“หมวก” ของรัฐ ผลกระทบ และบทเรียนของคดี ปตท.

1. “หมวก” ของรัฐ ผลกระทบ และบทเรียนของคดี ปตท. สฤณี อาชวานันทกุล http://www.fringer.org/ เอกสารประกอบการเสวนาเรื่อง “การปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองกรณี ปตท. : แนวทางและผลกระทบ”ณคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 9 ม.ค. 2551 งานชิ้นนี้เผยแพร่ภายใต้ลิขสิทธิ์ Creative Commons แบบ Attribution Non-commercial Share Alike (by-nc-sa) โดยผู้สร้างอนุญาตให้ทำซ้ำ แจกจ่าย แสดง และสร้างงานดัดแปลงจากส่วนใดส่วนหนึ่งของงานนี้ได้โดยเสรี แต่เฉพาะในกรณีที่ให้เครดิตผู้สร้าง ไม่นำไปใช้ในทางการค้า และเผยแพร่งานดัดแปลงภายใต้ลิขสิทธิ์เดียวกันนี้เท่านั้น

2. รัฐบาลสวม “หมวก” หลายใบ • คณะกรรมการกิจการพลังงาน – องค์กรกำกับดูแลกิจการพลังงาน ตาม พ.ร.บ. พลังงาน ฉบับใหม่ • กระทรวงการคลัง – “เจ้าของ” ปตท. ในฐานะผู้ถือหุ้นรายใหญ่ (52%) • กระทรวงการคลัง – “นักลงทุน” ในบริษัทจดทะเบียน • กระทรวงการคลัง – หน่วยงานรัฐที่มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย และวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ • แต่ “หมวก” ที่สำคัญกว่าหมวกทุกใบคือ กระทรวงการคลังในฐานะหน่วยงานรัฐที่บริหารเพื่อประชาชน ต้องยึดผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง

3. ธุรกิจส่งก๊าซผ่านท่อเป็น “ธุรกิจผูกขาด” ของ ปตท. & รายได้จาก “ค่าผ่านท่อ” ปีละ >20bn • ปตท. ดำเนินกิจการส่งก๊าซผ่านท่อแต่เพียงผู้เดียว • ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง 70%+ ในการผลิตไฟฟ้า • ดังนั้น กิจการส่งก๊าซผ่านท่อจึงโยงกับ “สาธารณูปโภคพื้นฐาน” และดังนั้นจึงเป็นกิจการที่รัฐควรดูแลไม่ให้มี “กำไรเกินควร” ที่มา: บทวิเคราะห์หุ้น PTT ของ บล. เคจีไอ จำกัด (มหาชน) ลงวันที่ 17 ธันวาคม 2550

4. หมวก “ดูแลประโยชน์ประชาชน” ของรัฐ อาจขัดกับหมวก “กำไรสูงสุด” ของ ปตท. + นักลงทุน • ถึงแม้ว่ารัฐจะยังเป็น “เจ้าของ” ปตท. ในฐานะผู้ถือหุ้น 52% กระทรวงการคลังก็อาจไม่สามารถใช้ “อำนาจบริหาร” บังคับไม่ให้ ปตท. มี “กำไรเกินควร” หรือ “กำไรผูกขาด” จากกิจการท่อก๊าซได้โดยสะดวก เพราะสวมหมวก “นักลงทุน” ด้วย • นักลงทุนอีก 48% ที่ถือหุ้น ปตท. ต้องการ “กำไรสูงสุด” • ในฐานะบริษัทจดทะเบียนในตลาดหุ้น ปตท. ย่อมเผชิญแรงกดดันให้นำส่ง “กำไรสูงสุด” ให้กับผู้ถือหุ้น ไม่ต่างจากบริษัทอื่นในตลาด • แต่ถึงแม้ว่ากระทรวงการคลังอาจจะอยากกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ก็ไม่มีอำนาจโดยตรงที่จะทำเช่นนั้น แม้จะเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ เพราะอำนาจในการกำหนดอัตรา “ค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ” (ค่าผ่านท่อ) เป็นของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ไม่ใช่กระทรวงการคลัง

