ระบบการบริหารจัดการสวัสดิการแบบ ‘Workfare’

1. ระบบการบริหารจัดการสวัสดิการแบบ‘Workfare’ระบบการบริหารจัดการสวัสดิการแบบ‘Workfare’ อมรเทพ จาวะลา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

2. ทำไมต้องมี Workfare ควบคู่ Welfare • เตรียมความพร้อมไปสู่สังคมสวัสดิการ • การแก้ปัญหาความยากจน สร้างงานในภาคชนบท และลดความเหลื่อมล้ำอันจะเป็นประโยชน์ต่อการปรองดอง และปฏิรูปประเทศไทย • หลีกเลี่ยงปัญหาทางด้านการคลัง ดังที่ปรากฎในประเทศรัฐสวัสดิการการส่วนใหญ่ • ให้คนในวัยทำงานมีแรงจูงใจในการเข้าสู่ตลาดแรงงาน • Workfare จึงเป็นทางเลือกใหม่ที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพระบบการบริหารจัดการสวัสดิการ เพื่อให้ประเทศไทยพร้อมที่จะก้าวไปสู่สังคมสวัสดิการที่มีคุณภาพ และยั่งยืน

3. โครงเรื่องนำเสนอ • บทบาทและความสำคัญของระบบสวัสดิการแบบ workfare • การพัฒนา และแนวความคิดการจัดระบบสวัสดิการแบบ workfare ในต่างประเทศ • การศึกษาเปรียบเทียบข้อดี และข้อเสียของระบบ workfare • ระบบสวัสดิการแบบ workfare ที่เหมาะสมในประเทศไทย • สรุป และข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

4. 1. บทบาทและความสำคัญของระบบสวัสดิการแบบ Workfare • สวัสดิการสำหรับการทำงาน (workfare) หรือการทำงานสาธารณะ (public works) รัฐใช้ในการแทรกแทรงตลาดแรงงานในช่วงภาวะเศรษฐกิจถดถอย โดยทั่วไปจะเป็นโครงการที่จ้างงานระยะสั้น โดยให้ค่าจ้างที่ต่ำแก่คนงานไร้ฝีมือ ส่วนใหญ่เป็นงานที่ใช้แรงงานมาก • ความหมาย และขอบเขตของโครงการระบบสวัสดิการสำหรับการทำงาน (workfare) นั้นมีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศ โดยมักถูกมองว่า เป็นโครงการสร้างงาน ลักษณะการช่วยลดค่าจ้าง (wage subsidy) หรือเป็นการที่รัฐจ่ายค่าจ้างแรงงานให้ทั้งหมดเพื่อแก้ปัญหาการว่างงาน • แต่มุมมองนี้ได้ค่อยๆเปลี่ยนไปเป็นการสร้างงานด้านการทำงานสาธารณะ ด้วยค่าจ้างที่ต่ำเพื่อเป็นมาตราการระยะสั้นในการช่วยเหลือคนยากจน

5. วัตถุประสงค์ ระบบสวัสดิการสำหรับการทำงาน(World Bank) • ให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้ยากจนโดยเฉพาะในช่วงเวลาที่มีการว่างงานที่สูง • มีส่วนช่วยในการรักษาระดับการบริโภคของผู้ร่วมโครงการ ผู้ร่วมโครงการได้รับรายได้ที่เพิ่มขึ้นเพื่อไปใช้ในการบริโภค ซึ่งเป็นมาตรการสำคัญในการลดความขาดแคลนอาหาร และต่อสู้กับความยากจน • โครงการนี้มีส่วนสำคัญในการสร้างสาธารณูปโภคที่จำเป็นในท้องที่ เช่นมีการจ้างงานเพื่อสร้างระบบชลประทาน และถนนในเขตชนบท ซึ่งสิ่งปลูกสร้างเหล่านี้อาจสามารถก่อให้เกิดรายได้ และการจ้างงานต่อไปในอนาคต • Workfare สามารถเจาะจงไปยังพื้นที่ที่มีปัญหาความยากจน และการว่างงานที่สูง อีกทั้งยังได้รับผลประโยชน์ทางอ้อมด้วยหากสิ่งก่อสร้างต่างๆก่อให้เกิดรายได้ และการจ้างงานในพื้นที่นั้นๆในอนาคต

6. 2. การพัฒนา และแนวความคิดการจัดระบบสวัสดิการแบบ workfare ในต่างประเทศ • การศึกษาชิ้นนี้เริ่มด้วยการอธิบายบทบาท ความสำคัญ การพัฒนาด้านแนวความคิด และรูปแบบการบริหารจัดการของระบบสวัสดิการ workfare ในประเทศต่างๆที่มีการดำเนินการเรื่องนี้ ซึ่งได้แก่ • ประเทศสหรัฐอเมริกา • ประเทศเดนมาร์ก • ประเทศเยอรมัน • ประเทศสิงคโปร์ • ประเทศอินเดีย

