آشنایی با نظام هدفمندکردن یارانه ها

1. آشنایی با نظام هدفمندکردن یارانه ها بهار 1389 علیرضا ظهیری

2. تعاریف ومفاهیم یارانه ها:subsidy • فرهنگ لغت آکسفورد:مقدار منابعی که از محل بودجه عمومی به صنایع ویا بازرگانی پرداخت (کمک)می شود تامبالغ خدمات ویا کالایشان رادر سطح پایین نگه دارند. • فرهنگ لغت کمبریج: مبلغی که به عنوان قسمتی از مبلغ تمام شده کالا ازطرف دولت یا سایر ارگانها به تولیدکنندگان برای حمایت وتشویق آنان پرداخت می شود.

3. بانک جهانی: یارانه سوداقتصادی است که معمولا دولت ها به تولیدکنندگان کالا برای تقویت بازاررقابتی کشورها پرداخت می کنندواین یارانه ها ممکن است مستقیم یاغیرمستقیم باشد. همچنین یارانه ها به دونوع یارانه های صادراتی ویارانه های داخلی کشورها تقسیم می شوند. • دیدگاه wto (سازمان تجارت جهانی):2عنصر اصلی دریارانه وجود دارد، 1- کمک مالی 2- نفع

4. انواع یارانه: طبقه بندی براساس اهداف دولت در پرداخت یارانه ها: • یارانه اقتصادی • یارانه توسعه ای • یارانه اجتماعی • یارانه سیاسی • یارانه فرهنگی

5. طبقه بندی براساس مراحل پرداخت به کالا یاخدمات از تولید تا مصرف: • یارانه مصرفی • یارانه تولیدی • یارانه توزیعی • یارانه خدماتی • یارانه صادراتی • یارانه در جهت کاهش واردات وصرفه جویی ارزی

6. طبقه بندی براساس نحوه طبقه بندی یارانه ها درحسابهای ملی: • یارانه مستقیم • یارانه غیرمستقیم • جایگاه یارانه در حسابهای ملی • تفاوت بین یارانه های مستقیم وغیرمستقیم

7. طبقه بندی براساس انعکاس یاعدم انعکاس هزینه های آن در بودجه: • یارانه پنهان • یارانه آشکار

8. طبقه بندی براساس نحوه توزیع یارانه ها: • باز: مانند حامل های انرژی وشیر • سرانه: مانند کالا برگ • هدفمند: مانند یارانه اعتبارات

9. طبقه بندی براساس هدف پرداخت یارانه و نحوه روش پرداخت: • یارانه نقدی یا کمک های نقدی • یارانه اعتبارات • یارانه مالیاتی • یارانه برابری • یارانه جنسی • یارانه خرید تضمینی کالا • یارانه تنظیمی

10. پیشینه یارانه در جهان و ایران

11. سابقه یارانه در جهان: • تا قبل از جنگ های جهانی به دلیل سیطره اندیشه اقتصادی کلاسیک ها که مخالف جدی دخالت دولت در فعالیت های اقتصادی بودند، چیزی به عنوان یارانه به مفهوم کنونی آن وجود نداشت. • بعد از جنگ جهانی دوم وایجاد تورم و رکود شدید اقتصادی در کشورهای غربی، مکتب های جدیدی در عرصه اقتصاد زمینه ظهور پیدا کردند. • از جمله اندیشه های اقتصادی کینز که ازمهمترین این اندیشه هاست وبه اعتقاد این مکتب، دخالت دولت در تنظیم وتعادل بخشیدن به اقتصاد، یکی از وظایف مهم دولت در رشد اقتصادی است.

