บทที่ 2 รัฐ กับนโยบายสาธารณะ

1. บทที่ 2 รัฐกับนโยบายสาธารณะ ดร.ชาญชัย จิตรเหล่าอาพร www.ballchanchai.com

2. ความแตกต่างระหว่างรัฐกับรัฐบาลความแตกต่างระหว่างรัฐกับรัฐบาล • ประการแรก รัฐมีความหมายครอบคลุมกว่า รัฐเป็นหน่วยรวมที่ประกอบด้วยสถาบันทุกอย่างส่วนรัฐบาลเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ • ประการต่อมา รัฐมีความต่อเนื่องหรือมีความถาวร ส่วนรัฐบาลเป็นการปกครองชั่วคราวกลุ่มคนมาเป็นรัฐบาลกลุ่มแล้วกลุ่มเล่า แต่ว่ามาแล้วก็ไป ระบบการบริหารของรัฐบาลอาจถูกปรับเปลี่ยนรูปแบบหรือปฏิรูปได้ แต่ความเป็นรัฐไม่ค่อยเปลี่ยนแปลง

3. ความแตกต่างระหว่างรัฐกับรัฐบาลความแตกต่างระหว่างรัฐกับรัฐบาล • ประการที่สาม รัฐบาลเป็นเครื่องมือ (Means) ซึ่งนำอำนาจรัฐไปใช้ รัฐบาลเปรียบเป็น “สมอง” (Brains) ของรัฐ ในแง่ของการกำหนดนโยบายและนำนโยบายไปปฏิบัติซึ่งทำให้รัฐมีสภาพที่คงอยู่ไปตลอด • ประการที่สี่ การใช้อำนาจของรัฐกระทำไปโดยไม่คำนึงถึงตัวบุคคล บุคลากรของรัฐได้รับการสรรหาและฝึกอบรมมาในรูปของระบบราชการ ซึ่งตามปกติได้รับการคาดหมายว่าจะวางตัวเป็นกลาง ทำให้ในระยะยาวรัฐสามารถคงอยู่และมีอำนาจต้านทานการครอบงำของรัฐบาลได้ • ประการสุดท้าย รัฐเป็นตัวแทนของสังคมในทางด้านการทำความดีร่วมกัน หรือการใช้เจตจำนงร่วมกัน (General Will) ส่วนรัฐบาลเป็นตัวแทนของกลุ่มคนที่มีอำนาจ ณ เวลาหนึ่งๆ

4. ตัวแบบรัฐ • อนุสรณ์ ลิ่มมณี (2542: 30-34) ได้นำเสนอถึงตัวแบบรัฐที่มีความเกี่ยวพันต่อการสร้างความสัมพันธ์ของอำนาจในเชิงนโยบายไว้ 6 ตัวแบบ ได้แก่ ตัวแบบรัฐนิยม ตัวแบบนีโอมาร์กซิสต์ ตัวแบบพหุนิยม ตัวแบบเชิงสหการ ตัวแบบชนชั้นนำ และตัวแบบการตัดสินใจเลือกสาธารณะ

5. 1 ตัวแบบรัฐนิยม • ตัวแบบรัฐนิยมเน้นอำนาจอิสระของรัฐในการกำหนดนโยบายและโครงสร้างอำนาจรัฐที่ตีกรอบกิจกรรมของคนกลุ่มต่างๆ ในสังคม อย่างไรก็ตาม ตัวแบบนี้ยอมรับว่า รัฐก็หาได้มีอิสระโดยสิ้นเชิงแต่อย่างใดไม่ หากใช้ความเป็นอิสระของตนภายในวงล้อมของกลุ่มคนในสังคมและพลังระหว่างประเทศทั้งหลาย นอกจากนั้นรัฐในแต่ละสังคมยังมีความแตกต่างด้านสมรรถนะของรัฐและลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม

