公共政策变迁与专家参与

1. 公共政策变迁与专家参与 朱旭峰 教授、博导 清华大学公共管理学院 北京大学中国教育财政科学研究所 二〇一三年九月二十四日

2. 1986年万里的《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》讲话，启动了以决策科学化民主化的行政体制改革。讲话特别强调专家在决策中的作用。1986年万里的《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》讲话，启动了以决策科学化民主化的行政体制改革。讲话特别强调专家在决策中的作用。 • 在不同的政策改革案例中，为什么脱颖而出成功推动改革的专家行动模式不同？ • 以往的研究大多讨论专家拥有的个人与组织资源。本研究关注不同政策的属性。 • （为什么有些时候，专家被戏称为“砖家”？）

3. 四个故事，四种专家模式 • 新型农村合作医疗制度——直接咨询 • 新城镇医药卫生体系——迂回启迪 • 经济适用房新政——外锁模式 • 取消收容遣送制度等——社会行动

4. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 中国农村的合作医疗制度曾在上世纪六七十年代有过辉煌的历史，但在改革开放以后迅速衰落了。 • 1997年5月，国务院批转了卫生部等五部委联合递交的《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》。 • 但用于农村合作医疗的中央财政补助费用非常少，1997年后的农村合作医疗保险制度在中国各地始终推广得很不顺利。

5. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 2002年10月，中共中央和国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》颁布 • 2003年1月，国务院同意并转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，正式在全国“试点推广新型合作医疗制度”。 • 中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。

6. 试点推广新型农村合作医疗制度 • Experts • 国内研究机构和国际组织联合开展的一系列农村合作医疗制度的实践和实验活动，让政府认识到缺乏中央财政参与的农村合作医疗制度不可能得到全面推广。 • 卫生部、世界卫生组织、美国兰德公司、国务院政策研究室、中国卫生经济培训与研究网络、美国哈佛大学、联合国儿童基金会 、世界银行 等。 • 这些研究团队和决策者之间是如何进行互动的呢？我们可以从参加这些项目的专家的回忆中，找到专家参与影响政府决策的诸多线索之一

7. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 2001年，亚洲发展银行委托哈佛大学公共卫生学院承担对《中国农村卫生安全问题》研究。 • 2001年7月，国家发改委在北京组织了一场国际研讨会 • 哈佛大学课题组的刘远立（哈佛大学公共卫生学院）、饶克勤（卫生部卫生统计信息中心）、胡善联（复旦大学公共卫生学院）在这次会议上提交的报告指出“农村贫困家庭中有三分之一由于医疗开支而破产”。

8. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 该报告被当时的卫生部长张文康看到。 • 张文康委托饶克勤写一份简短报告，再由张文康将报告递交给江泽民。 • 江泽民看到报告后大为震惊，要求组织核查报告内容。 张文康 饶克勤

9. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 没过几天，中央政策研究室的两位研究人员采访了饶克勤，询问关于研究的具体细节、数据来源、政策建议的理论依据。 • 几个月后，2001年11月，国务院经济体制改革办公室正式负责中国新农村卫生政策协调发展的研究工作。 • 2002年10月，全国农村卫生工作会议北京召开。终于争取到国家高层领导和财政部对农村卫生政策的资金支持。

10. 试点推广新型农村合作医疗制度 • 新型农村合作医疗部际联席会议 (2003) • 卫生部于2004年组建了“新型农村合作医疗技术指导组” ，2005年卫生部又组建了“新型农村合作医疗研究中心”。

11. 新城镇医药卫生体系 • 1997年初，中共中央和国务院颁布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，开始对医疗卫生体制进行全面改革。 • 2000年2月，国务院公布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，改革的目标“建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制”。 • 但是，医药卫生体系市场化体制改革后，老百姓“看病贵”、“看病难”的现象日益加剧。

12. 新城镇医药卫生体系 • 2005年，国务院发展研究中心研究员葛延风主持的《中国医疗卫生体制改革》课题组研究报告得出“我国医改基本不成功”的结论。 • 最初，课题组于2005年3月在国务院发展研究中心内部刊物上发表了8份专题报告和1份总报告。但由于医疗卫生体制改革不成功的结论在“政府内部却存在反对的声音” • 2005年7月初，葛延风向媒体公布了研究结果，引起舆论大讨论。 葛延风

