人民聲請釋憲與人權保障

1. 人民聲請釋憲與人權保障 司法院大法官 李震山 102年5月21日 於國立中正大學

2. 大綱（一） 壹、概論 一、現代違憲審查制度之源起與概覽 二、我國司法院大法官之任命與職權 貳、舉幾則釋憲案（含不受理案）作為人 權保障省思之例 一、釋字第684號解釋（100.01.17 - 大專學生 因學校處分之行政爭訟權案）

3. 大綱（二） 二、釋字第689號解釋（100.07.29 – 新聞記者 跟拍案） 三、釋字第702號解釋（101.07.27 – 教師因行 為不檢有損師道一律終身不予續聘案） 四、釋字第709號解釋（102.04.26 － 都市更新 條例爭議案） 五、釋憲聲請案未被受理之概況及舉例 － 以人 民聲請案為限 六、小結

4. 大綱（三） 參、多元憲政價值觀對司法院大法官解釋 之影響 一、多元、相對憲政價值觀之抉擇 二、對大法官釋憲風格可能之評價 － 消極、積 極或務實？自由或保守？ 肆、結語 國家是為人民而存在，人權保障因而是憲法的 核心任務

5. 現代違憲審查制度之源起（一） 一、從國會至上「惡法亦法」的堅持，轉向依權力分立相互制衡原理，而對「惡法非法」的反省－以美國、德國兩個實施違憲審查卓然有成的國家，半世紀前種族歧視之法制為例。

6. 現代違憲審查制度之源起（二） 二、法官既依「法」審判，應如何課予司法權制衡立法權而有判定法令合憲性之責？乃有美、德（奧）、法等不同類型之違憲審查制度設計，我國係採取德國模式（但非完全一致）。

7. 現代違憲審查制度之概覽（一） • 美國型 未於一般審判機關之外另設憲法法院，而係由聯邦負責終審之最高法院九位終身職大法官，於審理個案時肩負憲法爭訟之裁判。判決若宣告法令違憲，其他法院即不得再援用該失去效力的法令。至於其他法院之法官，僅得於審判中，就個案認定法令違憲而「拒絕適用」之，無權宣告法令違憲。

8. 現代違憲審查制度之概覽（二） • 德奧型 於一般審判機關之終審法院外，另設置憲法法院專司憲法訴訟，掌理包括抽象規範審查、法官聲請之具體規範審查，甚至在特定條件下，得就一般法院裁判見解為審查之「憲法訴願」。我國雖師承德制，但未引進「憲法訴願」制度，而是嚴格區分審判權與釋憲權，避免大法官釋憲成為所謂的「第四審」。

9. 現代違憲審查制度之概覽（三） • 法國型 基於「國會至上」的理念，在法院體系之外另設「憲法委員會」，掌理國會通過尚未生效之法律合憲性審查。但法國作為歐盟的重要成員國，法國人民亦有權訴請歐洲人權法院判定其內國法律侵害人權而違反歐洲人權公約，已形成實質上的違憲審查。法國乃於2008年7月23日就第五共和國憲法第61條之1第1項增加合乎其國情的違憲審查制度規定：「案件繫屬於法院訴訟程序中，當事人如主張系爭案件所適用之法律規定侵害其受憲法所保障之權利與自由時，得由最高行政法院或最高法院移送憲法委員會受理，並於一定期限內為宣告。」

10. 現代違憲審查制度之概覽（四） 綜上，司法違憲審查制度旨在落實權力分立相互制衡之精神，以達維護自由民主憲政基本秩序，並保障基本權利之目的。

11. 司法院大法官之任命與職權（一） • 任命 依憲法增修條文第5條第1項規定：「司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之。」依同條第2項規定：「司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官，不受任期之保障。」

12. 司法院大法官之任命與職權（二） • 職權 一、解釋憲法 依案件性質屬憲法疑義或爭議，可分為規範違憲、機關爭議及地方自治保障等案型 二、統一解釋法律及命令 三、違憲政黨解散案件之審理 四、總統、副總統彈劾案之審理 五、審判權爭議之審理