12. در حقیقت، سر آغاز یارانه به مفهوم کنونی آن، شروع جنگ جهانی دوم می باشد که درآن محدودیت شدید منابع وتوجه دولت به بخش های خاص موجب شد تادولت بصورت عملی وارد بازار شود وکالایی را به قیمت بالاتر از قیمت بازار از تولیدکننده خریداری کند. • در دوران پس از جنگ نیز کشورها به دنبال رشد وتوسعه اقتصادی بودند، از این رو ناگزیر به حمایت گسترده از تولیدها وتجارب محصولات خود دست زدند. دلایلی که مصرف کنندگان در این کشورها حمایتی از سوی دولت دریافت نمی کنند را می توان در توزیع مناسب درآمد و بالا بودن سطح درآمد سرانه در این کشورها دانست.

13. دلایل عمده اکثر کشورها در اصلاحات برنامه یارانه ها: • پرهزینه بودن یارانه عمومی به جهت فراگیر بودن آن • افزایش جمعیت • افزایش قیمت کالاها وخدمات در بازارهای جهانی • افزایش قابل توجه بارمالی دولت • ناکارایی نظام توزیع دولتی • اثرات منفی کنترل قیمت محصولات برتولیدکنندگان

14. سابقه یارانه در ایران: • دوران صفویه : نوعی تخفیف مالیاتی وجود داشته است. • دوره قاجار: سیاست هایی درجهت توسعه زراعت وجود داشته است. • سال 1311: دخالت مستقیم دولت در عرضه وتقاضای (تولید) • سال 1315: بارندگی خوب باعث افزایش عرضه ودرنتیجه کاهش قیمت گندم شد.

15. جنگ جهانی اول، اولین نظام سهمیه بندی همراه یارانه در ایران • یارانه به مفهوم کنونی در دهه چهل وارد اقتصاد ایران شد. • میزان یارانه تا سال 1351 بسیار پایین بود، بطوری که میزان یارانه در این سال 4/1درصد یارانه سال 54 بوده است. • در سال های 52و53، رژیم گذشته برای جلوگیری از افزایش قیمت ها، صندوق حمایت از مصرف کننده را تاسیس کرد.

16. طی سال های 1358و 1359، قیمت گذاری توسط ستاد بسیج اقتصادی، دادگاههای نظام صنفی وکمیته امورصنفی انجام گرفت. درطی این سالها بهای کالا ها وخدمات معرفی به ترتیب 4/11 و5/23 درصد افزایش یافت. • در سال 1360،به علت محدودیتهای اقتصادی که از پیامدهای جنگ تحمیلی وتحریم اقتصادی بود، عرضه کالاها وخدمات دچار نوسانات زیادی شد. • با وجود مشکلات بسیارطی سال های 64-1360 به علت واردات وسیع کالاها وسهمیه بندی کالاهای اساسی بوسیله طرح کوپن ونیز پرداخت یارانه، از شتاب تورم کاسته شد وروند صعودی قیمت ها نیز کاهش پیدا کرد. • طی سال های 1365 تا 1367 ودر نتیجه لزوم استفاده از ارز صادراتی وآزاد، قیمت بسیاری از اقلام تولیدات داخلی حدود 2تا3 برابر افزایش یافت.

17. پس از پایان جنگ وشروع برنامه اول توسعه(1372-1368) دولت برای حمایت ازاقشارآسیب پذیر، پرداخت یارانه را دردستور کارخود قرار داد. • در برنامه دوم توسعه(1378-1374) به رغم افزایش 9/23درصدی بودجه عمومی دولت، میزان یارانه هااز یک رشد 9درصدی برخوردار شدند. • در برنامه سوم توسعه (1383-1379) درماده 46،سیاست پرداخت یارانه کالاهای اساسی شامل گندم، برنج، روغن، قندوشکر، پنیر،دارو وشیرخشک و حفظ کالابرگ ازنظر تعداد، مقدار، وزن وقیمت را همانند برنامه دوم مصوب کرد.

