ธรรมาภิ บาล และ การปฏิรูปราชการ ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต

1. ธรรมาภิบาลและ การปฏิรูปราชการ ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

2. I. ธรรมาภิบาล = ระบบการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี governance(การอภิบาล) =วิธีการใช้อำนาจเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรขององค์กร good governance (ธรรม + อภิบาล = ธรรมาภิบาล) =วิธีการที่ดีในการใช้อำนาจ เพื่อบริหารจัดการทรัพยากร ขององค์กร

3. ธรรมาภิบาลภาครัฐ (good governance) ธรรมาภิบาลภาคธุรกิจ (corporate good governance) ธรรมาภิบาลภาคประชาสังคม (civil society good governance) หลักธรรมาภิบาล (good governance principles) ธรรมาภิบาลภาคปัจเจกบุคคล (individual good governance) ธรรมาภิบาลภาคระหว่างประเทศ (global good governance)

4. องค์ประกอบธรรมาภิบาล 1. เป้าหมายของการบริหารจัดการ 2. โครงสร้างและกระบวนการบริหารจัดการ 3. สภาพแวดล้อมของการบริหารจัดการ

5. ธรรมาภิบาล โครงสร้างวิธีการ สภาพแวดล้อม • การมีความรับผิดชอบ • ความโปร่งใส • การมีส่วนร่วม • - การยึดหลักนิติธรรม • กฎหมาย, ระเบียบ • ประมวลจริยธรรม • ประมวลการปฏิบัติที่เป็นเลิศ • วัฒนธรรม เป้าหมาย : ความเป็นธรรม, ความถูกต้อง, ความมีประสิทธิภาพ/ผล

6. เป้าหมายของการบริหารจัดการที่ดีเป้าหมายของการบริหารจัดการที่ดี 1. มีความเป็นธรรม (equity) 2. มีความสุจริตไม่ผิดไปจากความถูกต้อง (integrity) 3. มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล (efficiency & effectiveness)

7. ความเป็นธรรม (equity) = การที่กลุ่มต่าง ๆ ได้ส่วนที่ควรจะได้ - ความเป็นธรรมในกระบวนการตัดสินใจ - ความเป็นธรรมในผลการตัดสินใจ

8. ความถูกต้อง (integrity) - ความสุจริต (honesty) - การไม่ยอมให้ผู้อื่นทำผิด Minxim Peiพบว่า การเพิ่มขึ้นทางเสรีภาพทางการเมือง 1 หน่วย หรือ เสรีภาพทางเศรษฐกิจ 1 หน่วย มีผลโดยตรงที่ทำให้เกิด ธรรมาภิบาล ถึง 3 เท่า

9. โครงสร้างและวิธีบริหารจัดการโครงสร้างและวิธีบริหารจัดการ 1. มีความรับผิดรับชอบ(accountability) 2. มีความโปร่งใส(transparency) 3. มีส่วนร่วมที่เหมาะสม(participation) 4. ยึดหลักนิติธรรม (rule of law)

10. ความรับผิดรับชอบ (accountability) - หลักทั่วไป 1. มีหลักฐาน ตรวจสอบได้ 2. รู้ตัวกัน รู้เรื่อง รู้ผล 3. รับผล - ความรับผิดชอบทางการเมือง ,ทางสังคม ,ทางวิชาชีพ ทางกฎหมาย

11. ความโปร่งใส(transparency) - ในตัวผู้ใช้อำนาจ - ในกระบวนการตัดสินใจ : กฎหมายข้อมูลข่าวสาร - สื่อมวลชน / ประชาสังคม

12. ส่วนร่วม การจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรม ความยั่งยืน ส่วนร่วมนำมาซึ่งความโปร่งใส / ความรับผิดชอบ

13. หลักนิติธรรม รัฐ – ประชาชน เคารพกฎหมาย มีศาลที่เป็นอิสระ

14. สภาพแวดล้อมของธรรมาภิบาลสภาพแวดล้อมของธรรมาภิบาล 1. กฎหมาย ระเบียบ (Laws & Regulations) 2. จริยธรรม(Ethics) 3. การปฏิบัติที่เป็นเลิศ (Best Practices) 4. วัฒนธรรม (Culture)

15. ธรรมาภิบาล (Good Governance)=การบริหารจัดการ • หรือการปกครองที่ดี คือ การใช้อำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคม อย่างสมดุล และเป็นธรรม เพื่อการพัฒนาของประเทศหนึ่งๆ • อธรรมาภิบาล (Bad Governance)=มีความหมาย • ในทางตรงกันข้าม ธรรมาภิบาลภาครัฐ