7. เกณท์การคัดเลือกประเทศที่ศึกษาเกณท์การคัดเลือกประเทศที่ศึกษา • บางประเทศประสบความสำเร็จในการใช้ระบบ workfare ในการลดภาระทางการคลังของภาครัฐที่มีต่อกลุ่มคนว่างงานที่ส่วนใหญ่รอคอยเงินช่วยเหลือทางสังคมจากรัฐ • ในขณะที่บางประเทศใช้ระบบ workfare ควบคู่กับการพัฒนาคุณภาพของตลาดแรงงาน หรือลดความยากจนให้แก่คนในภาคชนบทในประเทศ • ประทศไทยสามารถนำบทเรียนจากการบริหารจัดการระบบ workfare รวมถึงเกณท์การเลือกกลุ่มเป้าหมายของผู้ที่สมควรได้รับประโยชน์ จากตัวอย่างต่างๆในการศึกษานี้ มาสร้างเป็นแนวความคิด และบทเรียนในการริเริ่มสร้างระบบ workfare ในประเทศไทยได้ต่อไป

8. การศึกษาเปรียบเทียบระบบ Workfare • จุดประสงค์ • กลุ่มเป้าหมาย • การบริหารจัดการ • ประเภทงาน 8

9. ประเทศสหรัฐอเมริกา • ระบบความช่วยเหลือด้านสังคม (social assistance) ได้แปรสภาพจากการช่วยเหลือ ครอบครัวที่มีภาระหรือความลำบากเป็นลักษณะความรับผิดชอบของคนที่ต้องหางาน • ความช่วยเหลือด้านความยากจนไม่ใช่สิ่งที่ได้มาโดยฐานะการเป็นพลเมืองของรัฐแต่เป็นหน้าที่ที่แต่ละบุคคลต้องช่วยเหลือตนเองโดยแลกกับการทำงาน

10. ลักษณะโครงสร้างระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกาลักษณะโครงสร้างระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกา • เป็นระบบรัฐบาลกลาง (Federal system) • ความรับผิดชอบของรัฐบาลในระดับต่างๆแตกต่างกันไป • หน้าที่ที่ผู้ได้รับความช่วยเหลือทางสังคมควรปฎิบัติเกี่ยวข้องกับสถานที่ที่คนยากจนอาศัย อายุ รวมถึงลักษณะโครงสร้างครัวเรือน

11. ระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกามีมากกว่า 80 โครงการ ที่ต้องการลดความยากจน แต่มีระบบใหญ่ๆ 6 โครงการดังนี้คือ • การให้เงินช่วยเหลือคืนจากภาษี (Earned Income Tax Credit - EITC) ซึ่งช่วยเหลือด้านรายได้แก่ครอบครัวที่มีรายได้น้อยที่มีบุตรต้องเลี้ยงดู • การช่วยเหลือระยะสั้นแก่ครอบครัวที่มีความต้องการ (Temporary Assistance to Needy Family - TANF) เป็นเงินช่วยเหลือแก่ครอบครัวที่มีรายได้น้อยที่มีบุตรต้องเลี้ยงดู โดยจำนวนเงินช่วยเหลือขึ้นอยู่กับขนาดครัวเรือน สถานที่อยู่อาศัยและรายได้ของครัวเรือนนั้นๆ โดยต้องมีการทำงานเป็นการแลกเปลี่ยนกับความช่วยเหลือดังกล่าว • การช่วยเหลือทางด้านอาหาร (Food Stamps)

12. 4. การช่วยเหลือทั่วไป (General Assistance) เป็นการให้ความช่วยเหลือแก่คนที่ไม่เข้าข่ายได้รับเงินจาก TANF และเงินประกันรายได้ (Supplement Income Security - SSI) 5. เงินประกันรายได้ (SSI) เป็นเงินช่วยเหลือแก่คนสูงอายุ คนตาบอด และคนพิการ 6. การช่วยเหลือด้านสุขภาพแก่คนจน (Medicaid)

13. ลักษณะพิเศษของระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกามีดังนี้คือลักษณะพิเศษของระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกามีดังนี้คือ • ผู้ที่ได้รับความช่วยเหลือทางสังคมสามารถรับความช่วยเหลือจากโครงการต่างๆได้ เช่น บางคนที่ได้รับเงินช่วยเหลือจากการว่างงาน (Unemployment Insurance) อาจได้ Food Stamps หรือ TANF ด้วยก็ได้ • ระบบความช่วยเหลือทางสังคมของสหรัฐอเมริกาเป็นการเกี่ยวโยงกันระหว่างรัฐบาลระดับ Federal, State และ Local เช่น การช่วยเหลือทางด้าน Food Stamps, SSI, EITC ซึ่งจะเป็นระบบเดียวกันทั้งประเทศ บางรัฐเพิ่มการสนับสนุนด้าน SSI และ EITC สำหรับ Food Stamps นั้นอาจได้รับเงินสนับสนุนจาก Federal แต่ State เป็นผู้คำนวนเงินช่วยเหลือ และค้นหาผู้สมควรไดัรับการช่วยเหลือ สำหรับ TANF นั้นแต่ละรัฐเป็นผู้ค้นหาผู้ที่สมควรได้รับเงินช่วยเหลือและคำนวนเงินที่จะให้