18. مجلس در سال 1380 به منظور اصلاح ساختار نظام پرداخت یارانه و هدفمندنمودن آن (ماده46) برنامه سوم رااصلاح کرد. • دولت مکلف شد با انجام مطالعات وبررسی های کارشناسی، اقدامات قانونی به منظورهدفمندنمودن پرداخت یارانه کالاهای اساسی وحامل های انرژی را انجام دهد. بطوری که از سال سوم توسعه برنامه نظارت پرداخت یارانه با کمیت مشخص ودر راستای تحقق اهداف ذیل(صفحه بعد) متحول شده وتغییر یابد.

19. منطقی کردن مصرف کالاهای یارانه ای وجلوگیری از قاچاق این نوع کالاها. • تشویق وتوسعه سرمایه گذاری وحمایت ازتولید داخلی کالاهای یارانه ای • کاهش سهم طبقات بادرآمدبالا وافزایش سهم طبقات بادرآمدپایین از یارانه ها • جایگزین نمودن تدریجی طرح های رفاه اجتماعی به جای پرداخت یارانه • تامین منابع برای سرمایه گذاری زیربنایی ومحرومیت زدایی کشور وتوسعه اشتغال. • توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصله.

20. اقدامات دولت در برنامه سوم: • افزایش سهم اقشار آسیب پذیر (از10میلیون به 15میلیون نفر) • تامین بخشی از نیاز مددجویان کمیته امدادامام وسازمان بهزیستی در قالب کالابرگ (سال1382) • افزایش صددرصدی توزیع شیر خانوار • تخصیص اقلام اساسی از محل سهمیه تنظیم بازار به اقشار خاص (نیروهای مصلح،اتحادیه های کارگری وکارمندی) در مجموع سهم یارانه ها از بودجه عمومی دولت از 2/6درصد سال 1379 به 1/8 درصددرسال 1382 افزایش یافت.

21. یارانه در برنامه چهارم توسعه: براساس ماده (95) برنامه چهارم، دولت مکلف شده است به منظور استقرار عدالت وتامین اجتماعی، کاهش نابرابری های اجتماعی واقتصادی، کاهش فاصله ودهک های درآمدی وتوزیع عادلانه درآمددر کشور ونیز کاهش فقر ومحرومیت وتوانمندسازی فقرا ازطریق تخصیص کارآمد وهدفمند منابع تامین اجتماعی ویارانه های پرداختی، برنامه های جامع فقرزدایی و عدالت اجتماعی رابه اجرا بگذارد. به استناد این ماده وبراساس ماده (155) قانون برنامه چهارم،تهیه سند فرابخشی“ کاهش فقر وهدفمندکردن یارانه ها “ برعهده وزارت رفاه وتامین اجتماعی قرار گرفته است.

22. دلایل و اهداف یارانه: • تخصیص بهینه منابع • ایجاد ثبات اقتصادی • توزیع عادلانه درآمد

23. ضرورت هدفمند کردن یارانه ها: در دولت های نفتی ومتکی به منابع طبیعی، آسان ترین روش ،یعنی پرداخت یارانه عام را دنبال نموده اند که بعضا“ به دلیل واقعی نبودن قیمت کالاهای یارانه ای، مشکلات عدیده ای از جمله: عدم تخصیص کارآمد منابع، افزایش مصرف، افزایش اتلاف منابع، قاچاق وبروز مفاسد اقتصادی وکاهش کارایی را دراقتصاد موجب شده است. یارانه ها باتخریب قیمت ها از یک سو، مانع تخصیص منابع شده ورشد اقتصادی را کاهش می دهند وازسوی دیگر با ایجاد کسری بودجه وافزایش هزینه های اجتماعی، آثار کلان بر اقتصاد ملی بر جای می گذارند.