13. 新城镇医药卫生体系 • 2006年6月，国务院最终决定新一轮城镇医疗改革，政策议程启动。 • 2006年8月，国务院批准由国家发改委、卫生部等14个部委（后增加到16个）成立深化医药卫生体制改革部际协调工作小组

14. 新城镇医药卫生体系 • 由于该改革方案的设计工作是一项非常复杂的工程，政府迫切需要专家建议作为决策的参考。 • 2006年10月23日，中共中央政治局集体学习邀请了 • 北京大学中国经济研究中心副主任李玲教授、 • 中华医学会副会长刘俊教授， • 讲解内容是国外医疗卫生体制和我国医疗卫生事业发展。 李玲 刘俊

15. 新城镇医药卫生体系 • 2007年1月，医改协调小组决定委托 • 北京大学 • 复旦大学 • 国务院发展研究中心 • 世界卫生组织 • 麦肯锡 • 世界银行等 • 六家中外机构，进行独立平行的医改方案设计。 • 后又加入 • 北京师范大学 • 中国人民大学 • 两家机构，形成八套方案竞逐的局面 • 5月底，八个独立医改方案接受医改协调小组评议。 • 清华大学与哈佛大学的联合课题组研究制订了第九套改革方案 • 中国科学院生物与医学部 • 9+1套方案

16. 新城镇医药卫生体系 • 虽然所有专家医疗改革方案的目标都是为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，切实缓解“看病难、看病贵”问题。 • 但专家们的观点大致可以分为两大派 • “补供方”的“全民基本医疗保障制度” • “补需方”的“全民社会医疗保险制度” • 国务院最后颁布的改革方案在综合了各有关部门、专家和社会各界意见后，采用了“供需兼顾”的思路。 • 2009年3月17日和3月18日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》发布。 • 国务院成立了以李克强副总理为组长，卫生部党组书记张茅任办公室主任，16个部门参加的深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织和协调改革工作。

17. 城市经济适用房新政 • 1998年7月3日，国务院颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 • 商品房、经济适用房、廉租房 • 2003年，国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》把国务院1998年颁布的23号文件中的经济适用房由“住房供应主体”改成了“具有保障性质的政策性商品住房” 。 • 本是为了缓解中低收入群体住房困难的经济适用房政策，在执行若干年后却暴露出诸多问题。 • 遭弃购。 • 大面积质量问题。 • 违规出租。 • 倒号作假事件频发。 • 变身别墅群。

18. 城市经济适用房新政 • 针对存在的诸多问题，许多专家采用直接或间接途径表达了要求改革经济适用房制度的建议。其中有两种声音比较有代表性。 • 一是针对经济适用房存在的各种违规现象，专家建议取消现有的经济适用房制度，而代之以其它保障性住房制度。 • 另一种专家观点则和取消经济适用房制度的建议完全相反。针对地方政府对经济适用房建设的抵触，专家建议政府应加大中央财政投入经济适用房建设的力度。 • 在2007年全国“两会”期间，民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，被全国政协会议提案组定为第1号提案。提案建议建设保障性住房的资金应列入国家预算。

19. 城市经济适用房新政 • 2007年8月7日，国务院颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。该政策既没有采纳取消经济适用房制度的建议，也没有加大投入中央财政资金支持经济适用房建设。 • 住房保障的司长侯淅珉回应上述两种社会声音：中央政府一方面考虑到希望“有条件地支持居民拥有住房”，同时又由于政府“财力难以承受”，因此没有采纳此两种意见，并强调“经济适用住房是现阶段解决城市低收入家庭住房困难的有效方式。”

20. 2008年下半年，国际金融危机爆发为经济适用房政策的变迁打开了另一个“政策之窗”。 • 2008年11月5日，国务院召开常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，提出计划到2010年总共投入4万亿进行投资。 • 其中“加快建设保障性安居工程”位列首位，约9000亿元将在未来3年内用于全国保障性住房建设。其中经济适用房投资约6000亿元。