14. ลักษณะครัวเรือนมีบทบาทต่อเงินช่วยเหลือ โดย TANF จะช่วยเหลือครอบครัวที่มีบุตร สำหรับครอบครัวที่ไม่มีบุตรหรือคนอายุน้อยที่อยู่คนเดียวมักจะไม่ได้รับความช่วยเหลือด้านสังคมประเภทนี้ • ความช่วยเหลือแก่คนยากจนประเภท TANF ของแต่ละรัฐจะแตกต่างไป

15. ลักษณะ 4 ประการที่ผลักดันให้คนที่ได้รับความช่วยเหลือเข้าสู่ตลาดแรงงาน คือ • การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การเพิ่มขึ้นของวัฒนธรรมการพึ่งพิงผู้อื่น เพิ่มแรงกดดันทางการเมืองให้ลดเงินช่วยเหลือทางสังคมแก่ผู้ที่ได้รับประโยชน์โดยที่ไม่ต้องทำงาน และสนับสนุนคนเหล่านั้นให้เข้าสู่ตลาดแรงงาน • การเปลี่ยนแปลงทางการสังคม โดยแต่เดิมนั้น เงินช่วยเหลือจะมอบให้กับเม่ที่มีลูกในวัยก่อนเข้าเรียน ซึ่งผู้หญิงเหล่านี้มักทำงานที่บ้าน แต่เมื่อมีผู้หญิงจำนวนมากเข้าสู่ตลาดแรงงาน ความสัมพันธ์ระหว่างเงินช่วยเหลือกับภาระหน้าที่ในการทำงานจึงเพิ่มขึ้น • เริ่มเห็นว่าการให้เงินช่วยเหลืออาจจะไม่ช่วยให้คนมองหางานทำ • มีการออกกฎหมายและนโยบายที่ต้องการเชื่อมโยงการทำงานเพื่อแลกกับเงินช่วยเหลือ

16. การเปลี่ยนแปลงจาก Welfare สู่ Workfare ในสหรัฐอเมริกามี 4 ช่วงดังนี้คือ • Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981 (OBRA) • Family Support Act of 1988 (FSA) • การปรับนโยบายในสมัย Clinton 1993 • Personal Responsibility Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA) 1996

17. Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981 (OBRA) • การให้ความช่วยเหลือแก่ครอบครัวที่ภาระบุตรพึ่งพิง (Aid to Family with Dependent Children - AFDC) ได้จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายประกันสังคมในปี 1935 เพื่อให้สิทธิแก่ครอบครัวที่ผ่านเกณฑ์และสมควรได้รับความช่วยเหลือ • เงินช่วยเหลือแตกต่างกันไปในแต่ละรัฐ • ในปี 1967 สภาคองเกรสได้จัดตั้งโครงการจูงใจการทำงาน (Work Incentive Program - WIN) ซึ่งบังคับให้ผู้ที่ได้รับ AFDC ไปลงทะเบียนหางานที่สำนักจัดหางานในพื้นที่

18. ประธานาธิบดี Regan เริ่มให้มีการทำงานหรือบริการสังคมเป็นการแลกเปลี่ยนกับเงินช่วยเหลือจาก AFDC • ปี 1981 สภาคองเกรสได้ออกกฎหมาย OBRA ให้อำนาจรัฐบาลมลรัฐในการบังคับให้คนในวัยทำงานต้องทำงานเพื่อแลกเปลี่ยนกับเงินช่วยเหลือ • ผู้ที่ปฎิเสธการทำงานจะได้รับเงินช่วยเหลือลดลง

19. Family Support Act of 1988 (FSA) • FSA ได้มีการตั้งโครงการสวัสดิการในการทำงานที่เรียกว่า Job Opportunity and Basic Skills (JOBS) • ให้อำนาจรัฐบาล Federal มากขึ้นในการบังคับให้คนที่ได้รับความช่วยเหลือหางานและอบรมแรงงาน และกำหนดให้รัฐบาลมลรัฐเพิ่มสัดส่วนคนที่หางานและทำโทษคนที่ไม่ร่วมมือในการหางานทำ

20. Clinton’s Reform 1993 • ปฎิรูปให้ความสำคัญต่อหน้าที่ความรับผิดชอบของคนโดยกำหนดว่าหลังจากผู้ที่ได้รับความช่วยเหลือทางสังคม 2 ปีต้องเข้าร่วมในการอบรมแรงงาน หรือทำงานให้สังคม • ให้รัฐบาลมลรัฐกำหนดการมีส่วนร่วมของคน และเร่งขยายจำนวนผู้เข้าร่วมในโครงการให้มากขึ้น • ขยายและบังคับใช้บทลงโทษต่อผู้ที่ยังไม่เข้าร่วมโครงการนี้

21. PRWORA 1996 • PRWORA ได้แทนที่ AFDC ในปี 1996 โดยการใช้โครงการ TANF • มีการขับเคลื่อนทางสังคม สื่อมวลชน และภาครัฐที่ต้องการให้ระบบสวัสดิการทางสังคมมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับการทำงานแก่สาธารณะ และการเพิ่มฝีมือแรงงาน

