個人帳戶或社會安全 ─ 從金融海嘯看見 WB 及其跟班學者的罪孽

1. 個人帳戶或社會安全─從金融海嘯看見WB及其跟班學者的罪孽個人帳戶或社會安全─從金融海嘯看見WB及其跟班學者的罪孽 20090520 中正大學演講 政治大學法律系系主任 郭明政

2. 虧損多少？ 國際 台灣

3. 虧損多少？國際 • The Financial Crisis and Mandatory Pension Systems in Developing Countries, World Bank – Human Development Network • Losses in asset values over the last 12 months reported by pension funds have been considerable. In client countries with funded systems these losses have ranged between 8% and 50% . (p.1)

4. 虧損多少？國際 • OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions No.36─Private Pensions and Policy Responses to the Financial and Economic Crisis • The current financial crisis has had a major impact on global pension assets, with the OECD estimating declines of $5.4tn(over 20%) at the end of 2008.

5. 虧損多少？國際 • Analysis: Social security in a time of financial crisis(ISSA, 08.12.2008) • When taking into account the increasing role of fully pre-funded schemes in old-age protection─the immediate negative impact of the current global financial crisis on social security is obvious: according to the OECD, developed country stock markets have lost 43 percent of their value in a year. • In the United States alone, assets in retirement plans dropped in value by about USD 4 trillion, half of which were in defined benefit plans.

6. 虧損多少？國際 • Pension fund losses highlight need for private pension reform, says OECD(11/12/2008) • …… By October 2008, the total assets of private pension plans in OECD countries had declined by about USD 5 trillion, or nearly 20% of their value compared to December 2007 when their assets stood at USD 28 trillion. Two thirds of the losses (USD 3.3 trillion) are estimated to be in the United States alone, with the United Kingdom, Australia, Canada, the Netherlands, and Japan accounting on aggregate for a further USD 1.2 trillion drop in asset values.

7. 虧損多少？國際 • Pension stock loss may be lessonPlunge in value comes amid investment debate(April 16,2009) • But the railroad retirement fund has done poorly in recent months. …… it’s reports indicate the fund dropped in value by more than one-third, and perhaps as much as 40 percent, from September 2007 to February 2009, after taking benefit payments into account.

8. 虧損多少？台灣 • 中國時報 　2009.01.24 • 新制勞退慘賠 每人虧3793元 • 唐鎮宇／台北報導 • 攸關勞工退休生活的勞保與新舊制勞退基金，去年雙雙創下史上最高虧損，總計慘賠一千一百多億。…… • 新制勞退基金前三年每人平均獲利470元，但去年一整年慘賠177億，收益率呈現負6.06％，每位選新制的勞工平均虧損3793元。一來一往，這四年來選新制的勞工平均虧了3323元。 • 至於舊制勞退採「確定給付制」(DB)，基金虧損並不會影響到勞工的退休給付金額，但舊制勞退金去年也碰到成立廿二年來的首度虧損，賠了428億，收益率為-10％。 • 勞保基金虧損最慘，受擠兌潮與金融海嘯的雙重夾擊，虧損548億。 ……

9. 虧損多少？台灣 2009.01.24 03:07 am • 勞保勞退基金 去年大賠 • 【經濟日報╱記者黃依歆／台北報導】 • 97年勞保、新舊制勞退三大基金績效昨（23）日出爐，共慘賠1,152億元。其中，勞保基金年度虧損16.53%，國內外股票共虧三成餘，金融海嘯不僅重創失業勞工，在職勞工荷包也苦哈哈。

10. 勞工退休基金相關統計

15. WB的主張 Averting the old age crisis

16. WB的主張 • Averting the old age crisis : policies to protect the old and promote growth • But the evidence suggests that public scheme(PAYG) that combine these functions are problematic─for both efficiency and distributional reasons. • ……But these same benefits require high contribution rates once the population ages and schemes mature. ……But the defined benefit formulas do not make benefits actuarially contingent on these contributions. ……They also lead to strategic manipulation that enables workers to escape much of the tax but still qualify for benefits─thereby causing financial difficulties for the system. • A dominant pay-as-you-go public pillar also misses an opportunity for capital market development.