21. 取消收容遣送制度 • 1982年5月12日，国务院下发了《关于发布〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的通知》 • 该制度实施的21年中暴露出非常严重的问题。 • 收容对象范围严重失控，许多进城务工人员无端被收容。 • 恶性伤亡刑事事件不断发生。 • 乱收费以及通过收容遣送非法牟利。 • 学者们早就发现了收容遣送制度的缺陷，他们一直运用自己的渠道向政府表达了对制度本身的修改建议。但专家们的这些努力一直都没有成功推动政策变迁。

22. 取消收容遣送制度 • 2003年3月，一位名叫孙志刚的青年在广州被错误收容后被执法人员打死，这成为收容遣送制度变迁过程的关键性事件。 • 和专家们以往的行动策略截然不同，孙志刚事件爆发后，几名法学专家两次联名向全国人大常委会上书，建议对收容遣送制度进行违宪审查。 • 在几名法学家和律师在两次上书全国人大常委会时，法学家们并不以专家身份向决策者提交研究报告或政策观点，而是以“中华人民共和国公民”的身份向全国人大常委会提出公民诉求。 孙志刚 贺卫方 盛洪 沈岿 萧瀚 何海波

23. 专家策划 • 法学专家经过了深思熟虑的“策划”。 • 决定建议书控制在1000字，只谈法律程序问题，不但社会问题。 • 建议书必须得到舆论的关注。立即联系媒体。 • 决定只有三名法学学者签字署名，而不征集很多人签名（不然就象呼吁） • 以中华人民共和国公民的身份提起，不是作为旁观者呼吁和建议，而是作为一个正式法律文书的主体。在建议书最后列上了自己的身份证号码——这是最有力的公民的标志。 • 考虑向哪个部门如何递交建议书。传真+快递。

24. 专家策略 • 专家以中国公民的名义联名向全国人大常委会递交建议书，提请启动特别违宪调查程序。 • 法学家们的要求是符合现有的政治环境和法律框架的，但在当时的法律体系内，又是技术不可行的。（详细分析，见Zhu, Xufeng, 2008） • 法学家明知违宪审查的建议不可能实现，但为了推动政策议程，采用了相对激进的冒险策略。

25. 取消收容遣送制度 • 专家们这次创新性的社会行动获得了非常大的媒体效应。全社会都在等待全国人大在接到违宪审查申请后的态度，也在等待政府（国务院）的反应。 • 在孙志刚事件爆发仅2个月后，新的“城市生活无着人员救助管理办法”就出台了。

26. 其他效仿案例 • “违宪审查策略”的成功？ • 孙志刚事件后，专家向全国人大常委会提请违宪审查的成功，引来别的政策推动者的效仿 • 2003年11月：禁止乙肝歧视——成功 • 2004年11月：《中华人民共和国户口登记条例》 ——无效 • 2007年11月：“劳动教养制度” ——无效 • 违宪审查制度从2004年开始不断制度化 • 2004年5月，全国人大常委会成立法规审查备案室 • 2005年12月全国人大常委会修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》并且通过了新的《关于备案审查工作程序的司法解释》 • 违宪审查程序在“技术上”越来越可行，来自公民的违宪审查请愿进入了“正式程序”，该策略对于推动政策变迁的效果也就日益式微。

27. 邓玉娇事件 • 2009年5月11日，邓玉娇因涉嫌故意杀人被巴东县公安局刑事拘留。 • 辩护方认为邓玉娇案应认定为“正当防卫”。但邓玉娇母亲的态度急剧转变背后的原因“令人疑窦丛生”。 • 由于担心邓玉娇无法得到公正的司法判决，一些学者、律师、女性维权工作者和记者组成了多个行动组织，投身到一场社会运动之中。 • “邓玉娇案公民司法正义观察团”、“邓玉娇律师后援团”、“邓玉娇案青年网民后援团”、“邓玉娇案舆论后援团”、“巴东自费旅游团”等自愿性公民组织 • 以合作的态度与当地政府理性接触，而非群体示威。 • 6月2日，强大的舆论压力促使中国最高人民法院对邓玉娇案阐述立场—— “越是媒体关注，办案法院越要保持理性” • 6月16日，湖北省巴东县人民法院一审判决邓玉娇免予刑事处罚 。