22. ลักษณะพิเศษ 5 ประการของ TANF คือ • Block grants มีเงินช่วยเหลือจาก Federal ให้ State ในสัดส่วนที่คงที่ต่อความช่วยเหลือหรือค่าบริหารงานของ State ที่ให้ผู้ได้รับประโยชน์ นอกจากนี้สัดส่วนของของเงินช่วยเหลือจาก Federal แตกต่างกันออกไปตามรายได้ของแต่ละ State(50% ในรัฐที่รวยถึง 90% ในรัฐที่จน) • เพิ่มอิสรภาพของมลรัฐในการริเริ่มโครงการให้งานแก่ผู้ได้รับความช่วยเหลือทางสังคม • การกำหนดระยะเวลาของการช่วยเหลือ โดยมลรัฐไม่สามารถให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ได้รับ TANF เกิน 60 เดือน รัฐต้องให้ผู้ใหญ่ในครัวเรือนทำงานหลังจากได้รับ ความช่วยเหลือเกิน 24 เดือน • การกำหนดลงโทษผู้ที่ไม่ให้ความร่วมมือโดยการตัดความช่วยเหลือด้าน TANF แต่ยังคงให้ Food Stamps, Medicaid, EITC และ SSI • กำหนดความสามารถในการทำงานโดย PRWORA กำหนดสัดส่วนผู้ที่มีส่วนร่วมในการหางานจากผู้ที่ได้รับผลประโยชน์ทั้งหมดไว้ โดยแต่ละรัฐต้องทำตาม โดยมีการกำหนดการมีส่วมร่วมที่แตกต่างกันสำหรับครอบครัวที่แตกต่างกัน เช่น ครอบครัวที่มีทั้งพ่อแม่แม่เลี้ยงดูลูกกับครอบครัวที่มีแต่พ่อหรือแม่คนเดียวเลี้ยงดูลูก

23. ประเทศเยอรมัน • ปี 1961 กฎหมายให้ความช่วยเหลือทางสังคมแห่งรัฐ (Federal Social Assistance Act) ได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐบาลเยอรมันตะวันตก • กฏหมายกำหนดว่า ผู้ได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐต้องทำงานแลกเปลี่ยนหากรัฐมีงานเสนอให้ กฎหมายดังกล่าวช่วยลดค่าใช้จ่ายของรัฐได้มากในช่วงที่มีการว่างงานสูง • สวัสดิการด้านการทำงานในเยอรมันเรียกว่า Help Towards Work (HTW) ซึ่งเป็นลักษณะทั้ง งานที่มีสัญญาว่าจ้างและไดัรับความคุ้มครองด้านการประกันสังคม และงานที่ไม่ได้ระบุสัญญาว่าจ้าง และไม่ได้รับผลประโยชน์อื่นๆ • HTW เกิดจากการกดดันทางการเมืองที่ต้องการให้คนที่ได้รับประโยชน์จากความช่วยเหลือทางสังคมกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน หากคนเหล่านั้นยังมีอายุน้อยแต่ว่างงาน

24. ลักษณะ 4 ประการของiระบบสวัสดิการสังคมในเยอรมัน • ระบบที่แบ่งแยกออกเป็นส่วนๆ ทั้งที่กระจายอำนาจและโครงการที่ไม่ได้บริหารไปด้วยกัน • เน้นไปทางผลประโยชน์ทางการเงิน ความช่วยเหลือทางการเงิน เป็นลักษณะการรักษาระดับรายได้ของผู้ว่างงานระยะสั้น • พึ่งพิงระบบประกันทางสังคม ซึ่งไม่ใช่สิทธิทางการเป็นพลเมือง แต่เป็นสมาชิกที่จ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกัน • เน้นความสำคัญต่อแรงงาน นโยบายจะเกี่ยวข้องกับกฎเกณฑ์ในตลาดแรงงาน

25. สวัสดิการสังคมในเยอรมันยืนอยู่บนหลักการ 3 ประการ • หลักการด้านการประกันสังคม (Social Security Principle) ให้ความช่วยเหลือแก่ สมาชิกที่สมทบเข้ากองทุนประกันสังคม โดยตอบแทนด้วยเงินทดแทนการว่างงาน • หลักการรักษารายได้ (Maintenance Principle) ให้ความช่วยเหลือแก่บุคคลทั่วไปโดยไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินสมทบ งบประมาณที่ใช้มาจากเงินภาษี โดยจะช่วยเหลือคนบางกลุ่มที่ทำประโยชน์ให้กับสังคม เช่น ทหารผ่านศึก หรือคนยากจนที่มีภาระบุตรพึ่งพิง • หลักการด้านรัฐสวัสดิการ (Public Welfare Principle) ได้แก่ การช่วยเหลือทางสังคม โดยอาศัยภาษีท้องถิ่นที่มอบให้แก่คนจนให้รักษาระดับมาตรฐานการครองชีพ

26. ระบบสวัสดิการทำงานแบบ HTW มีจุดประสงค์เพื่อช่วยเหลือคนว่างงานให้กลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน เนื่องจากค่าใช้จ่ายด้านเงินทดแทนการว่างงานเพิ่มขึ้นสูง แม้มีการลดเงินทดแทนดังกล่าวลงหลายครั้ง เยอรมันยังคงมีปัญหาด้านค่าใช้จ่ายภาครัฐ • การปรับตัวทางเศรษฐกิจที่อาศัยแรงงานฝีมือน้อยลงส่งผลให้การว่างงานสูงขึ้น ดังนั้น HTW จึงมีการให้การอบรมและฝึกทักษะแก่คนทำงานควบคู่ไปกับการหางานให้แก่คนเหล่านั้น