17. WB的主張Averting the Old Age Crisis

18. WB的主張 Averting the Old Age Crisis • World bank 3 pillar • The public pillar would have the limited object of alleviating old age poverty and coinsuring against a multitude of risks. Backed by the government’s power of taxation, this pillar has the unique ability to pay benefits to people growing old shortly after the plan is introduced, to redistribute income toward the poor, and to coinsure against long spells of low investment returns, recession, inflation, and private market failures. • A second mandatory pillar—one that is fully funded and privately managed—would link benefits actuarially to costs and carry out the income-smoothing or saving function for all income groups within the population. This link should avoid some of the economic and political distortions to which the public pillar is prone. Full funding should boost capital accumulation and financial market development. The economic growth this induces should make it easier to finance the public pillar. But a successful second pillar should reduce the demand on the first pillar. The second mandatory pillar could take two alternative forms： personal saving accounts or occupational plans. In either case, mandatory programs require careful regulation. • Voluntary occupational or personal saving plans would be the third pillar, providing additional protection for people who want more income and insurance in their old age.

19. 對於WB的批判 Joseph E. Stiglitz Modigliani Nicholas Barr

20. Joseph E. Stiglitz • Rethinking Reform: Ten Myths About Social Security Systems , November 1999 • Myth 1: Private Defined Contribution Plans Raise National Savings • Myth 2: Rates of Return Are Higher under Individual Accounts • Myth 3: Declining Rates of Return on Pay-As-You-Go Systems Reflect Fundamental Problems with Those Systems • Myth 4: Investment of Public Trust Funds in Equities Has No Macroeconomic Effects or Welfare Implication • Myth 5: Labor Market Incentives Are Better under Private Defined Contribution Plans • Myth 6: Defined Benefit plans Necessarily Provide More of an Incentive to Retire Early • Myth 7: Competition Ensures Low Administrative Costs under Private Defined Contribution Plans • Myth 8: Inefficient Governments Provide a Rationale for Private Defined Contribution Plans • Myth 9: Bailout Politics Are Worse under Public Defined Benefit Plans Than under Private Defined Contribution Plans • Myth 10: Investment of Public Trust Funds Is Always Squandered and Mismanaged

21. Joseph E. Stiglitz • Rethinking Reform: Ten Myths About Social Security Systems , November 1999 • Averting the Old Age Crisis Provided an invaluable service in drawing attention to this problem and in discussing specific policy changes to address the issue. Unfortunately, as often happens, the suggestions have come to be viewed narrowly─focusing on a second pillar limited to a private, nonredistributive, defined contribution approach. Most of the arguments in favor of this particular reform are based on a set of myths that are often not substantiated in either theory or practice.(p.42) • In developing economies, there is not, we would argue, any presumption in favor of the conventional wisdom─a privately managed, defined contribution system. Less developed countries usually have less developed capital markets, with less informed investors and less regulatory capacity, making the scope for potential abuse all the greater.(p.43)

22. Modigliani • Modigliani/Muralidhar, Rethinging Pension reform,2004 • In many case, the reforms that emphasize three-pillar systems(with a funded, mandatory DC relying on individual accounts as a second pillar anchor) will lead to an enormous waste of resources and run the risk of leaving individuals with poor balances in their DC accounts while enriching asset managers.(P222)

23. Nicholas Barr • Reform pension: Myths, Truths, and Policy Choices, 2000 IMF Working Paper WP/001/139, 2000 • ……individual funded accounts leave the individual facing most of the risk, in particular of differential pension fund performance. The individual may also face the inflation risk, though this can be shared partly or wholly with the taxpayer if the state provides indexation. Occupational schemes (frequently found in the United Kingdom) are often defined-benefit, thus sharing risks more broadly.(p.41~42)

24. WB的主張在國內的支持者 胡勝正、許振明、單驥、陳聽安、 符寶玲、余雪明、楊通軒

25. 胡勝正 • 國民年金制度對國民儲蓄的影響，載：國民年金制度委託研究報告彙編，行政院經濟建設委員會編印，1998年6月 • 國民年金制度可說是以社會儲蓄代替個人儲蓄。他的儲蓄效果受到三個因素的影響，第一是準備提存制度與政府補助金額，第二是理性與「感性（短視）」人口的數目，第三是人口老化趨勢。 • 所謂「理性」人口是指那些有遠見的，知道規劃終身消費的人們，……。所謂「感性」或短視人口是指那些由於短視、資訊不足、流通性限制(借不到錢)、或力不從心，只根據經驗法則(Rule of Thumb)決定消費。 • ……對理性人口而言，國民年金儲蓄與個人儲蓄是替代品，一塊錢的國民年金儲蓄排擠一塊錢的個人儲蓄，對國民儲蓄沒有影響。 • 如上所述，「感性(短視)」人口的消費乃決定於當前可支配所得。全額儲備制國民年金雖然不影響他們的恆常所得或終身資源，但降低他們的當期可支配所得，迫使他們減少消費。因此，全額儲備制國民年金對兩類人口的總儲蓄效果是正的。(p.六─ 6~六─ 7 )

