PRÉSENTATION À DES HAUTS DIRIGEANTS DE LA RÉPUBLIQUE DU BURUNDI

1. PRÉSENTATION À DES HAUTS DIRIGEANTS DE LA RÉPUBLIQUE DU BURUNDI Présentation à de hauts dirigeants de la République du Burundi La coordination interministérielle : pour une bonne cohésion gouvernementale La coordination interministérielle pour une bonne cohésion gouvernementale Par Marc Lacroix Administrateur d’État Bujumbura, décembre 2013 Par M. Marc Lacroix Administrateur d’État

2. La coordination de l’action gouvernementale • Plan de la présentation: • Un défi permanent; • Les organismes centraux: au cœur du processus décisionnel; • Quelques enjeux liés à leur action en matière de coordination des politiques publiques et de l’action gouvernementale, en général.

3. La coordination de l’action gouvernementale • Un défi permanent: • «  Assurer la cohérence des politiques: l’un des défis permanents de la gestion des affaires publiques » (OCDE, 1996). • Reconnaissance du besoin objectif d’une direction unifiée pour prendre toutes les décisions que la gouverne de l’État impose.

4. La coordination de l’action gouvernementale • Un défi permanent (suite) : • Pression constante sur l’organe gouvernemental pour une démonstration de la cohérence de ses orientations et de la justesse de ses actions. • Contexte extérieur oblige à penser plus globalement que sectoriellement.

5. La coordination de l’action gouvernementale • Un défi permanent (suite) : • Une diversité d’obstacles: • Complexité des structures; • Intérêts divergents; • Cultures différentes. • Enjeu: • Partage du pouvoir et façon dont les organisations interagissent pour prendre des décisions, résoudre des problèmes et développer des projets.

6. La coordination de l’action gouvernementale • Un défi permanent (suite) : • Des phénomènes commandant une plus forte surveillance de la part des décideurs au centre de l’appareil décisionnel : • Croissance du rôle de l’État, sophistication de ses gestes et complexification de la gouverne; • Complexité de la vie politique moderne: attention des médias, pression des groupes d’intérêts et gouvernance de consultation.

7. La coordination de l’action gouvernementale • Un défi permanent (suite) : • L’expérience québécoise: • Au diapason du développement des structures étatiques et de la complexification des enjeux; • L’institutionnalisation des organismes centraux varie selon les époques, les styles des PM et le degré de modernisation de notre administration publique.

8. La coordination de l’action gouvernementale • Les organismes centraux: au cœur du processus décisionnel • Quatre critères fonctionnels: • Situés au sein du pouvoir exécutif; • Visent la cohérence, la coordination, la supervision, le contrôle; supportent le processus de décision du cabinet; • Dictent des lignes de conduite, des éléments de politiques et des mesures à prendre; • Fournissent un conseil privilégié au décideur ultime.

9. La coordination de l’action gouvernementale • Les types d’organismes centraux: politique et administratif • Politique: • Conseil exécutif et ses comités ministériels; • Conseil du Trésor; • Cabinet de la Première Ministre; • Administratif: • Ministère du Conseil exécutif et ses secrétariats; • Secrétariat du Conseil du trésor; • Ministère des Finances et de l’Économie.

10. Bernier, L. et A. Fortier (2013)

11. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (ou Conseil des ministres) • Principal organe décisionnel du gouvernement • Ensemble des ministres réunis sous la présidence de la PM; • Tous les dossiers qui nécessitent une décision gouvernementale lui sont soumis, après avoir fait l’objet de discussions dans les comités ministériels; • Assure la cohérence de l’action gouvernementale et la cohésion au sein de l’Équipe ministérielle.

12. La coordination de l’action gouvernementale

13. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Trois principes généraux en sous-tendent le fonctionnement : • La solidarité ministérielle; • Le secret de délibération; • L’éthique ministérielle.

14. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Le cheminement d’un dossier soumis au Conseil des ministres : trois grandes étapes

15. La coordination de l’action gouvernementale • Le Cabinet de la première ministre (PM) • Interventions simultanées sur plusieurs plans : • Entre eux, à l’interne, pour assurer la cohérence de l’action de la PM; • En lien avec les cabinets ministériels, pour assurer la coordination de l’ensemble des ministres avec celles de la PM; • Avec l’appareil administratif pour assurer la prise en compte des aspects politiques des dossiers; • En lien avec les instances du parti politique, pour assurer la continuité de l’action partisane.

16. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif • Les comités ministériels de coordination • Rôle : • Coordonner l’action gouvernementale et permettre une rapidité et une qualité accrue du processus décisionnel • Deux types de comités : • Coordination de l’ensemble de la gestion et des politiques • Coordination d’un domaine spécifique d’action • Depuis 1975 • Nombre, mandat et composition varient pour refléter les priorités d’action du PM

17. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • ayant une mission de coordination d’un domaine spécifique d’action

18. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • ayant une mission de coordination d’un domaine spécifique d’action (suite) Le comité de législation (créé en 1969) • S’assure que les projets de loi (PL) qui seront présentés à l’Assemblée nationale seront conformes aux décisions et cohérents avec le corpus législatif. • Dispose de la capacité de modifier les PL à moins que ces modifications ne soient jugées trop significatives; auquel cas Conseil des ministres.

19. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • Ayant pour vocation de coordonner l’ensemble de la gestion et des politiques Le comité des priorités et le Comité des priorités économiques * • Débattre de grands enjeux dans une perspective à plus long terme • Émettre des recommandations au Conseil des ministres sur les priorités du cycle budgétaire et du cycle législatif * Ces deux comités existaient sous le gouvernement précédent mais n’ont pas été reconduits par le gouvernement actuel

20. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • Ayant pour vocation de coordonner l’ensemble de la gestion et des politiques (suite) Le Conseil du trésor (créé en 1971) • Se distingue des autres comités ministériels : • Constitué par voie législative; • Pouvoirs étendus attribués dans divers domaines (politiques administratives); • Dispose d’un soutien administratif distinct. • Exerce les pouvoirs du Conseil des ministres dans le cadre des responsabilités qui lui sont dévolues.

21. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • ayant une mission de coordonner l’ensemble de la gestion et des politiques (suite) Le Conseil du trésor (suite) • Mandat général : • Conseiller sur la gestion des ressources humaines, financières, matérielles et informationnelles de l’État; • Fournir des avis et faire des recommandations sur les conséquences administratives et financières des projets des ministères et organismes; • Soumettre un projet de budget pluriannuel d’investissements du G à l’égard des infrastructures publiques.

22. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • ayant pour vocation de coordonner l’ensemble de la gestion et des politiques (suite) Le conseil du trésor (suite) • Trois types de demandes soumises • Mémoires au conseil des ministres; • Projets de décret du gouvernement; • Demandes adressées au conseil du trésor. Un avis négatif = « l’arrêt de mort » du projet concerné

23. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • Un rôle clé • Tout projet de mémoire au conseil des ministres est transmis au sein du/des comité(s) ministériel(s) concerné(s); • L’analyse du secrétariat du comité ministériel implique une large consultation des ministères et organismes concernés; • L’analyse et la recommandation du secrétariat servent de base à la discussion entre les ministres membres d’un comité.

24. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • Un rôle clé (suite) • Nécessité d’obtenir un avis favorable du comité ministériel concerné et du Conseil du trésor avant l’inscription du projet de mémoire à l’ordre du jour du Conseil des ministres; • processus décisionnel qui repose sur l’arbitrage entre les ministres; doivent trouver les modifications / voies de compromis entre eux; • Le rôle de médiation des comités ministériels et du Conseil du trésor facilite la prise de décision tout en contribuant à assurer la cohésion gouvernementale.

25. La coordination de l’action gouvernementale • Le Conseil exécutif (suite) • Les comités ministériels de coordination (suite) • facteurs garants de leur efficacité de fonctionnement • Au premier chef: • Crédibilité et capacité d’arbitrage du ministre président du comité; • Relation de confiance entre le PM et les ministres présidant un comité.

26. La coordination de l’action gouvernementale • Le caucus des députés ministériels* • un passage obligé • Consultation préalable du ministre responsable du projet de loi ou de la réforme avant que celui-ci ne l’inscrive à l’agenda gouvernemental en l’acheminant au ministère du conseil exécutif; • Permet d’obtenir du feedback sur des implications du projet en cause, de la part des députés qui sont plus proches des citoyens-électeurs. * n’est pas considéré ici comme un organisme central mais plutôt comme un dispositif politique de coordination.

27. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du conseil exécutif • Principales responsabilités • Organe de soutien au chef de gouvernement et au Conseil des ministres dans leur rôle de direction de l’État; voué au soutien et à la prise de décision; • En appui aux responsabilités ministérielles pour ce qui est de certains dossiers; • Coordination de la communication gouvernementale. • Gouvernance • Exerce des fonctions particulières, uniques au regard de la gouvernance de l’administration publique; axé sur l’administration, mais attentif à la réalité politique

28. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du conseil exécutif (suite) • Quatre grands rôles • Conseil: avis d’opportunité et avis techniques aux ministères et à leurs dirigeants, selon les priorités du gouvernement; • Coordination: inciter les ministères et organismes à fonctionner de manière concertée; • Contrôle: Éviter qu’un ministère ou organisme s’engage dans une certaine voie qui ne correspond pas aux priorités gouvernementales; éviter qu’une action ne soit pas conforme aux normes légales / réglementaires; • Soutien: fournir conseils, expertises et appui stratégique.

29. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du conseil exécutif (suite) • Les administrations de soutien au Conseil exécutif • Le secrétariat général • est responsable de toutes les activités inhérentes à la tenue du conseil des ministres; • Coordonne les travaux des comités interministériels, appuyés par les secrétariats de ces comités; • Assure la cohésion de la haute direction des ministères à l’égard des priorités et politiques gouvernementales.

30. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du conseil exécutif (suite) • Les administrations de soutien au Conseil exécutif • Le Secrétariat des comités ministériels : • Fournit aux membres des comités ministériels (solidarité, identité, prospérité et développement régional) l’éclairage multisectoriel requis sur les dossiers soumis à leur attention; • Offre des services en analyse et conseil; consultation et conciliation; coordination et soutien logistique.

31. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du conseil exécutif (suite) • Les administrations de soutien au Conseil exécutif • Le Secrétariat des comités ministériels (suite) • Dernier regard critique de la fonction publique sur le projet d’intervention gouvernementale (lois, politiques, programmes, etc.); • Contrepoids à l’expertise des ministères porteurs de réformes répondant aux intérêts de leurs clientèles.

32. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère du Conseil exécutif • Les administrations de soutien au Conseil exécutif • Les structures assumant des fonctions spécifiques • Le Secrétariat aux affaires autochtones • Le Secrétariat aux institutions démocratiques et à la participation citoyenne • Le Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes • Le Secrétariat aux emplois supérieurs • Le Secrétariat à la communication gouvernementale • Le Secrétariat à la législation • Le Secrétariat à la jeunesse • Le Secrétariat à la région métropolitaine • Le Secrétariat au développement nordique • Le Secrétariat aux priorités et projets stratégiques

33. La coordination de l’action gouvernementale • Le Secrétariat du Conseil du trésor • Un rôle important dans la vie administrative de tous les jours: • Un statut de ministère; • Par ses analyses et recommandations au Conseil du trésor, veille à une gestion optimale et équitable des ressources de même qu’à une saine gestion contractuelle; • Très présent dans les affaires courantes des ministères : contrôle la gestion des ressources et approuve les projets de dépenses.

34. La coordination de l’action gouvernementale • Le ministère des Finances et de l’Économie • Un rôle central dans les décisions stratégiques • N’a pas le même pouvoir de coordination que les autres organismes centraux, mais il joue un rôle central dans presque toutes les décisions stratégiques; • Comme le Secrétariat du Conseil du trésor, donne son avis sur les projets de décision (mémoires) soumis au Conseil des ministres.

35. La coordination de l’action gouvernementale • Enjeux liés à l’action des organismes centraux • Avantages • Force d’analyse et capacité d’influence; • Apport de sécurité et de prévisibilité au système politico-administratif; • Génèrent la confiance externe envers la gestion des affaires d’un État.

36. La coordination de l’action gouvernementale • Enjeux liés à l’action des organismes centraux (suite) • Irritants et dilemmes • Exercice de leurs responsabilités (coordination / surveillance) sans empiéter indûment sur la responsabilité de chaque ministère opérationnel; • Lourdeur de fonctionnement de l’appareil administratif; coûts transactionnels liés à ce type de gestion; • Poursuite d’objectifs parfois contradictoires.