27. HTW ได้จัดงานออกเป็น 3 ประเภท • งานทั่วไปที่ได้รับเงินดุดหนุน โดยรัฐให้เงินดุดหนุนแก่นายจ้างในการจ้างงานคนว่างงานในระบบ HTW โดยงานกำหนดอายุการทำงาน โดนยมากมักมีสัญญาว่าจ้าง 12 เดือน • งานช่วยเหลือสาธารณะ หน่วยงานท้องถิ่นอาจให้เงินสนับสนุนโครงการสร้างงาน โดยให้ค่าจ้างที่ต่ำ โดยมากคนงานมักเป็นผู้ที่มีปัญหาในการเข้าสู่ตลาดแรงงานทั่วไป เช่น ไร้ฝีมือ หรือมีปัญหาด้านทักษะการเขียนและอ่าน เป็นต้น โดยคนงานจะได้ทั้งค่าจ้างและเงินช่วยเหลือทางสังคมควบคู่กันไป • งานพิเศษที่มักให้คนที่มีปัญหาในการทำงานมากๆซึ่งมักมีต้นทุนที่สูง

28. หน่วยงานท้องที่อาจให้การศึกษาหรือการฝึกฝนทักษะแก่คนว่างงานเพื่อการเตรียมความพร้อมในการทำงานด้วยหน่วยงานท้องที่อาจให้การศึกษาหรือการฝึกฝนทักษะแก่คนว่างงานเพื่อการเตรียมความพร้อมในการทำงานด้วย • คนที่ไม่เข้าร่วมโครงการจัดหางานจะถูกลงโทษ เช่น การลดเงินช่วยเหลือ

29. ระบบสวัสดิการสำหรับการทำงานในประเทศแถบสแกนดิเนเวีย มีลักษณะเป็นนโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก (Active Labor Market Policy) ซึ่งกำหนดมองว่า ผู้ได้รับเงินช่วยเหลือทางสังคมอาจถูกแยกจากตลาดแรงงาน วัตถุประสงค์สำคัญคือ การให้แรงงานกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานอีกครั้ง โดยอาจมีการพัฒนาฝีมือ เครื่องมือที่ใช้คือ การสร้างงาน การอุดหนุนค่าจ้าง และแรงจูงใจทางการเงินอื่นๆ ประเทศเดนมาร์ก

30. Active Labor Market Policy • เพื่อให้เกิดการจ้างงานอย่างเต็มที่สำหรับช่วงที่มีการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ • มีการกำหนดนโยบายทั่วไปใช้ทั่วประเทศ หรือบางเขตหรือบางอุตสาหกรรม • การให้การศึกษาหรือฝึกฝนฝีมือแรงงาน มีความจำเป็นในการปรับแรงงานให้สอดคล้องกับช่วงที่เศรษฐกิจมีการปรับโครงสร้าง • มีการสนับสนุนคนที่ว่างงานและได้รับการช่วยเหลือให้เข้าหางาน • แม้ว่า ALMP ไม่สามารถให้เกิดการจ้างงานได้เต็มที่แต่ก็ช่วยให้อัตราว่างงานลดลง

31. ความเป็นมา • ช่วงปี 1960-1990 มีคนจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ ที่ได้รับประโยชน์จากการว่างงาน โดยเฉพาะเมื่ออัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นสูง (12% ในปี 1994) • การพัฒนาทางเทคโนโลยี รวมถึงการปรับผังองค์กรให้สอดคล้องกับการแข่งขันที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ความต้องการแรงงานมีฝีมือเพิ่มขึ้น เนื่องจากคนงานบางพวกขาดทักษะจึงว่างงาน • แรงงานผู้หญิงเพิ่มขึ้นซึ่งส่งผลให้มีผู้ขอความช่วยเหลือกรณีว่างงานเพิ่มขึ้น • การผลักดันคนว่างงานให้ใกล้กับตลาดแรงงานมากขึ้น จึงเป็นวิธีการหนึ่งในการลดค่าใช้จ่ายด้านนี้ • คนที่ต้องการความช่วยเหลือด้านการว่างงาน ต้องได้รับการพัฒนาฝีมือหรือผ่านการอบรมด้านทักษะบางประเภทก่อนจึงจะได้รับเงิน • เป้าหมายของโครงการด้านสวัสดิการแรงงานคือ แรงงานวัยรุ่นอายุประมาณ 18-19 ในปี 1990 และต่อมาได้ขยายไปสู่ช่วงอายุ 20-24 ปี

32. Youth Allowance Scheme (YAS) • กำหนดให้คนในวัย 18-19 หางานเป็นเวลา 5 เดือน หลังจากนั้นจึงให้กลับสู่กลุ่มที่ได้รับเงินช่วยเหลือต่ออีก 24 เดือน • ปี 1994 มีการปฏิรูปตลาดแรงงานโดยให้คนที่ว่างงานอายุต่ำกว่า 25 ปี มาอบรมฝีมือแรงงานหลังจากเข้าสู่ระบบช่วยเหลือ 1 ปี ซึ่งในปี 1998 ได้ลดเวลาเหลือ 3 เดือน