13. 司法院大法官之任命與職權（三） • 有權聲請大法官解釋者 一、中央機關 二、地方自治團體 三、立法委員三分之一以上連署 四、法官 五、人民、法人、政黨

14. 人民聲請釋憲之法定要件（一） 一、依司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款規定：「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」據此，人民聲請釋憲之要件可分為：

15. 人民聲請釋憲之法定要件（二） 1.憲法所保障之權利受有侵害。 2.依法定程序用盡審級救濟。 3.確定終局裁判已適用聲請人所指摘有違憲疑義之法令。 4.聲請人已於聲請書中具體客觀指陳系爭規定違憲之疑義，致侵害其受憲法保障之權利。 聲請書格式詳載於司法院網訊中。

16. 人民聲請釋憲之法定要件（三） 二、除大審法規定外，經大法官審理實務運作，另發展出兩種類型，且各有其要件： 1.聲請補充或變更已作成之解釋（釋字第684號解釋參照）。 2.請求於解釋公布前，作成暫時停止適用爭議法令之處分（釋字第585、599號解釋參照）。

17. 收案與受案的處理程序（一） • 收案：由大法官書記處將顯非屬大法官應審理案件（例人民陳情、請願或類似案件），以他字案處理之，其餘案件即為接受之案件。

18. 收案與受案的處理程序（二） • 近十年（91年－100年）人民陳訴案件之終結件數共計56,264件，處理以函覆居多（各年比率介於46％－60％），其次為存查（所占比率為26％－44％間），其他則屬移交司法院所屬單位或其他機關（約10％）。就98年觀之，收案7,230件，除去人民陳情、請願案件6,220件及其他不屬大法官管轄案件後，實際受案為434件。

19. 收案與受案的處理程序（三） • 受案後即依分案要點輪分給個別大法官承辦。先將案件依釋憲或統一解釋，以及由機關或非由機關聲請分為憲一、憲二、統一、統二，再將該四類案件分別依序分給各三人小組（5組），各小組再依序輪分給承辦大法官。院長、副院長因尚擔負司法行政重任，每6件輪分1件。三人小組係由不同提名資格者（司法院組織法第4條參照）組成，一定時間後改組。

20. 收案與受案的處理程序（四） • 上述分案方式主要立基於「法定法官原則」，並避免同質性案件集中由少數大法官承辦，求其形式上公平。但因大法官採嚴格合議制，以上所彰顯的意義並非顯著。 • 分案後，所有案件皆須由小組提經全體審查會，由出席大法官過半數同意，初步決定應否受理，不受理案尚需提交大法官會議正式議決。

21. 收案與受案的處理程序（五） • 近十年（91年－100年）大法官解釋終結件數為3,790件，其中應不受理者3,509件，占92.59％，解釋公布者159件，占4.2％，併案105件，占2.77％，撤回及其他17件，占0.45％。上述終結之案件，亦包含民國91年前所收而未處理完畢之舊案。

22. 收案與受案的處理程序（六） • 自1948年9月15日舉行第一次大會起，大法官運作已近65年，迄今共作成709號解釋。約前6分之1的解釋內容，大多數偏向法令統一解釋，其後則逐漸轉向至與人民基本權利保障及權力分立案件有關。近年來每年平均公布15件釋憲案，而宣告法令違憲之案件，已接近公布釋憲案件之五成（以100年12件為例）。

23. 釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（一）釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（一） • 事實摘要（三件併案審理，僅取其中一件為例） 聲請人為某國立大學碩士生，93年3月16日向學校學生事務處課外活動指導組申請在該校公告欄及海報版張貼「挺扁海報」，時值公職人員競選期間，學校以違背國家法令為由否准所請。聲請人認其憲法保障之言論自由受有侵害，迭經申訴、訴願未果而提起行政訴訟，行政法院依釋字第382號解釋意旨，認學校之處分並未改變聲請人學生身分或損害其受教育之機會為由駁回確定，爰聲請釋憲。