26. 胡勝正 • 國民年金制度對國民儲蓄的影響，載：國民年金制度委託研究報告彙編，行政院經濟建設委員會編印，1998年6月 • 隨收隨付制因為是一個代間移轉的制度，受人口變遷的影響很大，隨人口老化，65歲以上人口比例升高，繳費(25-64歲)人口的保費必然變重。……保費的上升將增強隨收隨付制國民年金的儲蓄排擠效果。(六─7) • 在完全儲備制下，隨人口老化、生命期限的延長，除非退休年齡也隨著延後，否則退休給付的期限必須延長，保費必須增加，導致當期可支配所得下降，但對國年金財富沒有影響。這等於迫使短視人口增加儲蓄。因此，全額儲備國民年金制度的儲蓄效果隨人口老化遞增。 (六─8)

27. 許振明 • 商業年金保險與國民年金配合之研究，載：國民年金制度委託研究報告彙編，行政院經濟建設委員會編印，1998年6月 • 各工業化國家，其年金制度由於人口日趨老化、制度成熟，均已面臨財務如何維持之難題，而各國年金給付支出往往占其社會福利支出相當高的比重，此不但影響其他社會福利業務之推動，並可能對政府之其他政事支出，如教育支出、經建支出等產生排擠效果。 • 故晚近許多國家，如英國、澳洲等，乃紛紛制定法令，鼓勵或強制企業或個人分擔政府之責任，建立企業或個人年金制。(八─20)

28. 單驥 • 勞工附加年金真的比較好嗎？經社法制論叢12期(1993)P43 • 註八：……依勞委會建議，自己應提撥而不必提撥，自己應自負而可以耍賴下一代來付的退休金制度，也有一個全新包裝的「世代互助」摩登名稱。然而面對未來必然發生的龐大財政赤字惡果，個人十分擔心勞委會的執事者將如何向子孫交代，對負責？(p.63)

29. 單驥 • 國民年金制度中確定提撥制之比較，經社法制論叢17/18期，P65以下 • ……倘若誘因的效果不大，國民延退多做，但其貢獻與收益之間不能平衡，那麼它(確定給付制/歐美年金險)就無法達到上述鼓勵國民積極工作的目的。(p.70) • ……就部分國民而言，它們或許認為退休金的給付水準應是愈高愈好，但自己應有的提撥負擔則應愈少愈好，因此，在這樣的心態之下，退休年金的發給實質上變成為國家百姓的一種虧欠、一種恩給德政……。(p.70) • 在確定給付制度下，他也將有一些社會安定的效果出來，然而這個效果主要是發生在哪些年老的退休國民身上，對於青壯年的國民而言，特別是在「世代互助﹝債務相傳﹞」的制度設計下，它實質上已造成社會中不同年齡別國民之間利益上的對立與怨懟，殊不值得。(p.71) • 在確定給付的制度下，由於立法單位極有可能在種種政治考量下會將退休給付的水準提高而將其必要的提撥比率壓低，如此一來，必然導致此一退休制度鉅額的財政虧損。若此，則除了靠債務「世代相傳」的作法為「寅吃卯糧」的變通之外，政府的財政為此也必將陷入難以自拔的困境中……。(p.72)

30. 陳聽安 • 國民年金制度，2003年 • 其實世銀提出之三柱構想，主要係區分不同支柱所代表的不同功能。對台灣的國民年金制度而言，則應改為政府補助保費不變、補助部分之財源仍採租稅融通，年金制度由現行的確定給付制改為個人設帳的確定提撥制，……。(p.183) • 我們認為，若台灣在公營支柱上要採確定給付制、隨收隨付財務處理方式年金制度形態，則應回歸世銀的構想，以「租稅」來融通，而且所得替代率不宜太高，應限縮強制公營支柱的額度。再者，第二支柱應全面採用確定提撥制，如智利的模式，加以運作，並且在賦稅政策上予以鼓勵。(p.209)

31. 符寶玲 • 退休基金制度與管理，2005年，四版 • 由於全球人口老化十分嚴重，世界銀行呼籲世界各國建立三層的退休金制度，第一層是具有社會保險性質，由國家主導的退休金，第二層是由雇主提供的職業退休金，第三層是勞工個人提存的退休金。新制即符合此種精神，勞工退休金是第二層的退休金資源，勞工自己願意的話，可以參加提存，是第三層的退休金。勞工保險條例修訂後勞工保險之老年給付年金化﹝目前修訂中﹞將是第一層具有社會保障功能的退休金，構成三層的養老安全網，是很理想的設計。(p.327~328)