24. مشکلات نظام فعلی پرداخت یارانه ها: 1-بالا بودن میزان یارانه ها: • میزان یارانه ها، حدود 5/76درصد بودجه عمومی کشور است. • ازاین میزان: یارانه انرژی با 6/6 8درصد وکالاهای اساسی با 3/10درصد ونهادهای کشاورزی با3/2درصد. 2-بهره مندی ناعادلانه گروههای درآمدی از یارانه ها • فقیرترین خانواده شهری 8/.درصد وثروتمندترین خانواده شهری 6/20درصد ازیارانه بنزین استفاده نموده اند • یارانه بنزین یک خانواده ثروتمند تقریبا 28 برابر یارانه خانواده کم درآمد است.

25. 3-تشدید مصرف بی رویه: • قیمت پایین کالاهای یارانه ای درسالیان گذشته منجر به پیدایش الگوهای مصرف غیرعقلانی در مورد حامل های انرژی به ویژه بنزین وکالاهای اساسی مانند روغن، نان، قندوشکر شده است . 4-افزایش واردات: - پرداخت عام یارانه، علاوه برپیامدهای سوء برالگوهای مصرف، تولید، اشتغال، منجر به تشدید واردات کالاها نیز شده است.در واقع تقاضای فزاینده ناشی از رشد جمعیت و نیازهای جدید وعدم سرمایه گذاری در زمینه های تولید زیرساخت ها واشتغال مولد وپایدار بر اثر اعمال سیاست پایین نگه داشتن قیمت های این نوع کالاها وپرداخت غیرهدفمند یارانه ها وعدم ایجاد انگیزه تولید در بخش کشاورزی وصنعت سبب شده است تا واردات به عنوان ساده ترین راه حل پاسخگویی به نیازهای مردم ، مورد توجه قرار گیرد.

26. 5- قاچاق کالاهای یارانه ای: ارزان بودن قیمت برخی کالاهای یارانه ای نظیر بنزین و دارو سبب تشدید قاچاق به خارج از کشور شده است که بخشی از یارانه به مصرف کنندگان خارجی تعلق می گیرد.

27. تحلیل وضع موجود نظام یارانه ها درکشور

28. نقاط قوت نظام موجود یارانه ها: تجربه اجرایی دستگاههای دولتی: سازمانها و نهادهایی مانند وزارت بازرگانی، وزارت نفت، وزارت نیرو، کمیته امداد امام(ره)، سازمانهای بهزیستی و ..... متکفل بخشی از امور یارانه ها در کشور هستند و تاکنون این امر را انجام داده اند. بی شک هرکدام از این نهادها دارای سابقه، عملکرد، تجربه، زیرساخت، شبکه های هماهنگی، سیاستگذاری و استراتژی مشخصی هستند که می تواند برای سایر بخش ها مفید باشد.

29. نقاط ضعف نظام موجود یارانه ها: 1- هدفمند نبودن یارانه ها الف) عمومی بودن یارانه ها ب) عدم شناسایی کامل اقشار آسیب پذیر ج) عدم شناسایی صنایعی که نیاز به یارانه دارند. د) فقدان سازوکار و شرایط پرداخت یارانه

30. 2- شفاف نبودن میزان یارانه الف) نبود ردیف بودجه مشخص ب) احتساب هزینه های ناشی از بهره وری پایین به عنوان یارانه ج) فقدان بانک داده جامع درخصوص بهره مندی اقشار و فعالیتهای مختلف از یارانه ها 3- فقدان سیاست راهبردی صریح، مشخص و جامع 4- فشار بر بودجه دولت

31. 5- تعدد مراکز تصمیم گیری 6- اخلال در نظام قیمت ها و تولید کشور 7- مشکلات در تعریف یارانه ها 8- قاچاق کالاهای یارانه ای 9- توزیع ناعادلانه درآمد

32. فرصتهای نظام موجود یارانه ها: 1- گسترش و غلبه گفتمان هدفمند سازی یارانه ها 2- توزیع متناظر جغرافیایی دهک های درآمدی: الف) تمرکز جغرافیایی نیازمندان ب) تناظر برخی سامانه ها و بانکهای داده با پراکندگی جغرافیایی دهک های درآمدی