16. องค์ประกอบธรรมาภิบาล 1. เป้าหมายธรรมาภิบาล : การจัดสรรทรัพยากรที่สมดุลและเป็นธรรม 2. โครงสร้างและกระบวนการธรรมาภิบาล : ส่วนร่วม (Participation) ความรับผิดชอบ (Accountability) ความโปร่งใส (Transparency) ความสุจริต (Integrity) 3. สาระของธรรมาภิบาล : ผลที่เกิดขึ้นต่อคนในสังคมอันได้แก่ การพัฒนาที่สมดุล

17. อธรรมาภิบาลในอดีต 1. เป้าหมาย : การให้ความสำคัญกับคนบางกลุ่มบางภาค โดยเฉพาะภาคธุรกิจ อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ เพื่อส่งออก

18. 2. โครงสร้าง และกระบวนการมีปัญหา : 2.1รัฐรวมศูนย์อำนาจ (ร่วมกับธุรกิจเอกชน) ขาดส่วนร่วมจากภาคต่างๆ 2.2 กฎหมายให้อำนาจรัฐมาก ไม่มีระบบตรวจสอบความรับผิดชอบที่ดี 2.3 การตัดสินใจขาดความโปร่งใส 2.4 มีความไม่สุจริต เกิดขึ้นมากมาย

19. 3. ผลลัพธ์ : ความไม่สมดุลในการจัดสรรทรัพยากรในสังคม ปี 2513 คนจนที่สุด 20 % เป็นเจ้าของรายได้ประชาชาติ 6 % ปี 2549 คนรวยที่สุด 20 % เป็นเจ้าของรายได้ 56.29 % คนจนที่สุด 20 % เป็นเจ้าของรายได้ 3.84 % ยิ่งพัฒนา ยิ่งมีปัญหา

20. ทรัพย์สินครัวตามกลุ่มรายได้ พ.ศ. 2549 (1 = จนสุด : 5 = รวยสุด) ค่าสัมประสิทธิ์จินี(Gini)=0.7 ที่มา: Kiatpong, Wilatluk and Nalin 2008

21. ทรัพย์สินครัวตามกลุ่มรายได้ พ.ศ. 2549 (1 = จนสุด :10= รวยสุด) ที่มา: Kiatpong, Wilatluk and Nalin 2008

22. เงินฝากและหุ้น 7หมื่นบัญชีมีเงินฝาก 42% ของทั้งประเทศ 11 ตระกูลผลัดกันเป็นเจ้าของหุ้นที่มีมูลค่าสูงสุด 5 อันดับแรก ที่มา: ผาสุก พงษ่ไพจิตร งานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 11

23. ที่มา: ผาสุก พงษ่ไพจิตร งานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 11

24. ผู้ถือครองที่ดินมากที่สุดผู้ถือครองที่ดินมากที่สุด ที่มา: ผาสุก พงษ่ไพจิตร งานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 11

25. ความต่างด้านรายได้ระหว่างจนสุด 20% และรวยสุด 20% ที่มา: ผาสุก พงษ่ไพจิตร งานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 11

26. Gini Thailand Malaysia Philippines Indonesia 2000 1960 Year ที่มา: ผาสุก พงษ่ไพจิตร งานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 11

27. II. ปัญหาของระบอบการเมืองไทย และ ความพยายามในการปฏิรูปการเมือง เมื่อระบบการเมือง (ระบบตัดสินใจแทนสังคม) มีปัญหา ก็ต้องปฏิรูปการเมือง โดยจัดทำรัฐธรรมนูญ 2540 เพื่อ 1. ทำให้ “การเมืองของนักการเมือง”เป็น “การเมืองของพลเมือง” 2. ทำให้การเมือง “สุจริต” และ “โปร่งใส” 3. ทำให้การเมือง “มีเสถียรภาพ” และ “ประสิทธิภาพ”

28. ใช้รัฐธรรมนูญมา 8 ปีเศษ มีการรัฐประหาร

29. เหตุผลที่แสดงออก : เหตุแห่งการรัฐประหาร 4 ประการ • แต่เหตุผลแท้จริง คือ รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ขัดกับ รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม

30. จัตวานุภาพทางการเมืองไทยจัตวานุภาพทางการเมืองไทย รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม สถาบันพระมหากษัตริย์ ข้าราชการ ทหาร / พลเรือน คนชั้นกลาง/นักธุรกิจในเมือง ประชาชนส่วนใหญ่ในชนบท รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร พรรคการเมือง / นักการเมือง