28. 钱云会事件 • 专家们在邓玉娇事件的成功经验，后来还在其他案例中得到效仿。 • 钱云会事件 • 2010年12月25日，浙江温州乐清市蒲岐镇寨桥村村民钱云会因交通事故死亡。有网友爆料，钱云会是被“有些人故意害死的”。乐清市公安局则在随后的发布会上称，这是一起交通肇事事故。 • 一些专家组成了“公民独立调查团” • “学界公民乐清观察团” （于建嵘、杨建广、马深、郭巍青、傅国涌） • “公民独立调查团”（媒体人士：笑蜀、陈杰人、斯伟江） • “低端网友围观团” （王小山、窦含章 等） • “公盟（公民）‘钱云会之死真相’调查团”（许志永 ）

29. 专家之间存在分歧 • 于建嵘因不认可“观察团规则”，退出了观察团，但仍留在乐清调查当地“土地问题”。 • “公盟（公民）‘钱云会之死真相’调查团”最终调查结果认为，“钱云会之死只是一起普通的交通事故” • “学界公民乐清观察团”最后得到的结论是，既无法得出“钱云会之死是属于交通事故”，也无法得出“钱云会之死系属于谋杀”的结论。 • 最后，法庭公布的钱云会带有录像功能的手表当时的影像证据确认，钱云会确实是死于一起交通事故。

30. “微博打拐解救乞儿”运动 • 流浪乞讨儿童的救助工作一直以2003年国务院出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》为基础性法规。 • 2011年初，于建嵘发起了另一场“社会运动” • 2011年1月17日下午14时22分，他在接到一位丢失孩子母亲的信后，在其新浪微博上发出了一条动态，呼吁有关部门关注被拐卖孩子。 • 当天深夜，他又在微博上跟进了两条评论，提出：以后凡是看到伤残儿童（十岁以下者）在街头行乞，就打110；我们选择一天,全国的网友都在这一天去拍摄街头行儿童的录相，在今年的六月一日在全国各大中城市发放录相带。 • 第二天上午，和友人商量后，决定统一行动，注册统一信箱，开设专门微博平台。

31. “微博打拐解救乞儿”活动正式开始。全国各地各大网站微博立刻掀起的“网络打拐”热潮。 • 正职2011年春节期间，一名3年前被拐卖的男孩彭文乐（乐乐）被网友发现，最后于2月8日与其父亲彭高峰团聚。这则新闻被《人民日报》报道。公安部门在“随手拍照解救乞讨儿童”活动开始不久就开始介入。 • 国务院总理温家宝也通过网络注意到这个活动。“我在网上注意这个问题已经很久了，有的网民经过拍照上网来暴露许多流浪儿童的问题。”“最近我已经责成民政部会同公安部等有关部门，要立即采取综合措施，加大对流浪儿童的救助”。 • “微博打拐解救乞儿”活动引起了为数众多的人大代表、政协委员的关注。两会代表委员从2月份就开始积极准备，希望将“帮助流浪乞讨儿童”作为提案提交两会审议。

32. 专家行动策略总结：四个政策案例

33. 朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》，中国人民大学出版社，2012。朱旭峰：《政策变迁中的专家参与》，中国人民大学出版社，2012。 • Zhu, Xufeng, Policy Change and Expert Involvement, Public Administration, vol. 91, no. 2, 2013.

34. 讨论： • 什么情况下，专家们以“某种”行为模式更容易脱颖而出，成为推动政策改革的关键力量？ • 为什么有时候专家愿意当“公知”？ • 专家通过媒体向决策者施压有几种方式？ • 什么情况下，专家更有可能被戏称为“砖家”？

35. 谢谢！欢迎提问和评论！

36. 中国政策变迁中的专家行动策略