33. تهدیدهای نظام موجود یارانه ها: • دوری از عدالت اجتماعی • دخالت یارانه ها در سازوکار بازار و نظام عرضه و تقاضا • اتلاف و بیش مصرفی کالاها و خدمات یارانه ای • آلودگی محیط زیست • مشارکت پایین سازمانهای غیردولتی • کاهش منابع با کاهش قیمت نفت

34. مبانی قانونی هدفمند کردن یارانه ها: • قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383 (ماده 4، 10، 16) • قانون برنامه چهارم توسعه (ماده 95 و 46 اصلاحی و 3 اصلاحی) • قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت (ماده 1)

35. اهداف دولت در هدفمند کردن یارانه ها: • رابطه مستقیم بهره مندی از یارانه ها با میزان مصرف • افزایش بی رویه مصرف و فشار بر منابع عمومی بودجه دولت • کاهش رقابت مندی تولیدات داخلی در بازارهای جهانی • رشد جمعیت و افزایش تقاضا در کنار محدودیت منابع • فرآهم شدن زمینه های فسادهای اقتصادی به ویژه قاچاق کالاهای یارانه ای • کاهش تورم حال در مقابل افزایش تورم آینده به دلیل برهم خوردن توازن بودجه • افزایش مقاومت در برابر تغییر و مشکل تر شدن اصلاح نظام پرداخت یارانه

36. فواید هدفمند کردن یارانه ها از دیدگاه دولت: 1- فواید کلان • تحقق عدالت • تخصیص بهینه منابع • مدیریت مصرف برای جلوگیری از اسراف و تبذیر منابع • اصلاح ساختار اقتصادی به منظور تحقق اهداف چشم انداز کشور و اجرای سیاست های کلی اصل «44»

37. فواید جزئی: • منطقی کردن مصرف کالاهای یارانه ای و جلوگیری از قاچاق این نوع کالا • تشویق و توسعه سرمایه گذاری و حمایت از تولید داخلی کالاهای یارانه ای • کاهش سهم طبقات با درآمد بالا و افزایش سهم طبقات با درآمد پایین از یارانه ها • جایگزین نمودن تدریجی طرحهای رفاه اجتماعی به جای پرداخت یارانه • تأمین منابع برای سرمایه گذاری زیربنایی و محرومیت زدایی کشور و توسعه اشتغال • توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصل (بصورت وجوه اداره شده)

38. مبانی و اصول طرح تحول اقتصادی

39. پتانسیل ها و ظرفیت های کشور: • پتانسیل های فرهنگی • پتانسیل های منابع طبیعی و ذخایر زیرزمینی • پتانسیل های انسانی • پتانسیل های ژئوپلوتیکی

40. اهم دستاوردها: 1- دستاوردهای سیاسی • فراهم شدن زمینه های استقرار حکومت اسلامی • فراهم شدن زمینه فعالیت احزاب وگروههای سیاسی وتوسعه سیاسی • استقلال سیاسی کشور • ممانعت از تسلط بیگانگان 2- دستاوردهای اجتماعی • احیای حقوق شهروندی • فراهم شدن زمینه های مشارکت مردم در فعالیتهای مختلف سیاسی، اجتماعی واقتصادی. • تاثیرگذاری آحاد مردم درفرایند تصمیم گیری وتصمیم سازی از طریق برگزاری انتخابات مستمر ومتعدد

41. 3- دستاوردهای فرهنگی • احیاء وتقویت ارزشهای اسلامی دراداره کشور • محوریت دین اسلام در تهیه، تدوین وتصویب قوانین ومقررات کشور. • تقویت نقش محافل دینی ازجمله مسجد به عنوان پایگاه فرهنگی 4- دستاوردهای اقتصادی • حرکت به سمت توزیع عادلانه درآمد • گسترش سطح زیربناهای اقتصادی

42. 5- دستاوردهای علمی • تقویت روحیه علمی – تحقیقاتی درکشور • توسعه دانشگاههای دولتی و غیردولتی • فراهم کردن زمینه علمی- پژوهشی درحوزه فن آوری هسته ا ی • ارتقای روحیه علمی- پژوهشی درحوزه علوم نظامی وکسب دستاوردهای قابل توجه در این حوزه.