33. สิงคโปร์เริ่มใช้ Workfare Income Supplement (WIS) Scheme ในปี 2007 โดยให้กระทรวงกำลังคน (Ministry ofManpower) ทำหน้าที่บริหารจัดการ จุดประสงค์ของ WIS คือการเพิ่มรายได้ และเงินออมที่ฝช้ในยามปลดเกษียณของคนงานที่มีรายได้น้อย และมีอายุมาก เพื่อให้คนเหล่านั้นอยู่ในตลาดแรงงานต่อไป คนที่มีสิทธิเข้าร่วมแผนงานนี้คือกลุ่มคนที่มีรายได้น้อยกว่าเกณท์ที่กำหนด และมีอายุมากกว่า 35 ปี ประเทศสิงคโปร์

34. ผู้มีสิทธิใน WIS • ผู้ที่มีงานรับจ้างประจำ หรือผู้ประกอบธุรกิจส่วนตัว หรืองานอิสระ (self-employed) สามารถเข้าร่วมโครงการนี้ได้ • สำหรับกลุ่ม self-employed ผู้ที่มีสิทธิต้องเปิดเผยรายได้ รวมทั้งต้องสมทบเงินเข้ากองทุนการออมเพื่อการรักษาพยาบาล (Medisave) • WIS มีส่วนเชื่อมโยงกับ กองทุนสวัสดิการแห่งชาติ (Central Provident Fund-CPF) โดยให้มีการลดเงินสะสมจากนายจ้างแก่ลูกจ้างที่มีรายได้น้อย และอายุมากกว่า 35 ปี เพื่อลดต้นทุนนายจ้าง อีกทั้ง WIS ยังลดเงินสมทบจากลูกจ้างด้วยเพื่อให้ลูกจ้างมีเงินใช้มากขึ้น

35. การฝึกอบรมแรงงาน • เพื่อใก้มีการพัฒนาฝีมือให้สอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ หน่วยงานพัฒนากำลังฝีมือ (Workforce Development Agency-WDC) ได้มีการจัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของคนงานที่มีรายได้น้อย และอายุมาก • แผนการฝึกทักษะแรงงาน (Workfare Training Scheme-WTS) ได้จัดตั้งขึ้นเมื่อเดือน กรกฎาคม 2010 โดยมีวัตถุประสงค์ให้นายจ้างส่งคนงานมาฝึกทักษะเพิ่มเติม

36. ประเทศอินเดีย • การจัดทำระบบ Workfare ในประเทศอินเดีย มีลักษณะที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ที่ประเทศไทยควรให้ความสนใจ • ระบบสวัสดิการของอินเดียยังไม่พัฒนามาก • แรงงานส่วนใหญ่อยู่ในภาคชนบท และเป็นแรงงานประเภทไม่เป็นทางการ • ระบบ Workfare ของประเทศอินเดียโดยมากเป็นโครงการจ้างงานลักษณะการจ่ายค่าจ้าง (Wage Employment Programmes, WEP) • แต่เนื่องจากระบบ WEP มีปัญหาหลายประการ รัฐบาลอินเดียจึงร่างกฎหมายการรับรองการจ้างงานในภาคชนบท (National Rural Employment Guarantee Act, NREGA) ขึ้นในปี ค.ศ. 2005

37. การพัฒนารูปแบบระบบ Workfare ของประเทศอินเดีย • ระบบ Workfare เริ่มช่วงแรกประมาณปี ค.ศ. 1980 โดยมีโครงการจ้างงาน 2 ประเภทที่สำคัญ ได้แก่ โครงการการจ้างงานในภาคชนบท (National Rural Employment Programme, NREP) ในช่วงปี ค.ศ. 1980-1989 และโครงการรับรองการทำงานแก่คนไร้ที่ดินในภาคชนบท (Rural Landless Employment Guarantee Programme, RLEGP) ในช่วงปี ค.ศ. 1983-1989 • ซึ่งทั้งสองโครงการนี้มีวัตถุประสงค์ร่วมกันคือ การขจัดปัญหาความยากจนให้หมดไปในประเทศ

38. ต่อมาปี ค.ศ.1989 ทั้งสองโครงการนี้ได้รวมเป็นโครงการ JawaharRozjorYojana (JRY) ซึ่งเป็นโครงการที่ดำเนินงานภายใต้กระทรวงพัฒนาชนบท (Ministry of Rural Development) • จุดประสงค์เพื่อลดปัญหาความยากจนด้วยการสร้างโอกาสในการทำงานแก่คนจนที่อยู่ในชนบทในช่วงนอกฤดูกาลของภาคเกษตร • นอกจาก JRY จะต้องการสร้างงานให้แก่คนยากจนแล้ว ยังมีจุดประสงค์ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ การสร้างสาธารณูปโภคต่างๆในสังคม เช่น ถนน โรงเรียน และอื่นๆ

