免職，由各部會首長核定(高等文官則經「內閣事務部」同意)。受懲戒的人員則得提出申訴

44. 第六節 人事管理制度(5) • 文官的俸給 • 文官俸給的首要原則是「公平原則」不僅指政府機關與民間企業待遇力求均衡，亦指俸給與職務責任的程度配合，職務等級的高低須釐清，而後俸給的幅度與俸給金額的多寡相互比照，始易於獲致公平

45. 第六節 人事管理制度(6) • 文官的訓練與培育 • 英國現行「訓練與培育制度」有若干特色： • 「民營化」與「企業化」機制 • 「實用性」訓練 • 「部會型」訓練 • 「專業性」、「績效化」與現代化訓練

46. 第六節 人事管理制度(7) • 文官的退休及撫恤 • 退休的種類分為： • 屆齡退休—年滿六十歲或再延長五年 • 提前退休—雖未滿六十歲，但因機關裁員、無效率、不適任工作、資遣、辭職(不包括免職)等因素而先行退休 • 「退休給與」分為退休年金與一次退休金，服務未滿五年者離退則發給短期服務一次給與 • 退休(撫恤)基金由政府撥款支應

47. 第六節 人事管理制度(8) • 行政倫理 • 英國的行政倫理，強調公務人員合乎法治行為與專業發展 • 英國人事制度有以下數項特徵，得予歸納說明之： • 文官體制多基於習慣法系統 • 人事制度適時調整而不僵化 • 人事體制與行政管理充分配合 • 現行(1990年代以來)人事制度變革主要特色：「精簡化」、「企業化」、「民營化」、「分權化」、「績效化」、「現代化」

48. 第七節 員工關係與勞動三權 • 「員工關係」是現代各國政府致力維護的人事制度，政府機關與員工之間的「主雇關係」稱為「員工關係」 • 勞動三權則指公務員結社權(加入公會)、協商權與罷工權 • 「惠特利委員會制」的主要內容：

49. 第七節 員工關係與勞動三權 • 「惠特利委員會制」的主要內容： • 為增進政府機關與員工相互和諧關係，而建立雙方代表協商解決爭議與建議的體制 • 協商方式為三層級，即「全國惠特利委員會」、「部會級惠特利委員會」與「地區級惠特利委員會」，前二者之間不相隸屬，僅就有關事項互作聯繫 • 官方代表與文官代表定期集會協商 • 雙方爭議事項無法在協商過程中解決，則訴諸「文官仲裁法院」判決