32. 余雪明 • 578號協同意見書 • 相較於勞動基準法之確定給付制，已送立法院審議之「勞工退休金條例草案」經初步審議之結果，係以屬於「確定提撥」(defined contribution)制之個人帳戶年金化為主，因所有雇員，均按薪資一定比例提撥，確能解決平等原則問題，而雇主亦有成本確定之好處。 • 強調社會連帶思想之社會保險制度，在面對老年化下的困境，是主張以社會保險處理退休金制度者所不願面對之問題，簡單的說是錢從那裏來的問題。老年化是指由生育率的降低與壽命的增加，老年人口在人口結構比重之增加，經濟上之退休人口相對於工作人口(dependency ratio)增加，而退休人口增加遠大於工作人口的增加，因而衍生的問題。

33. 余雪明 • 比較退休基金法，2001年8月 • 由於有相當數目之人缺乏儲蓄養老的觀念，或因為儲蓄不足，加上透過退休基金收益較高（因享稅優惠）等因素，所以強制性充分提撥之退休金有增加整體儲蓄率之功能，如能透過有效率之投資，如上述英、美之退休基金或由私人專業管理，當可增加經濟大餅。 …… ，在實證研究上，英、美及智利等國之經驗均證明退休基金均有增加個人儲蓄之正面效果…… 。(p.17) • ……在投資則適用謹慎投資人原則，為一富彈性之原則，須基於誠信、盡注意、技能並審慎處理，以保障他人財產為目的，但已盡此義務後，不必對投資之風險負責，受益人承擔市場風險，受託人只須對其過程之合理性負責。(p.165-166)

34. 楊通軒 • 楊通軒，勞工退休金條例相關法律問題之解析，台灣本土法學2005年7月號，P87-118 • ……只要是合法的操作，賺取合理的利潤，實在不宜給予太多限制，否則，自命清高之餘將難免於違反市場法則或國際潮流之譏？(p.100)

35. 台灣學者的檢討 黃世鑫 郭明政

36. 黃世鑫 • 老年經濟安全與政府財政－現行規劃老年退休金制度之迷思，載：郭明政主編「年金制度及其法律規範」，頁103~180 • ……世界銀行提出三柱保障的年金之構想，只是為實踐年金制度的「個人化」、「基金化」與「民營化」，並將老年經濟安全的保障水準，壓縮到最低程度，與「社會救助」無異，完全漠視年金制度應有的功能。(p.116~117) • ……由於工作者的可支配所得與退休者的年金，均決定於當期的產出與幣值，故經濟的發展與通貨膨脹對工作者與退休者的所得分配，不致有不同的衝擊……。(p.162)

37. 黃世鑫 • 老年經濟安全與政府財政－現行規劃老年退休金制度之迷思，載：郭明政主編「年金制度及其法律規範」，頁103~180 • ……就正如世界銀行年金專家所言：是因為「有許多的工人未有足夠的退休儲蓄」，至於為何「有許多的工人未有足夠的退休儲蓄」，其原因主要是如一般經濟學教科書中所說的，因為有許多工人「短視」，也就是「不為，非不能也！」這種論點係建立在「每個人當他年輕的時候，均『保證』由勞動市場能夠不間斷的賺取足夠的所得」之假設條件下，否則，其用什麼來儲蓄？只是，這項假設條件在現實的社會中之有效性為何？換言之，如果說「有許多的工人未有足夠的退休儲蓄」是「不能，非不為也！」，也就是說，是儲蓄「能力」不夠，而非儲蓄「意願」不足，則企圖以第二、三柱的年金來保障老年經濟安全，那與「何不食肉糜？」之譏，又有何不同？(p.118~119)

39. 黃世鑫 • 比較(2)、(6)式，可以馬上看出，就整體的國民經濟體系而言，退休者之所得來源：Gt、P、I0，均係由工作者所支付：Tg、Tp、Iy；不同的年金制度只是這三者的比例不同而已。例如：如果完全採由政府一般租稅支應的國民年金，則表示：C0=Gt=Tg；如果完全採分攤制的專款專用的國民年金，則C0=I0=Iy。因此就所謂的「代際」之移轉而言，真正相關的是工作者與退休者之實物面的消費水準，Cy、C0，當所有的產出都是由工作者所為時，退休者之消費財，必然由工作者所移轉而來，故與採取何種財務制度，並無關聯。(P.160~161)