5. ถึงแม้ว่า กพช. จะมีมติให้ทบทวนการคำนวณค่าผ่านท่อแล้วก็ตาม... • มติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ 7/2550 (18 ตุลาคม 2550) ข้อ 4.3 (http://www.eppo.go.th/nepc/kpc/kpc-116.htm): • สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) เสนอให้ทบทวนหลักเกณฑ์การคำนวณอัตราค่าบริการส่งก๊าซธรรมชาติ ซึ่งประกอบด้วย 2 ส่วน คือ 1) Demand Charge ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายการให้บริการที่คงที่ และ 2) Commodity Charge ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายการให้บริการส่วนผันแปร • อัตราผลตอบแทนการลงทุนที่แท้จริงในส่วนของทุน (IRR on Equity) เห็นควรปรับจากที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 16 เป็นร้อยละ12.5 โดยพิจารณาจากค่าเฉลี่ยผลตอบแทนการลงทุนในส่วนของกิจการสาธารณูปโภคประเภทเดียวกัน ร่วมกับการพิจารณาถึงผลต่างระหว่างผลตอบแทนการลงทุนกับต้นทุนเงินกู้ของ ปตท. ในปัจจุบัน • อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ระยะยาวเห็นควรปรับจากร้อยละ 10.5 เป็นร้อยละ 7.5 โดยพิจารณาจากสภาพตลาดเงิน และคำนึงถึงอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ ปตท. ได้กู้มาลงทุนในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา • อัตราส่วนหนี้สินต่อทุน เห็นควรปรับจากที่ระดับ 75:25 เป็น 55:45 โดยเห็นว่ากิจการการส่งก๊าซธรรมชาติเป็นกิจการผูกขาดมีความเสี่ยงในการทำธุรกิจน้อย ประกอบกับ อัตราส่วนหนี้สินต่อทุนของ ปตท. โดยรวมที่อยู่ในระดับ 53:47

6. …ก็อาจไม่ช่วยกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. เพราะยังใช้สูตรแบบ “cost-plus” อยู่ • มติ กพช. ครั้งที่ 7/2550 ซึ่งเห็นชอบหลักเกณฑ์การคำนวณค่าผ่านท่อที่ สนพ. นำเสนอ มีสรุปว่า “...ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ดังกล่าว จะทำให้ราคาก๊าซธรรมชาติปรับขึ้น2.0611 บาทต่อล้านบีทียู ซึ่งจะมีผลทำให้ค่าFt เพิ่มขึ้น 1.2572 สตางค์ต่อหน่วย” • จะเห็นว่าการปรับลดอัตรา IRR อัตราดอกเบี้ย และอัตราส่วนหนี้สินต่อทุนที่อยู่ในสูตรการคำนวณค่าผ่านท่อปัจจุบัน อาจไม่ช่วยให้ ปตท. มีกำไรผูกขาดลดลง เพราะสามารถ “ส่งต่อ” ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไปให้กับผู้ซื้อก๊าซได้ (หลัก cost-plus) • ดังนั้น วิธีการกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ให้ประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้าได้ประโยชน์อย่างแท้จริง จึงต้องเปลี่ยนสูตรการคำนวณค่าผ่านท่อ จากวิธี “cost-plus” มาเป็น “เพดานราคา” (price ceiling)เพื่อไม่ให้ ปตท. “ส่งต่อ” ต้นทุนที่เพิ่มขึ้น

7. กำไรผูกขาดของ ปตท. ไม่สามารถ “จัดการ” ได้ตรงๆ ด้วยคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด • คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดมุ่งเน้นที่สถานะของท่อก๊าซธรรมชาติ ว่าเป็น “สาธารณสมบัติ” หรือไม่ อย่างไร • ศาลปกครองสูงสุดไม่แตะประเด็น “กำไรผูกขาด” ในกิจการส่งก๊าซของ ปตท. ในคำพิพากษา • สาเหตุหนึ่งอาจเป็นเพราะมาตรา 149ในบทเฉพาะกาลของ พ.ร.บ. พลังงาน ฉบับใหม่ ระบุว่า “มิให้นำ มาตรา 26 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ 2542 มาใช้บังคับกับ ปตท. จนกว่า ปตท. จะได้รับใบอนุญาตตาม พ.ร.บ. นี้” • มาตรา 26 วรรคสี่ ใน พ.ร.บ. ทุนฯ ระบุว่า กิจการของบริษัทที่แปรรูปไปแล้วต้องเป็นไป “ตามหลักการแห่งความเท่าเทียมกันอย่างเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ” • การยกเว้นหลัก “การแข่งขันอย่างเป็นธรรม” คือการยอมรับว่าอำนาจผูกขาดของ ปตท. ปัจจุบัน “ถูกต้องตามกฎหมาย” หรือ??

8. “สาธารณชน” เป็น “เจ้าของ” ท่อก๊าซ | ท่อก๊าซในทะเลน่าจะเป็น “สาธารณสมบัติ” ด้วย • ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาว่าท่อก๊าซเป็น “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภททรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน” • “เจ้าของ” น่าจะหมายถึงสังคมส่วนรวม ไม่ใช่คณะรัฐมนตรี ไม่ใช่ กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐ • ดังนั้น การคิดค่าเช่าท่อ จึงไม่น่าจะเป็นประเด็นที่เข้าข่าย “รายการที่เกี่ยวโยงกัน” ตามกฎของตลาดหลักทรัพย์ เพราะกระทรวงการคลังไม่ใช่ “เจ้าของ” ท่อ เป็นเพียง “ผู้ดูแล” ท่อ แทนสาธารณชนไทยทั้งมวล • ท่อก๊าซในทะเลไม่ต้องรอนสิทธิในการสร้างก็จริง แต่เป็น “ทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน” เหมือนกับท่อก๊าซบนบก ดังนั้นจึงน่าจะเข้าข่ายเป็น “สาธารณสมบัติ” ตามแนวทางตีความของศาลด้วย