24. 釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（二）釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（二） • 解釋文（100.01.17） 大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第16條有權利即有救濟之保障訴訟權意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，釋字第382號解釋（84.06.23）應予變更。

25. 釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（三）釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（三） • 檢討與省思 一、學校與行政法院就學生在學期間與學校所生爭議事件，向來皆依釋字第382號解釋，只容許退學或類似處分方得向法院救濟，表面上是維持某種「清淨和諧校園」外觀，實質上卻將諸多法律問題，推向校外與「法外」領域。本件解釋將其納入「法內解決」，自然引起擔憂與不安，認為學生與學校及老師間之教學與受教關係將趨於緊張。

26. 釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（四）釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（四） 二、校園本應屬人權教育場域，本件解釋使學校與學生得就學生權益事項提前於校園中從事法治面的溝通與對話。學生作為教育權主體，校園作為人格型塑之實踐場域，民主、人權、法治與教育結合將不會再是口號。至於校園中未解決的法律爭議，接續由行政法院於個案爭訟中落實憲法旨意，逐步累積可用之案例，方能步上法治常軌。

27. 釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（五）釋字第684號解釋（大專學生因學校處分之行政爭訟權案）（五） 三、既然揭示「有權利即有救濟」之憲法法理，且釋字第382號解釋指涉「各級學校學生」，何以本件解釋只限於大專學生，未及於中小學生。就兒童或青少年訴訟權保障的刻意留白，有意為差別待遇，究是「司法自抑」或「司法恣意」，尚有待公評。 四、就同屬傳統特別權力關係領域之公務員，已由司法院大法官引進「重要性理論」作為提起訴訟的管制門檻，在大專學生部分，則以「大學自治」為門檻，其間差別與利弊得失如何，亦有待觀察。

28. 釋字第689號解釋（新聞記者跟拍案）（一） • 事實摘要 聲請人為報社記者，主跑娛樂演藝新聞；分別於中華民國97年7月間二度跟追神０電腦集團副總苗０斌及其曾為演藝人員之新婚夫人，並對彼等拍照，經苗某委託律師二度郵寄存證信函以為勸阻，惟聲請人復於同年9月7日整日跟追苗某夫婦，苗某遂於當日下午報警檢舉；案經警察機關調查，並以聲請人違反社會秩序維護法第89條第2款規定（系爭規定）：「無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者。」裁處

29. 釋字第689號解釋（新聞記者跟拍案）（二） 罰鍰新臺幣1500元。聲請人不服，依同法第55條規定聲明異議，嗣經臺灣臺北地方法院97年度北秩聲字第16號裁定無理由駁回確定。聲請人乃主張，系爭規定有牴觸憲法第11條新聞自由、第15條工作權、第23條法律明確性、比例原則及正當法律程序等之疑義，聲請釋憲。司法院大法官為審理此案召開憲法法庭，並以網路直播，具里程碑意義。

30. 釋字第689號解釋（新聞記者跟拍案）（三） • 解釋文（100.07.29） 新聞採訪者於有事實足認特定事件屬大眾所關切並具一定公益性之事務，而具有新聞價值，如須以跟追方式進行採訪，其跟追倘依社會通念認非不能容忍者，即具正當理由。於此範圍內，系爭規定縱有限制新聞採訪行為，其限制並未過當而符合比例原則，與憲法第十一條保障新聞採訪自由及第十五條保障人民工作權之意旨尚無牴觸。又系爭規定以警察機關為裁罰機關，亦難謂與正當法律程序原則有違。

31. 釋字第689號解釋（新聞記者跟拍案）（四） • 檢討與省思 一、主管機關就「依社會通念認非不能容忍者，即具正當理由」，如何為正確之判斷？「於此範圍內」是否尚需分採訪對象（例如名人或非名人、公眾人物或非公眾人物等），方不致過度限制新聞自由之虞？警察機關擔負危害防止任務，是否為處理「新聞採訪」爭議的最適當機關？系爭規定是否迫警察介入私權爭執？諸多問題，成為有價值的探討議題。