39. รัฐสามารถใช้ JRY ในการสร้างงานแก่กลุ่มคนที่รัฐต้องการให้ความช่วยเหลือได้ เช่น เน้นการจ้างงานแก่ชนกลุ่มน้อย คนวรรณะต่ำ และผู้หญิง ตัวอย่างเช่น โครงการจ้างงานในภาคชนบทถึงร้อยละ 30 จะสำรองให้แก่ผู้หญิง เป็นต้น • ในส่วนของการบริหารงานนั้น รัฐบาลกลางจะให้เงินช่วยเหลือแก่รัฐบาลตามรัฐต่างๆ ตามสัดส่วนคนยากจนในรัฐนั้นๆ เทียบกับคนยากจนทั้งหมดในภาคชนบททั้งประเทศ โดยสัดส่วนเงินช่วยเหลือที่มาจากรัฐบาลกลางนั้นสูงถึง 80% ของเงินทั้งหมด ซึ่งส่วนที่เหลือนั้นรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องสมทบเอง

40. ปัญหาของ JRY • แม้ว่าโครงการ JRY จะมีส่วนช่วยในการสร้างงานให้แก่คนจนในภาคชนบท แต่โครงการนี้ยังไม่สามารถสร้างงานได้มากพอที่จะเพิ่มรายได้ให้แก่ครัวเรือนของผู้ที่ได้รับประโยชน์จากโครงการนี้ได้ • ด้วยเหตุนี้ในปี ค.ศ.1993 รัฐบาลอินเดียจึงเสริมโครงการจ้างงานใหม่คือ แผนการรับรองการทำงาน (Employment AssuranceScheme, EAS) ให้ดำเนินการพร้อมกับ JRY

41. วัตถุประสงค์สำคัญ ของ EAS • สร้างโอกาสในการทำงานประเภทใช้แรงงานด้านต่างๆ ในช่วงที่มีปัญหาขาดแคลนการจ้างงาน • สร้างสินทรัพย์คงทนหรือสาธารณูปโภคให้แก่ชุมชน เพื่อให้รองรับการพัฒนาและจ้างงานในอนาคต • อย่างไรก็ตาม EAS ก็ยังคงประสบปัญหาที่คล้ายคลึงกับ JRY ตรงที่ไม่สามารถสร้างงานได้มากพอ ท้ายที่สุดในปี ค.ศ.1999 ทั้ง JRY และ EAS จึงถูกแทนที่ด้วยโครงการใหม่ที่มีชื่อว่า Jawahar Gram SamdiddhiYojana (JGSY)

42. โครงการ JGSY • เน้นการจ้างงานในภาคชนบท ซึ่งมีส่วนสำคัญในการพัฒนาสาธารณูปโภคที่สำคัญในระดับหมู่บ้าน และช่วยลดปัญหาความยากจนได้ในเวลาเดียวกัน • ต่อมาเมื่อรัฐบาลต้องการตอบสนองความต้องการในการทำงานที่เพิ่มขึ้นและเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบปัญหาการขาดแคลนอาหาร โดยเฉพาะช่วงที่เกิดภัยทางธรรมชาติ รัฐได้เสนอโครงการทำงานเพื่อแลกอาหาร (Food for Work Programme) ขึ้นในปี ค.ศ. 2001

43. นอกจากนี้เพื่อเป็นการรวมการจ้างงานและสร้างสาธารณูปโภคในระดับหมู่บ้านเข้ากับการสร้างความมั่นคงทางอาหาร ในปีเดียวกันนี้ รัฐจึงได้สร้างโครงการการจ้างงานใหม่ เรียกว่า SampoornaGrameenRozgarYojana (SGRY) • ซึ่งโครงการ SGRY มีงบประมาณเพื่อนำไปใช้ในการแจกจ่ายข้าวสารแก่ประชาชนถึง 5 ล้านตันต่อปี โดยรัฐบาลท้องถิ่นไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการแจกจ่ายข้าวสาร โครงการดังกล่าวนี้คาดว่าจะสามารถจ้างงานได้ถึง 1 พันล้านวันทำงานของคนในหนึ่งปี

44. ปัญหาของระบบ workfare ในอินเดีย • คนในพื้นที่ขาดความเข้าใจในเนื้อหาของโครงการ • ขาดการวางแผนงาน • คุณภาพของทรัพย์สินที่สร้างขึ้นไม่ได้สมบูรณ์หรือเป็นไปตามมาตรฐาน • มีการแจ้งข้อมูลเวลาทำงานที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง • มีปัญหาการจ่ายเงินค่าจ้างที่มักต่ำกว่าที่ระบุไว้ • เงินค่าจ้างที่จ่ายให้ผู้หญิงและผู้ชายขาดความเท่าเทียม • อาศัยการว่าจ้างผ่านผู้รับเหมา • ขาดฐานข้อมูล และภาพรวมของโครงการทั้งหมด • หน่วยงานที่ดำเนินงานขาดความสามารถ • ไม่ได้รับการดูแลจากรัฐบาลเท่าที่ควร