6. 2 ตัวแบบนีโอมาร์กซิสต์ • รัฐในสังคมทุนนิยมตกอยู่ใต้อิทธิพลของพวกกฎุมพีอันเป็นชนชั้นที่ครอบงำสังคมอยู่ไม่โดยตรงก็โดยอ้อม โดยอาจจำแนกอิทธิพลดังกล่าวอย่างกว้างๆ ได้สองลักษณะ กล่าวคือ • ลักษณะแรกจะกล่าวอย่างชัดเจนว่ารัฐ และกลไกของรัฐเป็นเครื่องมือของชนชั้นนายทุน ซึ่งทำหน้าที่จัดระเบียบส่วนต่างๆของสังคมให้สอดคล้องกับผลประโยชน์ของชนชั้นผู้ครองอำนาจ (Ruling Class)

7. 2 ตัวแบบนีโอมาร์กซิสต์ • ในลักษณะที่สอง รัฐและกลไกของรัฐอาจจะมีรูปแบบที่แตกต่างกันไปในแต่ละสังคม และอาจจะเสริมสร้างแหล่งอำนาจของตนเองขึ้นมา โดยที่ไม่จำเป็นจะต้องเชื่อมโยงโดยตรงกับผลประโยชน์ของชนชั้นกฎุมพี หรืออยู่ภายใต้การควบคุมของชนชั้นนั้นเสมอไป รัฐอาจจะมีอิสระจากอิทธิพลของชนชั้นไม่มากก็น้อย นั่นก็คือ ในลักษณะแรกชนชั้นนายทุนมีอำนาจครอบงำรัฐได้โดยตรง เนื่องจากชนชั้นนี้มีอำนาจมากที่สุดในสังคม ส่วนในลักษณะที่สอง ชนชั้นนายทุนจะมีอิทธิพลเหนือรัฐได้มากกว่าชนชั้นอื่น แต่ไม่สามารถควบคุมรับได้โดยตรง ทั้งนี้เพราะรัฐมีผลประโยชน์และอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ การที่รัฐตอบสนองความต้องการของนายทุนมากกว่าคนกลุ่มอื่น ก็ด้วยเหตุที่ชนชั้นนี้มีอำนาจต่อรองมากที่สุดเท่านั้น

8. 3 ตัวแบบพหุนิยม • ในสังคมสมัยใหม่นั้น อำนาจหาได้กระจุกตัวอยู่ในมือของผู้กุมอำนาจรัฐแต่เพียงลำพังไม่ หากกลับกระจัดกระจายอยู่ในสถาบันและกลุ่มต่างๆ ในสังคมด้วยเหมือนกัน ดังนั้นสถาบันและกลุ่มหลากหลายเหล่านี้ จึงควรจะมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของสังคมและควบคุมบทบาทของรัฐ

9. 4 ตัวแบบเชิงสหการ • แนวคิดแบบสหการ หรือ Corporatism มีรากเหง้าความคิดจากกระแสเดียวกันกับแนวคิดพหุนิยม และให้ความสำคัญกับบทบาทของกลุ่มเช่นเดียวกัน • แนวคิดทั้งสองจึงหันกลับไปพิจารณาบทบาทของกลุ่มหรือสมาคม ในแง่ที่จะเป็นกลไกในการถ่วงดุลอำนาจรัฐ และลดปัญหาจากการแย่งชิงผลประโยชน์ระหว่างปัจเจกบุคคล หรือระหว่างนายทุนกับกรรมกรในระบบทุนนิยม • อย่างไรก็ดีในขณะที่แนวคิดแบบพหุนิยมรับเอาทัศนะเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพทางการเมืองมาเป็นหลักในความคิด แต่แนวคิดแบบสหการเชื่อในการประสานสอดคล้องกันระหว่างผลประโยชน์ทั้งหลายในสังคม ซึ่งมีรากฐานอยู่ที่การมีความเห็นพ้องต้องกัน อันจะทำให้สังคมเคลื่อนตัวไปโดยอาศัยการร่วมมือ เพื่อบรรลุเป้าหมายที่วางไว้ร่วมกันนั่นเอง

