十八届三中全会关于土地制度改革的整体部署与下一步如何落实的建议

1. 十八届三中全会关于土地制度改革的整体部署与下一步如何落实的建议十八届三中全会关于土地制度改革的整体部署与下一步如何落实的建议 刘守英 （国务院发展研究中心农村部副部长、研究员） 2013年11月17日

2. 报告框架 一、土地制度的特征与问题 二、十八届三中全会关于土地制度改革的整体框架 三、下一步如何落实的建议

3. 一、土地制度的特征与问题

4. （一）中国土地制度的特征 • 1、产权制度 • （1）所有制 • 农村土地：集体所有 • 城市土地：国有 • （2）产权安排 • 农地：村社集体成员拥有农地农用下的使用、收益和转让； • 农地变市地：市县政府征收与转让； • 市地：用地单位（地方政府、企业、单位 等）拥有规划控制下的使用权、收益权和转让权。

5. 2、市场特征 • （1）农村土地市场 • 村社为边界、集体成员可准入 • 无土地价格的非正规交易 • 不同类型土地准入规则不一 （承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地） • （2）城市土地市场 • 地方政府独家垄断土地进入、转让与回收 • 价格形成机制:卖方垄断下的买方竞争 • 不同类型用地按不同方式出让（公共目的用地；工业用地；经营性用地）

6. 3、增值收益分配 • （1）农民补偿方式 • 农民得到农业用途的倍数补偿 • （2）收益分配方式 • 土地用途转换时的增值收益归地方政府获得、使用与支配 • （3）未来分配方式 • 土地未来增值收益主要归土地占有者，部分归地方政府

7. （四）管理体制 • 1. 用途管制和规划管制 • 2. 规模控制与指标和审批管理

8. （二）土地非农化与工业化、城镇化用地状况 1、土地非农化进程1996-2010年，全国建设用地面积增加7410万亩，增幅16.9%，年均增加529万亩。2010年全国土地供应总量645万亩,比2006增长83.8%，2006-2010年间年均新增建设用地714万亩以上。2012年新增810万亩。

9. 建设用地结构 1996-2010年，全国居民点工矿用地面积从36113万亩增加到41523万亩，增加了5410万亩，增幅为15.0%，年均增加386.4万亩； 全国交通运输用地面积从2542万亩增加到4138万亩，增加了1596万亩，增幅为62.8%，年均增加114.0万亩； 2003年至2010年，工矿仓储用地平均每年供地量占这一时期供地量的1/3。从建设用地出让的增量看，工业用地占比在40-50％之间。

11. 城市用地状况建成区面积从2000年的2.2万平方公里增加到2011年的4万平方公里。城市用地状况建成区面积从2000年的2.2万平方公里增加到2011年的4万平方公里。

12. 2、土地价格扭曲与低成本工业化 2000-2010年，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平分别提高297%、308%、528%，工业地价水平提高71 %。

13. 3、征地和土地资本化推动的城镇化 征地保证城市供地2005-2010年，我国征地面积占新增居民点工矿用地面积比重达67.28%

14. 土地资本化进程 2001年，全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为7.3%；2006年，全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为28.5%；2010年，全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为88.3%。

15. 土地出让和土地抵押融资保证城市建设 2001-2010年间，全国国有土地出让收 入增长了19.9倍。 城市基础设施建设资金20%来自土地出让金，70-80%来自土地抵押融资。 2011年，土地抵押面积450万亩，抵押贷款金额4.8万亿。2012年5.9万亿。

16. （三）问题与风险 1、城市外延扩张与蔓延： 2000-2011年，全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里，年均增长率为6.225%。四直辖市城市建成区面积从1737平方公里增加到3976平方公里，年均增长率为7.816%。省会城市建成区面积从3833平方公里增加到8704平方公里，年均增长率为7.739%。地级市建成区面积从10777平方公里增加到21894平方公里，年均增长率为6.655%。

18. 城市蔓延表现： 2000-2010年间，我国样本城市中普遍发生城市蔓延。全国平均来看，城市市区人口平均增速为35.31%，建成区土地面积增速为99.29%，建成区土地面积增速为人口增速的3.95倍。分地域看，我国东部10省与东北3省城市蔓延指数平均较高，分别为5.72和6.87，而中部和西部城市蔓延指数平均较低，分别为1.97和2.61。

21. 2、土地利用效率低下 • 全国工业项目用地容积率仅为0.3～0.6，发达国家和地区一般在1以上。 • 城市用地中划拨用地比重仍偏高，土地的非市场配置造成大广场、大马路和大办公楼。 • 城中村的法外不集约利用。 • 城乡两头占地：城市4万平方公里，农村居民点用地17万平方公里。

22. 沿海发达省份与相关经济体比较

23. 3、用地结构扭曲 • 工业占比过高，既不集约利用，又挤占城市宜居居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。

25. 4、过于依赖土地的财政、金融风险及可持续性问题4、过于依赖土地的财政、金融风险及可持续性问题 抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。

26. 地方融资平台已形成“土地抵押---获取贷款---土地收储---土地抵押”循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的就有10208.83亿元，占10.62%。地方融资平台已形成“土地抵押---获取贷款---土地收储---土地抵押”循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的就有10208.83亿元，占10.62%。

30. 5、征地的社会风险 • 根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。 • 我们对2003年以来媒体公开报道征地事件表明，由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。2010年和2011年两年发生的征地群体性事件占到2003-2011年被报道事件的62%。征地冲突案件不仅分布广、而且经济越发达地区，冲突爆发越集中。

31. 6、耕地流失与粮食安全 • 1996-2008年间，建设占用耕地面积共计270.37×104hm2，耕地面积净减少831.71万公顷，减少幅度达6.40%。 • 沿海工业化、城市化的率先崛起，以这些地区的优质良田被大量占用为代价的。粮食供求版图发生全国性改变。 • 随着中西部地区工业化加速,土地利用与征占仍然在复制东部以地谋发展模式，对土地的征占量和速度加大，对国家粮食安全的威胁不可小视。

32. 二、十八届三中全会关于土地制度改革的整体框架二、十八届三中全会关于土地制度改革的整体框架

33. （一）土地制度改革是实现整体改革的重要组成部分（一）土地制度改革是实现整体改革的重要组成部分 1推进国家治理体系和治理能力现代化 2、处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

34. 必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

35. （二）土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键（二）土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键 城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

36. 1、建立城乡统一的建设用地市场。 （1）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 （2）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。 （3）扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。 （4）建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。 （5）完善土地租赁、转让、抵押二级市场。 （6）建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

37. 2、赋予农民更多财产权利。 （1）保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。 （2）保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。 （3）建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

38. 3、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。3、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。 （1）维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。（2）健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。 （3）完善农业保险制度。 （4）鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。 （5）统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

39. 4、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。（1）对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。4、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。（1）对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。 （2）建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。 （3）健全能源、水、土地节约集约使用制度。 （4）健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。 （5）完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

40. 5、坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。5、坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。 （1）坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。 （2）稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。 （3）鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

41. （4）鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。（4）鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。 （5）鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

42. 三、如何落实的几点建议

43. （一）关于基础产权制度问题 （二）关于基本经营制度问题 （三）关于土地资源配置方式问题 （四）关于城乡统一建设用地市场建设问题 （五）关于增值收益分配问题 （六）关于工业化、城镇化模式问题

44. 谢谢！