43. عملکرد متغیرهای کلان اقتصادی: • رشد اقتصادی • سرمایه گذاری • بهره وری عوامل تولید • اشتغال نیروی کار • عدالت اجتماعی وتوزیع درآمد • تورم • حجم دولت • بخش خارجی اقتصاد

44. اصول طرح تحول اقتصادی: • نظام بهره وری • نظام یارانه ها • نظام مالیاتی • نظام گمرک • نظام بانکی • نظام ارزش گذاری پول ملی • نظام توزیع کالا وخدمات

45. نظام بهره وری: 1- اهمیت واهداف نظام بهره وری 2- شواهد آماری از نظام بهره وری • سطح دسترسی به عوامل • سطح دسترسی به دانش • شاخص بهره وری

46. 3- مشکلات نظام بهره وری و ریشه های آن الف) فقدان تقاضای مؤثر و مشوق های اساسی برای بهره وری ب) ناکارآمدی نظام مدیریت در سطح دولتی و غیردولتی ج) کاستی در قواعد حقوقی و الزامات قانونی سازگار با مفاهیم بهره وری د) وجود نگرشهای فرهنگی ناسازگار با مفهوم بهره وری هـ) ناکارآمدی سازمانها و بنگاهها در تولید ارزش و ضعف کارآیی و اثربخشی آنها و) فقدان نظام جبران خدمات مبتنی بر بهره وری

47. ریشه مشکلات در نظام بهره وری: • اقتصاد مبتنی بر نفت • نامناسب بودن شرایط لازم برای شایسته سالاری در انتصاب مدیران • عدم استقرار نظام اطلاعات اقتصادی- اجتماعی شفاف • عدم پیوند مؤثر بین منابع، تعهدات و دستاوردها • فقدان فضای رقابت مؤثر در عرصه کسب و کار کشور • کم رنگ بودن ارزش کار به جهت وجود درآمدهای کم زحمت یا بدون زحمت • فقدان نظام جامع سنجش و اندازه گیری بهره وری در کشور

48. 4- راهکارهای عملیاتی • تدوین برنامه های اصلاح حوزه های کلیدی با جهت گیری افزایش بهره وری • استقرار نظام بودجه کشور با محوریت شاخص بهره وری • برقراری ارتباط میان مزد و بهره وری • تغییر نگرش در تصمیم گیران، صاحبان صنایع، کارکنان و نظام های آموزشی • تغییر نگرش در فرآیند تولید ارزش کشور • طراحی نظام اندازه گیری و تحلیل بهره وری کشور • تغییر فضای کسب و کار کشور

49. نظام یارانه ها: • اهمیت و اهداف نظام مطلوب یارانه ها • شواهد آماری از نظام یارانه • مشکلات نظام فعلی پرداخت یارانه

50. مشکلات هدفمندسازی یارانه ها: • کاهش رشد اقتصادی و افزایش قیمت کالاها و خدمات در کوتاه مدت • عدم وجود سیستم شناسایی دقیق • افزایش بیکاری یا کاهش اشتغال کارکنان واحدهای تولیدی با انرژی بری بالا • بروز مشکلات مالی برای بنگاهها در کوتاه مدت • افزایش هزینه خانوارها • برهم خوردن توزیع کنونی درآمد • اثرات زیست محیطی ناشی از قطع درختان و جایگزین کردن چوب به جای نفت سفید در مناطق جنگلی • احتمال ناآرامی های سیاسی- اجتماعی