31. อ.นิธิ วัฒนธรรมทางการเมืองนี่แหละที่เป็นข้อกำหนดสูงสุดจริงในเรื่องสัมพันธภาพทางอำนาจ หรือพูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ วัฒนธรรมทางการเมืองคือรัฐธรรมนูญที่แท้จริงของรัฐ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ฉีกไม่ออกไม่ว่าจะใช้หุ้มเกราะสักกี่คันก็ไม่สามารถฉีกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ และกฎหมายอื่น กฎกระทรวง หรือระเบียบอะไรก็ไม่อาจล่วงละเมิดข้อกำหนดที่มี ใน วัฒนธรรมทางการเมือง หรือรัฐธรรมนูญฉบับแท้จริงนี้ได้..........รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนี้ “ร่าง” ขึ้นไม่ได้ แต่ต้องใช้ประสบการณ์อันยาวนานเป็นศตวรรษของสังคมก่อให้เกิดขึ้น

32. 1. สถาบันพระมหากษัตริย์ • พระมหากษัตริย์ ขุนนางในอดีต • การเปลี่ยนแปลงการปกครอง กับการทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นสัญลักษณ์ • พระมหากษัตริย์ในฐานะ “เสาหลัก” ของประเทศ - ศูนย์รวมใจของไทยทั้งชาติ - ความต่อเนื่องของระบบการปกครอง - supreme arbitrator - พระมหากษัตริย์ในฐานะ “สถาบัน”

33. 2.ประชาชนส่วนใหญ่ในชนบท2.ประชาชนส่วนใหญ่ในชนบท ลักษณะคนจนส่วนใหญ่ - เข้าไม่ถึงทรัพยากร - ไม่มีอำนาจต่อรองในระบอบเศรษฐกิจแบบตลาด - ความสัมพันธ์แบบจารีตในระบบอุปถัมภ์

34. อุปถัมภ์ ผู้มีอิทธิพล ประชาชนในชนบท ตอบแทน ส.ส./ รมต. 1.ความสัมพันธ์แบบจารีตในระบบอุปถัมภ์ (clientalism) -การแลกเปลี่ยนสินค้า / บริการในลักษณะที่ไม่เท่าเทียมกัน -พันธะทางศีลธรรม ให้ – ตอบแทน

35. คนชนบท “ตั้งรัฐบาล” และเป็น “ฐานเสียง” - ความไม่เสมอภาค - ความสัมพันธ์ส่วนตัว เกรงใจ ตอบแทน - กฎหมายศักดิ์สิทธิ์เฉพาะคนนอกระบบอุปถัมภ์

36. คนชั้นกลาง “เสียงดัง” จึงเป็น “ฐานนโยบาย” 3. คนชั้นกลางในเมือง ลักษณะคนชั้นกลาง - เข้าถึงทรัพยากร - มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด - ความสัมพันธ์แบบพันธะสัญญา

37. 4. ความสัมพันธ์แบบพันธะสัญญา (contractualism) - อิสรภาพ - เสมอภาค เท่าเทียม - เสรีภาพ และความสามารถต่อรองในระบบตลาดได้มาจากการต่อสู้กับผู้ปกครอง

38. คนชั้นกลางไทยอยู่ใต้อุปถัมภ์รัฐไทย + ไม่ได้ต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งอิสรภาพ แต่มาจากแรงกดดันจากตะวันตก คนชั้นกลางไทยจึงเลือกความสัมพันธ์ทางพันธะสัญญา + ทางจารีต เกิดสภาวะที่เกษียร เตชะพีระ เรียกว่า “ กึ่งอุปถัมภ์ กึ่งตลาด”

39. ทุกอย่างแลกเปลี่ยนซื้อได้ – ขายได้ แม้ความจงรักภักดี • เลือกใช้วิธีการอุปถัมภ์ / พันธะสัญญาสุดแต่ว่าอะไรให้ประโยชน์มากกว่า การเลือกตั้งใช้การอุปถัมภ์ ให้สัมปทาน อนุมัติ แบบซื้อขายในระบบตลาด ใช้วิถีเอกชนในการบริหาร / ควบรวมพรรค ใช้ทั้งตลาด / อุปถัมภ์กับองค์กรอิสระ

40. - ประชาธิปไตยถูกใช้เพื่อช่วงชิงอำนาจการเมือง เพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ขาดหลักการเพื่อประโยชน์ส่วนใหญ่พร้อมทั้งที่จะละทิ้งประชาธิปไตย ถ้าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจถูกกระทบ “ประชาธิปไตยในรูปแบบ vsประชาธิปไตยในเนื้อหา” “ประชาธิปไตยเป็นเพียงวิธีการ (Means) ไม่ใช่เป้าหมาย (ends)

