José Roberto R. Afonso 5 ª REUNIÃO DA REDE PNAFM Florianópolis, 11/9/2013

1. DESAFIOS DO IPTU José Roberto R. Afonso 5ªREUNIÃO DA REDE PNAFM Florianópolis, 11/9/2013

2. TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÔNIO NO BRASIL Evolução pós-80 Composição atual A Tributação Municipal O Desprezado Imposto Patrimonial Urbano REFORMA E PERSPECTIVAS A TRIBUTAÇÃO BRASILEIRA

3. DIAGNÓSTICO • Tributo tipicamente local que onera os proprietários de imóveis localizados na área urbana da cidade. • Base de cálculo é o valor venal do imóvel apurado anualmente através de avaliação da prefeitura. Esse valor corresponde ao que o administrador municipal entende ser o preço de venda do imóvel nas condições de mercado. • O montante devido do imposto é apurado mediante a aplicação de uma alíquota ao valor venal do imóvel. As alíquotas são definidas de acordo com a legislação de cada município. Há prefeituras que praticam alíquotas diferenciadas conforme o tipo de imóvel: residencial, comercial, industrial e terreno. • Em 2012, a arrecadação estimada de IPTU foi de R$ 17,1 bilhões: equivale a 0.41% do PIB, R$ 89 por habitante e 1.2% da carga tributária nacional. • Para a grande parte dos municípios, o ISS (0.83% do PIB em 2012) é uma fonte de receita mais importante que o IPTU e também se arrecada menos que o IPVA. • O IPVA arrecadou R$ 26.4 bilhões (0.6% do PIB) em 2012, 50% a mais que o IPTU (supera em 93,7% das cidades, inclusive grandes capitais do Sul/Sudeste),, apesar do valor de veículos ser menor do que de imóveis. Se fossem equiparados, o IPTU poderia arrecadar a mais cerca de R$ 9 bilhões • É baixa a exploração do potencial de IPTU até mesmo em relação ao ITBI pois a receita deste representou 40% daquele (cerca de R$ 7 bilhões em 2012).

4. Por que (não) reformar? Desempenho da arrecadação: expansão sem precedentes e nível acima das economias emergentes

5. Comparaçõesinternacionais de carga tributária:Brasil, ponto fora da curva

6. Comparaçõesinternacionais de carga tributária:Brasil, diferencial natributaçãoindireta

7. Já (bem) descentralizado? Divisão federativa da receita tributária (2012): Estadosimportammaisnageração da receita e Municípiossãoúnicosbeneficiadosporrepartições

8. Municipalizado (no longo prazo)? Divisão federativa da receita tributária (1960/2011): Municípioscresceram no longoprazo

9. A TRIBUTAÇÃO BRASILEIRA Composição da carga tributária (2012): irrelevância da tributação patrimonial

10. Regresividadetributária e crescente

11. Do que não se fala? Sistema muito e crescentemente regressivo , pelo predomínio de tributos sobre consumo pouco seletivos. Carga Tributária Direta por Décimos de Renda: IPEA - 2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos

12. Comportamento da incidência da tributação direta sobre a renda, por tipos de tributos e segundo décimos de renda monetária familiar per capita – Brasil, 2002-2003 e 2008-2009.

13. Composição da Incidência Tributária sobre a Renda Total das Famílias Brasil, 2008-2009

14. Concentração pós-imposto? Concentração de renda, das maiores do mundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dos impostos

15. Tributação da Propriedade Atual Impostos sobre a propriedade em 2012 Fonte: Elaboração própria (Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

16. Impostos Patrimoniais Latinos Apesar da carga global superar em muito a dos demais países latinos, a de impostos tradicionais sobre patrimônios ficam atrás de Chile e Colômbia e igual a da Argentina Compilado de Andrés Solimano e Juan Pablo Jimenez, CEPAL