10. 4 ตัวแบบเชิงสหการ • ตัวแบบเชิงสหการโดยทั่วไปมุ่งพิจารณาบทบาทการเป็นตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจ วิชาชีพ และสังคม ในกระบวนการด้านนโยบายของรัฐโดยอาศัยการประสานผลประโยชน์ ระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ขนาดใหญ่ทั้งหลายกับรัฐ ในตัวแบบนี้รัฐจะมีความสัมพันธ์ด้านนโยบายอย่างใกล้ชิดกับกลุ่ม โดยผู้นำของกลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้เข้าไปมีส่วนร่วมกับรัฐในการวางนโยบายหรือแม้แต่นำนโยบายไปปฏิบัติ และยังจูงใจให้สมาชิกของกลุ่มยอมรับนโยบายของรัฐและขจัดข้อขัดแย้งภายในกลุ่มเกี่ยวกับนโยบายดังกล่าวอีกด้วย ดังนั้นกระบวนการกำหนดนโยบายในสังคม จึงเป็นการร่วมมือระหว่างรัฐกับกลุ่มคนบางกลุ่มเพื่อบรรลุเป้าหมายที่เป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย

11. 5 ตัวแบบชนชั้นนำ • ทรรศนะแบบชนชั้นนำโดยทั่วไปจะมีพื้นฐานความเชื่อร่วมกันอยู่ว่า ในทุกสังคมจะมีชนชั้นของบุคคลผู้เหมาะสมที่จะเป็นผู้ปกครองเพียงชนชั้นเดียว ชนชั้นนำพวกนี้มีคุณสมบัติพิเศษในด้านทักษะและลักษณะทางศีลธรรมที่จำเป็นต่อการปกครองรัฐทั้งนี้เพราะธรรมชาติสร้างชนชั้นนำทางการเมืองเหล่านี้ให้เป็นผู้ปกครอง ดังนั้นการปกครองรัฐจึงไม่ใช่หน้าที่ของคนส่วนใหญ่ แต่เป็นภาระของคนกลุ่มนี้โดยเฉพาะหากให้ชนชั้นนำเป็นผู้ควบคุมดูแลกิจกรรมของรัฐประชาชนก็จะได้รัฐบาลที่ดี

12. 6 ตัวแบบการตัดสินใจเลือกสาธารณะ • พื้นฐานของแนวคิดในการอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมแบบนี้ มาจากทฤษฎีและปรัชญาของเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก ซึ่งได้รับอิทธิพลโดยตรงจากอุดมการณ์เสรีนิยม ที่ต่อต้านอำนาจรัฐและเชิดชูสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชน โดยเฉพาะสิทธิของปัจเจกชนที่จะประกอบการอย่างเสรี • แนวคิดหลักของทฤษฎีนี้มีรากฐานโดยตรงมาจากแนวคิดเกี่ยวกับอรรถประโยชน์ (utility) ของเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิค ซึ่งพัฒนาขึ้นมาจากปรัชญาอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism)

13. 6 ตัวแบบการตัดสินใจเลือกสาธารณะ • ในทัศนะของตัวแบบนี้ การตัดสินใจของส่วนรวมหรือสาธารณชน ไม่ว่าจะเป็นการเลือกพรรคการเมืองใดเป็นเสียงข้างมาก หรือการกำหนดนโยบายตอบสนองข้อเรียกร้องของคนกลุ่มใดในสังคม เป็นผลจากการตัดสินใจเลือกของปัจเจกชนที่มุ่งสู่เป้าหมายอย่างมีเหตุผล เพื่อแสวงหาอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตัวเอง (Maximization of Utility) ดังนั้น กิจกรรมทางการเมืองของผู้คนในสังคม และนโยบายของรัฐบาล จึงเป็นผลรวมจากการตัดสินใจเลือกและการกระทำของปัจเจกชนทั้งสิ้น ตัวแบบนี้มีฐานคติว่า พฤติกรรมการตัดสินใจเลือกและที่เป็นเรื่องส่วนรวม (Public) ทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็นของคนทั้งสังคม หรือของรัฐบาล ไม่ได้แตกต่างจากพฤติกรรมของแต่ละคนที่เป็นสมาชิกของคนกลุ่มนั้น เพราะฉะนั้นหลักเหตุผลที่ใช้อธิบายการตัดสินใจและการกระทำของคนๆ เดียว ย่อมจะใช้อธิบายกับคนหมู่มากได้เช่นเดียวกัน