9. มติ ครม. วันที่ 17 ธันวาคม 2550 เรื่อง ปตท. (เรื่องที่ 15) ข้อ 1-3 • รับทราบคำวินิจฉัยและคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ ฟ. 47/2549 และคดีหมายเลขแดงที่ ฟ. 35/2550 เรื่อง คดีการขอให้ถอดถอนพระราชกฤษฎีกาที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้ง บมจ. ปตท • เห็นชอบหลักการการแบ่งแยกทรัพย์สิน อำนาจและสิทธิของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยที่จะให้เป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษา โดยมอบหมายให้กระทรวงพลังงานและกระทรวงการคลัง รับไปดำเนินการแบ่งแยกทรัพย์สินและสิทธิตามหลักการดังกล่าว โดยให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ตรวจสอบและรับรองความถูกต้อง ทั้งนี้ หากมีข้อโต้แย้งทางด้านกฎหมายเกี่ยวกับการตีความคำพิพากษาของศาลฯ ในการดำเนินการแบ่งแยกทรัพย์สิน ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาเพื่อให้มีข้อยุติต่อไป • มอบหมายให้กระทรวงการคลัง โดยกรมธนารักษ์รับไปดำเนินการกำหนดหลักเกณฑ์ในการคิดอัตราค่าเช่าในส่วนของทรัพย์สินที่เป็นระบบท่อ เพื่อเป็นฐานในการคำนวณค่าเช่าให้แก่ บมจ.ปตท. ภายใน 3 สัปดาห์ ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ในการคิดค่าเช่าจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการทางการค้าที่เป็นธรรมต่อทุกฝ่าย คือ กระทรวงการคลัง บมจ. ปตท. ผู้ถือหุ้นของ บมจ. ปตท. และผู้ใช้ก๊าซธรรมชาติ โดยคำนึงถึงภาระผูกพันต่างๆ ที่ บมจ.ปตท. ต้องรับภาระ เช่น ภาระเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ และคำนึงถึงลักษณะของท่อส่งก๊าซธรรมชาติที่เป็นกิจการสาธารณูปโภค

10. จดหมายแจ้ง ตลท. ของ ปตท. ในวันรุ่งขึ้น “ต่อเติม” มติ ครม. โดยระบุท่อที่จะโอน “คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2550 ให้ความเห็นชอบดังนี้ • 2.1 รับทราบคำวินิจฉัยและคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด... • 2.2 เห็นชอบหลักการแบ่งแยกทรัพย์สิน อำนาจและสิทธิของการปิโตรเลียมฯ ที่จะให้เป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษา โดยมีหลักการดังต่อไปนี้ • 2.2.1 ทรัพย์สินของการปิโตรเลียมฯ ที่ตกเป็นของกระทรวงการคลังตามคำพิพากษาของศาลฯ มีหลักการคือ เป็นทรัพย์สินที่ บมจ.ปตท. ได้รับจากการแปลงสภาพจากการปิโตรเลียมฯ ในวันที่จดทะเบียนจัดตั้ง บมจ.ปตท. ดังนี้ (1) ที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งเกิดจากการที่การปิโตรเลียมฯ ได้ใช้เงินทุนจากรัฐ และใช้อำนาจมหาชนเวนคืนที่ดิน... (2) สิทธิการใช้ที่ดินของเอกชนเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ... (3) ทรัพย์สินที่เป็นท่อก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม ทรัพย์สินที่เข้าข่ายที่จะต้องแบ่งแยกตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตามที่ประชุมเห็นชอบเป็นการเบื้องต้นนั้น หากมีความไม่ชัดเจนในการตีความคำพิพากษาของศาล คณะรัฐมนตรีได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้พิจารณาเพื่อให้มีข้อยุติต่อไป • 2.2.2 ภายใต้หลักการข้างต้น ทรัพย์สินที่ บมจ.ปตท.จะต้องแบ่งแยกให้กระทรวงการคลัง ประกอบด้วย(1) ที่ดินที่การปิโตรเลียมฯ ได้มาโดยการใช้อำนาจเวนคืน ....(2) สิทธิเหนือที่ดินของเอกชนซึ่งการปิโตรเลียมฯ ได้ใช้อำนาจมหาชนและได้จ่ายเงินค่าทดแทนโดยอาศัยทรัพย์สินของการปิโตรเลียมฯ ที่ได้โอนให้กับ บมจ. ปตท. ...(3) ทรัพย์สินที่เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ที่ประกอบกันเป็นระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ รวมทั้งทรัพย์สินที่ประกอบกันเป็นระบบขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ ส่วนที่อยู่ในที่ดินเวนคืนตามข้อ (1) และที่ดินของเอกชนตามข้อ (2) ข้างต้น ซึ่งรวมถึงระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ 3 โครงการ ที่ระบุในคำพิพากษาของศาล ... รวมมูลค่าทางบัญชีของทรัพย์สินที่เป็นของกระทรวงการคลังตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ณ วันที่ 30 กันยายน 2544 ประมาณ 15,139 ล้านบาท” ที่มา: http://www.settrade.com/simsImg/news/2007/07044374.t07