17. Evolução da carga tributária, total e patrimonial Carga reduzida, inexpressivo na composição, impostos concentrados nos governos subnacionais; tributar veículo supera imóvel urbano; quase inexiste no rural... Evolução da carga tributária patrimonial e total – 1980-2012

18. Como evoluíram os patrimoniais? Principais impostos: irrisórios na superinflação; pós-Real: IPTU tendência estável, na casa de 0.4% PIB; IPVA ascendente, até 0.6% PIB (supera IPTU desde 2005) ITR irrisório (melhor carga de 0,026% PIB em 1997)

19. IPTU X ISS Evolução da carga tributária de IPTU e ISS pós 1980: % do PIB Como IPTU perde espaço para ISS? Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

20. IPTU x ISS – invertem tamanho... IPTU arrecadava quase o dobro do ISS quando criado atual sistema tributário. Hoje, mal arrecada a metade daquele imposto. Até o ITBI tem crescido mais: transmissão rendia um quinto do patrimônio há uma década, hoje já gera quase 40% do IPTU.

21. ISS x IPTU Por que ISS ao invés de IPTU? • Mais fácil de ser cobrado e administrado • Imposto indireto = ônus recai sobre toda a sociedade • Apesar de ser um imposto regressivo, custo político é menor • Concentração da arrecadação em grandes contribuintes facilita o trabalho de fiscalização, garante bom nível de arrecadação • Base de cálculo é determinada diretamente = preço do serviço cobrado pelos contribuintes Custos políticos e administrativos Imposto direto = contribuintes costumam fazer estreita correlação entre o seu pagamento e os benefícios que podem obter Princípio da progressividade nem sempre é respeitado Fundamental ter cadastros imobiliários atualizados e com bom grau de cobertura. As plantas genéricas de valores devem ser permanentemente corrigidas Determinação da base de cálculo depende de decisão administrativa = decisão politizada Instrumentos administrativos para cobrança do imposto são custosos e requerem bom grau de desenvolvimento dos aparelhos de arrecadação

22. Desprezado IPTU • Custos políticos: impopularidade do imposto • Custos administrativos: manutenção de cadastros imobiliários atualizados e com bom grau de cobertura é cara, principalmente se comparada à coleta de impostos sobre consumo. • Outras dificuldades: desigualdade de renda; alto grau de informalidade; heterogeneidade de tipos de ocupação e posse e; falta de transparência tanto das informações fiscais como do mercado imobiliário (Cesare, 2012).

23. Comparação da arrecadação por cidade do IPTU, IPVA, ISS e ITBI: Em proporção do total de municípios, 2011 e 2012

24. TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÔNIO NO BRASIL A tributação municipal Diferença percentual entre IPTU e demais impostos no âmbito municipal – 2012 1- Municípios mais populosos que arrecadam menos IPTU frente a outros impostos

25. TRIBUTAÇÃO DO PATRIMÔNIO NO BRASIL A tributação municipal Diferença percentual entre IPTU e demais impostos no âmbito municipal –2012 2- Municípios mais populosos que arrecadam mais IPTU frente a outros impostos Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

26. Singularidades do IPTU • Regressividade do IPTU: tendência a avaliações imobiliárias regressivas, que tem como causa a ausência de aplicação de critérios técnicos. • Revisão dos valores venais na PGV depende de aprovação legislativa. • Boa evolução recente, inclusive nos municípios menores: • Em 2006, 20% dos 3970 municípios com menos de 20.000 habitantes não tinham cadastro imobiliário informatizado (em 1999 eram 48%). • Já dentre os 1.594 municípios com mais de 20.000 habitantes, 9% não o tinham (em 1999 eram 26%). Muitos municípios têm cadastro imobiliário. O problema é a qualidade...