41. องค์กรตรวจสอบ ตอบแทน ช่วยอุปถัมภ์ นักการเมือง ข้าราชการ ประชาชนชนบท นักธุรกิจ คนชั้นกลาง

42. เดิมคนชั้นกลางมีส่วนในระบอบการเมือง โดยได้รับ แต่งตั้งเป็นวุฒิสภา รัฐธรรมนูญ 2540 กีดกันคนชั้นกลางออกจากวุฒิสภา • “ฐานนโยบาย”สิ้นความเป็น“ฐานนโยบาย” • การปิดกั้นการแสดงออกของชั้นกลาง • คนชั้นกลางจึง “ล้มรัฐบาล” อีกครั้งตามทฤษฎี “สองนัคราประชาธิปไตย”

43. 4. ข้าราชการทหาร และพลเรือน • “อำนาจการเมือง”(political power) กับ “อำนาจรัฐ”(state power) • จาก “การแข่งอำนาจกับพระมหากษัตริย์”สู่ “การแข่งอำนาจกับพรรคการเมืองและนักการเมือง” • การถูกกีดกันออกจากระบอบการเมือง และ การตกอยู่ใต้อำนาจการเมือง

44. การปฏิรูปรัฐไทย ระบบราชการไทย : ผลจากแรงกดดันภายนอก/ภายใน • การปฏิรูประบบเศรษฐกิจ-สังคม ในรัชสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ • สนธิสัญญาเบาริ่ง และการปฏิรูปสยามในรัชสมัย ร.5 • สงครามเย็น และการปรับระบบเศรษฐกิจ ความมั่นคง

45. การปฏิรูประบบราชการไทย ในปี 2545 - ปฏิรูปโครงสร้าง 20 กระทรวง 147 กรม - ปฏิรูประบบราชการการปฏิบัติราชการ : มาตรา 3/1 การสั่งการให้ส่วนราชการและข้าราชการปฏิบัติก็ได้

46. “มาตรา๓/๑การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐความมีประสิทธิภาพความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ“มาตรา๓/๑การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐความมีประสิทธิภาพความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ แห่งรัฐการลดขั้นตอนการปฏิบัติงานการลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่นการกระจายอำนาจตัดสินใจการอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชนทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อ ผลของงาน การจัดสรรงบประมาณและการบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ต้องคำนึงถึงหลักการตามวรรคหนึ่ง ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีโดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงานการมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูลการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงานทั้งนี้ตาม ความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรานี้จะตราพระราชกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการและการสั่งการให้ส่วนราชการ และข้าราชการปฏิบัติก็ได้”

47. ปี๒๕๔๕ : การปฏิรูประบบราชการและการหยั่งรากของธรรมาภิบาล การออกกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน / กฎหมาย ปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมปี๒๕๔๕เป็นการขยายหลักธรรมาภิบาลลงไปโดยเฉพาะการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีพ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งมีผลใช้บังคับ๑๐ตุลาคม๒๕๔๖

48. มีหลักการสำคัญ๗ประการคือมีหลักการสำคัญ๗ประการคือ (๑) การบริหารราชการให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน (๒) การบริหารราชการให้เกิดผลสัมฤทธิ์เพื่อภารกิจแห่งรัฐ (๓) การบริหารราชการให้มีประสิทธิภาพและคุ้มค่าเชิง ภารกิจแห่งรัฐ (๔) การลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น (๕) การปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ (๖) การอำนวยความสะดวกและตอบสนองความต้องการ ของประชาชน (๗) การประเมินผล

49. ๑๑. การบริหารราชการเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชน เป้าหมาย : ผาสุก / อยู่ดีกินดีความสงบปลอดภัยซื่อสัตย์ สุจริตตรวจสอบได้ กลไก : - การวิเคราะห์ผลดี/ผลเสียโครงการถ้ากระทบ ประชาชนต้องรับฟังความคิดเห็นหรือชี้แจง - สำรวจความพึงพอใจประชาชน

50. การบริหารเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ(result base management) • ๒.๑ แผนการบริหารราชการแผ่นดินครม. ๔ปีตามแนวนโยบาย • พื้นฐาน/นโยบายครม. ต้องมี • - เป้าหมาย/ผลสัมฤทธิ์ • - ผู้รับผิดชอบ • - งบประมาณที่ต้องใช้ • - ระยะเวลา • - การประเมินผล