37. La coordination de l’action gouvernementale • Conclusion • Les organismes centraux jouent un rôle essentiel pour assurer la continuité et le respect des principes fondamentaux de l’administration publique. • La viabilité de la coordination est assurée par de la constance et de la discipline dans un environnement encore axé sur la spécialisation et la verticalité.

38. « Selon mon expérience, un mécanisme de coordination trop lourd Devient très vite inefficace. En effet, c’est le propre de la coordination de requérir la participation de plusieurs intervenants: si l’effort exigé est trop grand par rapport au bénéfice obtenu, les acteurs deviennent vite réticents, et le moteur de la coordination, après des ratés de plus en plus fréquents, finit pas s’étouffer complètement. En fait, on pourrait parler d’une loi suivant laquelle l’efficacité de la coordination serait inversement proportionnelle à la lourdeur de son processus. » (Bernard, Louis*, 1987. Réflexion sur l’art de gouverner. Essai d’un praticien, ENAP, Québec/Amérique, p.59) Secrétaire général du Conseil exécutif (1978-1985 et 1994-1995)

39. Documents de références Bernard, L. (1987) – Réflexions sur l’art de se gouverner. Essai d’un praticien, Montréal, Québec Amérique et ENAP. Bernier, L. et A. Fortier (À paraître dans un ouvrage collectif dirigé par A.-G. Gagnon, « Les organismes centraux » Bernier, L., K. Browsey et L. Howlett, directeurs (2005), Executive styles in Canada: cabinet structures and leadership practices in Canadian Government, Toronto, University of Toronto Press, 282 p. Boisvert, M. et A. Trudeau (2013), avec la collaboration de H. Latouche et de R. Lamontagne, « Structure et fonctionnement de l’État: présentation à la délégation burundaise, mai, Réseau d’expertise stratégique, ENAP. Bourgault, J. (2012), « Contrôle central et coordination: de l’exercice du pouvoir exécutif », notes de cours. Burlone, N. (2001), L’impact de la coordination interministérielle sur l’élaboration des politiques publiques: une explication des facteurs de performance, thèse présentée à l’ENAP, en tant qu’exigence partielle pour l’obtention du grade de docteur en philosophie (Ph. D), Montréal, septembre. Charland, G. (2011), « Le rôle du Premier Ministre dans notre système de gouvernement, dans Secrets d’États ? Les principes qui guident l’administration publique et ses enjeux contemporains, Nelson Michaud (dir.), ENAP, Presse de l’Université Laval, PP. 177-193.

40. Documents de références (suite) Gélinas, A. (2003) – L’administration centrale et le cadre de gestion: les ministères, les organismes, les agences, les appareils centraux, Ste-Foy, Québec, Presses de l’Université Laval. Gouvernement du Québec, Ministère du Conseil exécutif (Juin 2007), Le fonctionnement du conseil des ministres (Monographie électronique disponible sur le site Internet du ministère du Conseil exécutif (www.mce.gouv.qc.ca). Hodgetts, J.E., « Organisme central ». L’encyclopédie canadienne en ligne: « http: //www.thecanadianencyclopedia.com/articles/fr/organismes-central, consulté en ligne le 9 novembre 2013. L’Observatoire de l’administration publique (2012), L’État québécois en perspective en ligne, L’organisation de la fonction gouvernementale, ENAP, http://www.etatquebecois.enap.ca/fr/accueil.aspx. Ministère du Conseil exécutif (en ligne), Ministère du Conseil exécutif, http://www.mce.gouv.qc.ca OCDE (1996), Assurer la cohérence des politiques – Instruments et contraintes. Étude hors-série numéro 12. Trudel, R. (2011), « Les organismes centraux dans la gouverne des États de droit», dans Secrets d’États? Les principes qui guident l’Administration publique et ses enjeux contemporains, Nelson Michaud (dir.), ENAP, Presses de l’Université Laval, PP. 361-379. Vérificateur général du Québec, Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale, pour l’année 2010-2011, Rapport du commissaire au développement durable, chapitre 3.