14. 6 ตัวแบบการตัดสินใจเลือกสาธารณะ • กระบวนการตัดสินใจกำหนดนโยบายในตัวแบบการตัดสินใจเลือกสาธารณะเป็นการหาจุดดุลยภาพ (Equilibrium) ระหว่างอุปสงค์จากฝ่ายประชาชน และอุปทานจากฝ่ายนักการเมืองและข้าราชการ นโยบายที่กำหนดออกมาจึงเกิดจากการตัดสินใจในกรอบของเงื่อนไข 3 ด้าน คือ การสร้างคะแนนนิยมในหมู่ประชาชนของนักการเมือง การแสวงหาความร่วมมือต่อกันระหว่างนักการเมืองและข้าราชการ และการแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่ตนเองและหน่วยงานของข้าราชการ อย่างไรก็ดีในบางกรณีนักการเมืองและพรรคการเมืองที่ครองอำนาจอาจจะตัดสินใจกำหนดนโยบายบางอย่างตามความต้องการของตนหรือข้าราชการ ไม่ใช่สิ่งที่ประชาชนต้องการ การตัดสินใจในลักษณะนี้จะเกิดขึ้นเมื่อนักการเมืองฝ่ายรัฐบาลแน่ใจว่าเสียงสนับสนุน และคะแนนนิยมจากประชาชนมีมากพอที่จะกำหนดนโยบาย และนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติได้โดยไม่กระทบต่อทุนทางการเมืองที่มีอยู่ และไม่มีข้อจำกัดด้านเศรษฐกิจ และการบริหาร

15. บทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะบทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะ • ทุกตัวแบบได้สะท้อนให้เห็นถึงระดับความสัมพันธ์ระหว่างบทบาทของรัฐกับกระบวนการนโยบายทั้งสิ้น กระทั่งกล่าวได้ว่านโยบายคือเครื่องมือสำคัญสำหรับการบริหารรัฐ แต่ในขณะเดียวกันระดับของการมีบทบาทต่อการกำหนด การนำไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบายของรัฐก็ย่อมบ่งบอกถึงความมีอำนาจในทางการเมืองของรัฐบาลด้วยเช่นกัน อันมีผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในสังคมตามไปด้วย

16. บทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะบทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะ • การพิจารณาบทบาทรัฐสามารถมองผ่านทางการแสดงออกจากการกระทำของรัฐบาลในมิติที่เกี่ยวพันกับกระบวนการหรือขั้นตอนของนโยบาย ซึ่งอย่างน้อยย่อมพบว่า • มิติแรก ด้านการกำหนดนโยบาย โดยรัฐบาลจะเปรียบเป็นสมองของรัฐที่ต้องทำหน้าที่ในการคิด พิจารณา หรือเลือกสรรปัญหาที่คาดว่าจะเกิดหรือเกิดขึ้นมาแล้วนำไปตัดสินใจเพื่อกำหนดนโยบายออกมา

17. บทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะบทบาทรัฐกับนโยบายสาธารณะ • มิติต่อมา ด้านการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้น กลไกสำคัญของการนำนโยบายไปปฏิบัติคือระบบราชการ เนื่องจากระบบราชการถือเป็นแขนขาของรัฐบาล ซึ่งมีหน้าที่ในการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม แม้การปฏิบัติตามแนวนโยบายจะเป็นภาระหน้าที่ของระบบราชการก็ตาม แต่รัฐบาลก็ยังคงมีบทบาทโดยตรงในด้านการกำกับให้ระบบราชการปฏิบัติตามกรอบนโยบายที่วางไว้ • มิติสุดท้าย การประเมินผลนโยบาย ในแต่ละช่วงของกระบวนการนโยบายนั้น รัฐบาลยังคงต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการรับรู้และตัดสินใจต่อนโยบายหนึ่งๆ อยู่เป็นระยะ กล่าวคือ รัฐบาลจำเป็นต้องเข้าไปศึกษาถึงปัญหา อุปสรรค และผลกระทบจากนโยบายที่เกิดขึ้นได้