45. National Rural Employment Guarantee Act, NREGA • กฎหมายนี้ระบุให้มีการว่าจ้างแรงงานไร้ฝีมือในภาคชนบทเป็นเวลา 100 วันต่อครัวเรือน และสร้างทรัพย์สินถาวรให้แก่ชุมชน • ระบุให้มีการจ่ายค่าจ้างอย่างเท่าเทียมกันระหว่างแรงงานชายและหญิง • การจ้างงานใน NREGA ประกอบด้วยงานหลายประเภท เช่น งานด้านชลประทาน หรือดูแลแหล่งน้ำในพื้นที่ การพัฒนาที่ดิน งานด้านป้องกันและควบคุมอุทกภัย และงานอื่นๆ ที่ได้รับการรับรองจากรัฐบาล • NREGA ได้มีการกระจายการสร้างงานในแต่ละรัฐ และให้มีการจ้างงานเป็นสัดส่วนพิเศษ สำหรับคนกลุ่มน้อย คนวรรณะต่ำ และผู้หญิง รวมทั้งมีความสนใจดูแลคนพิการด้วย ซึ่งในบางรัฐมีการระบุให้มีการจ้างงานถึง 150 วันสำหรับผู้พิการ

46. จุดประสงค์และเป้าหมายของ NREGA • สร้างความคุ้มครองทางสังคมให้แก่คนที่ประสบปัญหาด้านการให้โอกาสในการทำงาน ในกรณีที่ทางเลือกอื่นในการทำงานนั้นมีการว่าจ้างที่จำกัด • เพื่อเป็นแรงผลักดันการพัฒนาอย่างยั่งยืนให้แก่สังคมเกษตรกรรมด้วยการสร้างงานประเภทที่ช่วยแก้ไขปัญหาความยากจนเรื้อรัง เช่น ปัญหาขาดแคลนน้ำ การทำลายป่า และดินเสื่อมสภาพ เป็นต้น โดยกฎหมายนี้ต้องการสร้างทรัพย์สินถาวรในภาคชนบท เพื่อเชื่อมโยงชีวิตความเป็นอยู่ในภาคชนบทกับทรัพยากรในพื้นที่ • การให้อำนาจแก่คนจนในภาคชนบท ด้วยการมอบสิทธิตามกฎหมายให้คนกลุ่มนี้ • แนวทางการบริหารธุรกิจแบบใหม่ ซึ่งเป็นตัวอย่างการปรับปรุงด้านธรรมาภิบาล เพื่อเป็นรากฐานของระบบประชาธิปไตยที่โปร่งใส

47. จุดเด่นสำคัญในการบริหารจัดการ NREGA • มีการจัดเก็บ และเผยแพร่ข้อมูลการจ้างงานในแต่ละท้องที่อย่างมีประสิทธิภาพ • โดยกระทรวงพัฒนาชนบทได้มีการระบุเลขประจำตัวของผู้เข้าร่วมโครงการทำงาน (Job Card Number) เพื่อใช้ในการรวบรวมข้อมูลการทำงานของผู้เข้าร่วมโครงการต่างๆ • โดยจะแสดงข้อมูลการจ้างงานในหน่วยครัวเรือน และจำนวนวันทำงานของคนในวรรณะ หรือกลุ่มต่างๆ รวมทั้งสัดส่วนผู้หญิงที่ร่วมโครงการต่างๆ โดยข้อมูลเหล่านี้ได้ถูกจัดเก็บจากแต่ละอำเภอทั่วประเทศ

48. การพัฒนาระบบ Workfare ของประเทศอินเดียมีความพิเศษที่กำหนดกลุ่มเป้าหมายชัดเจนว่าเป็นกลุ่มครัวเรือนยากจนในภาคชนบท • ตลาดแรงงานในภาคชนบทที่มีลักษณะไม่เป็นทางการ ทำให้คนงานมักได้รายได้น้อยและขาดความแน่นอน • ดังนั้นการรับรองว่ารัฐจะจ้างงานจากแรงงานเหล่านี้เป็นเวลา 100 วันในหนึ่งปี จึงเป็นเสมือนหลักประกันรายได้ของคนยากจนได้ทางหนึ่ง

49. สรุป ระบบ workfare ของอินเดีย • แม้ว่าระบบ workfare ของประเทศอินเดียจะมีกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน คือคนยากจนในภาคชบบท แต่การวางแผน และปฏิบัติการของระบบนี้ยังควรมีการแก้ไข • งานประเมินโครงการการสร้างงานในภาคชนบทของอินเดียรายงานว่า โครงการส่วนมากไม่สามารถวางกรอบกลุ่มเป้าหมายเฉพาะคนจนได้ เนื่องจากค่าแรงที่สูงมากเกินไป ที่อาจจูงใจคนที่ไม่ยากจนจริงให้เข้ามาทำงานในโครงการต่างๆ ซึ่งอาจแย่งงานกับคนจนในพื้นที่ • รายงานดังกล่าวได้ชี้ว่า หากรัฐมีการกำหนดหลักเกณท์การคัดเลือกคนที่มีสิทธิเข้าร่วมโครงการอย่างชัดเจน ปัญหาการไม่เข้าถึงคนจนในพื้นที่อาจลดลง เช่น รัฐควรกำหนดสัดส่วนคนในบางวรรณะ หรือชนกลุ่มน้อยต่างๆ รวมทั้งสัดส่วนแรงงานผู้หญิงในพื้นที่ให้ชัดเจน • อีกทั้งควรมีการตรวจสอบบันชีค่าใช้จ่ายอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้การดำเนินงานต่างๆมีความโปร่งใส และเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายคนจนอย่างแท้จริง

50. รายงานผลการดำเนินงาน และค่าใช้จ่าย