27. Singularidades do IPTU • Vantagem da tributação patrimonial em relação à tributação sobre o consumo: • Permite considerar a capacidade contributiva do consumidor e, se eficiente, pode ser uma maneira de reduzir a regressividade da carga tributária, significativa no Brasil. • Desafios: • Frágil capacidade arrecadatória dos municípios menores. Por si só mina equidade. • Combater inadimplência • Reformas constitucionais/alterações no federalismo fiscal • Há espaço para aumentar a arrecadação de impostos sobre o patrimônio imóvel sem necessariamente aumentar alíquotas, investindo na melhoria da qualidade da tributação: tecnologia e capital humano.

28. O Cadastro e a Planta • O Cadastro • Registro das características dos imóveis – tamanho, localização, padrão de construção • Identificação dos contribuintes do imposto • Requisitos para “bons” cadastros = equipe técnica especializada e recursos tecnológicos sofisticados, p. ex., imagens via satélite para obter informações relativas ao georreferenciamento da zona urbana da cidade • Obstáculos para alcançar edificações localizadas nas áreas marginalizadas da cidade = alta informalidade • Alto índice de edificações irregulares existentes no país tanto de baixa quanto de alta renda • Baixo grau de cobertura = 50% a 60% dos imóveis do país são cadastrados (Carvalho Jr., 2001) • A Planta • Informa o valor do metro quadrado onde estão inseridos os imóveis da cidade • Instrumento através do qual o fisco determina a base de cálculo do IPTU • Para progressividade fiscal = fundamental que o valor venal dos imóveis seja o mais próximo possível do seu preço de mercado • Fatores dinâmicos afetam o preço de mercado dos imóveis = imprescindível que a planta seja periodicamente revista • Tendência para avaliações regressivas... propriedades mais valorizadas com maior defasagem em relação ao seu preço de mercado dos que os imóveis de valor mais baixo • Problema = revisão da planta depende de decisões políticas

29. Potencial do IPTU E se a arrecadação de IPTU fosse aumentada até alcançar a arrecadação de IPVA ou de ISS, nos municípios onde fora menos arrecadado que estes? Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

30. REFORMA TRIBUTÁRIA (Sem) propostas para tributos patrimoniais • Tributação mobiliária esteve fora da agenda da reforma tributária (quando muito, se discutiu alguma mudança no ITR). • Nunca despertou menor interesse nos diferentes projetos do governo federal e debates políticos evitam ao máximo mudanças nas competências municipais: • desconhecido caso de transferência para município da cobrança do ITR • dupla e paradoxal resistência ao ITR: dos proprietários de terra, nada pagam hoje, aos dos defensores da reforma agrária, esperam cobrar ) • projetos recorrentes para reformar o ICMS estadual mas evitaram até discutir ISS em um IVA (difícil fronteira entre mercadoria e serviço) • hipótese remota em debates técnicos de compensar uma fusão do ISS ao ICMS com transferência do IPVA para competência municipal (possível desinteresse estadual que arca com todo custo de fiscalização, pois repassa 50%; mas municipalização exigiria nacionalizar/estadualizar alíquotas, isenções e cobrança para evitar guerra fiscal entre localidades próximas)

31. PROPOSTA SENADO (Rara) Proposta para tributos patrimoniais? • Projeto do Senado para novo sistema tributário (comissão 2008/2010) foi um caso raro a tratar no tema em meio às mudanças profundas nas competências tributárias e no sistema de transferências: • um objetivo pré-definido de concentrar os impostos sobre propriedade na competência dos Municípios • proposta transferência da União para Municípios do ITR e, também, dos foro/laudêmio (patrimônio federal, como áreas costeiras) • consolidação de imposto único sobre propriedade territorial e predial, com legislação e cobrança integralmente municipal • também proposta transferência do imposto estadual sobre herança e doações para competência municipal • criação de um imposto único sobre transmissão de bens imóveis e doações (lei complementar regularia ativos financeiros e fronteiras)

33. José Roberto Afonso é economista, especialista em finanças públicas. Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Kleber Castro, Julia Morais e Felipe de Azevedo deram apoio para a elaboração desta análise. Mais trabalhos sobre o tema no site do autor : www.joserobertoafonso.com.br