40. 郭明政─個人帳戶相關論著 • 一個充滿危險的策略－對「勞工退休金條例草案」採行個人帳戶制之疑慮與批評 • 勞工退休金個人帳戶制－從集錢到集權？ • 高保費低給付－國民年金應有責任準備金？ • 勞工保險老年/殘廢/遺屬給付年金化之改革 • 勞基法資遣費與退休金制度之改革 • 個人帳戶方案之憲法分析－勞退金改制及國民年金規劃的核心問題 • 私人化、國家化或社會化：台灣社會安全制度發展的三岔路 • 勞退新制之政策形成與立法過程之分析 • 勞保年金的規劃原則與重點 • 勞動基準法制中企業社會給付條款之分析與檢討 • 國民年金與勞動年金－國民年金法制訂後勞動年金法案應有的配套與修正措施 • 社會保險之老年給付以及勞工、軍公教人員退休金作為剩餘財產請求權相關問題及立法芻議之探討 • 勞退新制：向上提升或向下沈淪？ • 今日的阿根廷明日的台灣？ • Privatization versus the Right to Social Security: The Taiwan Case

41. 郭明政 • 社會安全制度與社會法，1997年 • 除了制度上的經驗，此等隨收隨付制理論基礎，主要見於一九五○年代德國社會與統計學者Machenroth所提出之理論，亦即：社會支出必定來自當期的國民所得。準此，他更進一步指出，除了當期的國民所得外，絕無其他來源得以支應社會支出，亦即就總體之社會文化而言，並不存在所謂基金之累積、不同時期所得移轉及個體經濟下的「儲蓄」。近半世紀以來，此一學說可謂德國社會政策之學術與實務上最重要的只到原哩，此一學說也因此稱為Machenroth定律。如今隨面對人口老化的問題，此等學說顯然仍支配德國之學術界。就此，人口及社會政策學者Kaufmann及指出：Owing to the economic logic of collective saving, which we shall consider more closely in a theoretical context, insurance systems using the fully funded method are in principle affected by demographic change in the same way, but indirectly.(P.29~30)

42. 郭明政 • 勞退新制： 向上提升或向下沈淪？載：財團法人台灣國際勞雇組織基金會，2006年 • 由勞退新制，可見台灣不是由新興工業國家提升為工業國家，而是快數退化為發展中的亞非、拉丁美洲國家，快速的阿根廷化、烏干達化。就此，不禁令人擔心，台灣將是一個永恆的門檻國家（Schwellenland auf Dauer），甚至成為一個亙古以來未見的集錢、集權與極權國家。勞退新制的實施，說明：台灣不但未向上提升，甚且快速向下沈淪。台灣勞工退休保障制度的問題，絕不只是勞工保障的問題，更是人權的問題，也是經社體制、國家體制、國家定位、國家目標的問題。

43. 郭明政 • 今日的阿根廷明日的台灣？ 中國時報 2001.12.25 15版 • ……不但勞基法退休金制度有改採個人帳戶的規劃，國民年金的規劃竟也出現以個人帳戶為主要內容的提議。果若如此，不但將勞工的老年保障責任推給勞工本人，甚至由於強制儲蓄再加上集中管理，而將出現集錢與集權的惡果。

44. 郭明政 • Privatization Versus The Right to Social Security: The Taiwan Case, 載:THE RIGHT TO SOCIAL SECURITY, Editor: Jef Van Langendonck,p397~418 • The World Bank should be condemned. Without the proposal of the WB, the disaster would not have been enlarged. Unfortunately, this proposal cannot be sustained, neither theoretically nor in practice. Such a proposal has led to a social disaster throughout the world, including Taiwan. • The ILO should also be responsible for such a negative development. Why has the ILO been so passive, while privatization has become so prevalent in Latin America? Throughout the process of privatization in Taiwan, the ILO delivered no technical assistance to Taiwan. The ILO must have no sense of the social disaster in Taiwan. .(p417)

45. 郭明政 • Privatization Versus The Right to Social Security: The Taiwan Case, 載:THE RIGHT TO SOCIAL SECURITY, Editor: Jef Van Langendonck,p397~418 • A constitutional review could rectify all the errors. Therefore, one should replace the statement “the main battlefield should be in the Legislative Yuan, not in the council of the Grand Justices”with “the main battlefield is not only in the Legislative Yuan, but also in the Council of the Grand Justices.”( P.415)

46. 國際公約與我國憲法之規定 • 世界人權宣言第22條：「每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，並有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作並依照各國的組織和資源情況。」 • 經濟、社會、文化權利公約第9條：「本公約締約國確認人人有權享受社會保障，包括社會保險。」 • 國際勞工組織第102、128號公約 • 中華民國憲法第155條：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」

47. 結論 經濟學與經濟學家，尤其新古典經濟學與經濟學家的存在價值？ 世界銀行的罪孽應被追究 再次認識Machenroth定律 再次認識社會保險的代間契約功能 以憲法及國際公約撥亂反正