11. ข้อสังเกตเกี่ยวกับจดหมายแจ้ง ตลท. ของ ปตท. เมื่อเทียบกับมติ ครม. • จดหมายของ ปตท. มีการ “ต่อเติม” มติ ครม. ในสาระสำคัญ โดยเฉพาะมีการระบุทั้ง “หลักการ” และ “ท่อ” ที่จะโอนตามหลักการดังกล่าว ซึ่งไม่ได้อยู่ใน มติ ครม. • บทวิเคราะห์หุ้น ปตท. ของนักวิเคราะห์แทบทุกบริษัทในวันต่อมา ใช้ตัวเลข “มูลค่าท่อที่จะโอนสามเส้น 15,000 ล้านบาท” และ “ค่าเช่าท่อ 5%” ของ ปตท. เป็นฐานในการคำนวณผลกระทบต่อราคาหุ้น • ตัวเลขที่ ปตท. “ต่อเติม” ทำให้นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่มองว่าการโอนท่อและการคิดค่าเช่าจะมีผลกระทบต่อราคาหุ้น “น้อยมาก” • การ “ต่อเติม” มติ ครม. ของ ปตท. อาจทำให้ผู้ลงทุนเข้าใจผิดในสาระสำคัญ ถือเป็นการแจ้งข้อมูลเท็จต่อตลาดหลักทรัพย์หรือไม่?

12. ลำพังการคิด “ค่าเช่าท่อ” ไม่ช่วยกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. • ไม่ว่าอัตราค่าเช่าท่อจะออกมาเป็นเท่าไร การคิดค่าเช่าก็ไม่สามารถกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ได้ เพราะสูตรในการคำนวณค่าผ่านท่อที่เป็นอำนาจของ กพช. ยังคงเดิมไม่เปลี่ยนแปลง • ค่าเช่าท่อเป็นเพียง “ต้นทุนเพิ่ม” อีกรายการหนึ่งของ ปตท. เท่านั้น • สูตรการคำนวณค่าผ่านท่อปัจจุบัน อาจทำให้ ปตท. “ส่งต่อ” ต้นทุนค่าเช่าท่อต่อไปยังผู้ซื้อก๊าซได้ ถ้านับเป็นส่วนหนึ่งของอัตรากำไร (margin) ในสูตร • ถ้า “ส่งต่อ” ค่าเช่าท่อไม่ได้ กำไรของ ปตท. ก็จะลดลง แต่ผู้ซื้อก๊าซก็ยังต้องจ่ายในราคาเท่าเดิมอยู่ดี

13. สรุป “บทเรียน” ของคำพิพากษากรณี ปตท. ต่อตลาดทุน และภาคประชาชน • คำพิพากษาไม่ได้แตะ “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. โดยตรง • อย่างไรก็ตาม การตีความว่าท่อก๊าซเป็น “สาธารณสมบัติ” ก็เป็นข้อพิสูจน์ว่า กิจการท่อก๊าซเป็น “สาธารณูปโภคพื้นฐาน” ที่รัฐควรกำกับดูแลไม่ให้ผู้ประกอบการมี “กำไรเกินควร” • ปัจจุบันกำไรของ ปตท. จากการส่งก๊าซไปตามท่อ ไม่ได้เป็นเพียง “กำไรเกินควร” เท่านั้น หากยังเป็น “กำไรผูกขาด” ซึ่งหมายถึงระดับกำไรเกินควรสูงสุดที่ผู้ประกอบการจะทำได้ • ดังนั้น รัฐจึงควรปฏิรูปการกำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติทั้งระบบ (ต้นน้ำถึงปลายน้ำ) เพื่อกำจัด “กำไรผูกขาด” อย่างแท้จริง และส่งเสริมการแข่งขันที่เคยสัญญาในไฟลิ่งของ ปตท. เมื่อปี 2544 • “ประโยชน์ของประชาชน” อยู่เหนือ “ผลตอบแทนของผู้ถือหุ้น” • ตราบใดที่รัฐอธิบายหลักการและเหตุผล นักลงทุนย่อม “รับได้”