32. 釋字第689號解釋（新聞記者跟拍案）（五） 二、系爭規定之規範對象，並不限於新聞採訪之記者，而本件解釋主動限縮解釋範圍，就抽象規範審查言，「新聞採訪行為」以外之跟進，態樣極多，且涉及私權爭執，應否及如何適用本件解釋？ 三、本件解釋雖提及「國家保護義務」，但未詳為論述，系爭規定內容是否合於國家保護義務中「禁止保護不足」之原則，尚有待深論。

33. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（一）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（一） • 事實摘要 聲請人為某公立高中已婚教師，於98年7月間擔任該校暑期營隊活動輔導員，被檢舉於活動期間對服務學員發生疑似違反其意願之性行為。該校隨即調查，作成並無性侵害之決議。惟該校教師評審委員會依行為時教師法第14條第1項第6款規定：「有行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」者，併依同條第3項後段規

34. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（二）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（二） 定：「應報請主管機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」作成自99學年度起不予續聘之決定；再依同條第3項前段規定：「不得聘任為教師」，使聲請人無再任教師之機會，教育部核准該處分。聲請人不服，經申復、申訴及行政訴訟均遭駁回，乃以上述各規定違反憲法比例原則及工作權保障為由，聲請解釋。

35. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（三）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（三） • 解釋文（101.07.27） 一、教師法第十四條第一項第六款所定「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」之要件，與憲法上法律明確性原則之要求尚無違背。 二、依同條第三項後段規定，已聘任之教師有前開第六款之情形者，「應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘」，其對人民職業自由之限制，與憲法第二十三條比例原則尚無牴觸，亦與憲法保障人民工作權之意旨無違。

36. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（四）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（四） 三、惟同條第三項前段使違反前開第六款者不得再受聘任為教師之規定部分，與憲法第二十三條比例原則有違。

37. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（五）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（五） • 檢討與省思 一、本件解釋認為「行為不檢有損師道」之規定與憲法上法律明確性之要求尚無違背。然本件解釋又認為，針對教師行為不檢有損師道，可予以解聘、停聘或不予續聘，若一律終身不續聘，則違憲。此表示，針對教師有損師道之不檢行為有些可以終身不續聘，有些則否，從而可分門別類的為輕重不等處罰，正好凸顯該要件之概括、不明確及不可預見性。

38. 釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（六）釋字第702號解釋（教師因行為不檢有損師道一律終身不予續聘案）（六） 二、依前揭概括要件，其法律效果又係剝奪工作權，主管機關之認定容有恣意空間，恐不宜皆授權以命令為補充規定。 三、一經認定合於前揭要件，而遭「解聘、停聘或不予續聘」之後，縱依本解釋有再續聘的可能，可預見未來實務上，恐已無學校願意或寬容的再聘回改過遷善的老師。規範不慎於始，終會形成易放難收的後果，因此，問題癥結仍在於「行為不檢有損師道」規定之明確性。

39. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（一）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（一） • 事實摘要（數件併案審理，僅擇其中幾案為例） 一、王0樹等3人土地及建物座落北市陽明段。陳 0蘭土地及建物座落萬隆段，均為臺北市政 府別納入實施都更，並核准相關都市更新事 業計畫及權利變換計畫。 二、彭0三土地及建物座落永吉段，因實施都更， 臺北市政府核准變更原擬定之都市更新事業 計畫及權利變換計畫。

40. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（二）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（二） 三案當事人均不服臺北市政府相關行政處分，分別提起行政爭訟，遭駁回確定。皆主張確定終局判決所適用之都市更新條例第10條、第19條第3項、第22條第1項及第22條之1等，有違憲疑義，乃聲請釋憲。

41. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（四）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（四） • 解釋文（102.04.26） 一、都市更新條例（下稱本條例）第十條第一項規定畫定都更的地區，所有權人舉辦公聽會、擬具事業概要，就可申請核准都更；主管機關未設置適當組織作為審議機構，也未確保利害關係人知悉相關資訊及有適當陳述意見機會，與憲法要求的正當行政程序不符。

42. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（五）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（五） 二、本條例第十條第二項關於聲請核准都更概要，只要超過相關權利人十分之一就可提出，同意比例過低，與尊重多數、擴大參與的正當法律程序民主精神不符。 三、本條例第十九條第三項規定，都更計畫擬定或變更後，僅須公開展覽卅天並辦公聽會，即可送審議；未要求主管機關將相關資訊送達權利人，也未規定由主管機關舉辦聽證會，讓利害關係人到場陳述及論辯機會，顯已違憲。

43. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（六）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（六） 四、本條例第二十二條第一項及第二十二條之一之「都更計畫報核時的同意比例」及「災損建物實施都更計畫的同意比例」規定合憲；但主管機關仍應考量實際執行情形、社會觀感，隨時檢討修正，也應該先徵詢同一基地其他居民是否有參與都更的意願。 五、本條例第二十二條第三項、第三十六條第一項前段規定，因未經確定終局判判所適用，而不受理

44. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（七）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（七） • 檢討與省思 一、本件解釋作成後，形成各自解讀而莫衷壹是的情況：包括 1.將不受理部分（由主管機關代拆除建物之規定）解讀為合憲 2.都更前階段規定違憲，後階段規定合憲。聲請人解讀：前階段違憲，後階段合憲就無太大實益；實施者解讀：後階段既合憲，前階段只需調整程序，違憲部分實無關緊要。

45. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（八）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（八） 3.都更「公益性」的矛與盾。實施者（建商）認為，都更既與公益有關，政府應全力支持。政府認為，實施者應少為私益盤算，多強化公益性。聲請人認為，政府及實施者事實上皆以抽象公益為卸責托辭，且站在同一陣線不當限制不願參加都更者之基本權利。

46. 釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（九）釋字第709號解釋（都市更新條例爭議案）（九） 二、市場經濟下如何兼顧居住正義 政府相關施政重點、法制配套，若太向市場經濟傾斜，透過正當法律程序，應可將之導入正途。都市更新固有其必要性，但應回歸人性面，多重視人文關懷，弱勢保障，型塑以人之生計、生活、生命為本適宜人居多元的新城市風貌。

47. 人民聲請釋憲案件常見不被受理之理由（一） 一、一般陳情、請願案件，應由其他主管 機關依法處理者 二、不合聲請程式，經命補正逾期未補正 ，或補正仍不合聲請程式 三、聲請人對不受理之決議不服，但並未 增添新理由，再行聲請

48. 人民聲請釋憲案件常見不被受理之理由（二） 四、所指摘之客體並非終局裁判，未依法 定程序用盡審級救濟途徑 1. 檢察官執行指揮書，不起訴或緩起訴決定書，或以國家賠償法所核定之拒絕賠償書等，並非法院確定終局裁判，聲請人自不得持以聲請解釋。 2. 裁判係因聲請人未上訴或上訴逾期而確定，或因聲請人未依法提起再抗告而確定，尚未用盡救濟途徑。

49. 人民聲請釋憲案件常見不被受理之理由（三） 五、法院裁判適用法律所表示之見解或證據取捨是否違憲，依現行法制，並非屬得為聲請解釋之客體。 六、查聲請意旨，並未（並非、尚非、尚難謂已、、、）具體指摘確定終局判決所適用之法令客觀上究有何牴觸憲法之處。 七、確定終局裁判並未適用系爭規定。（惟常因實質援用、形式適用或準用而引起爭議）

50. 人民聲請釋憲案件常見不被受理之理由（四） 八、聲請補充或變更前解釋，通常係依個案情形審查決定，而未獲受理之理由： 1.原解釋之內容闡述甚詳，文字並無晦澀或論證遺漏之情形 2.確定終局判決並未適用請求補充之解釋 3.經核非有正當理由應予受理者