Alguns Aspectos da Gestão Pública no Brasil

1. Alguns Aspectos da Gestão Pública no Brasil Ms. Katiani Lucia Zape

2. A experiência de reforma da gestão pública no Brasil é, ainda, uma história de final aberto.

3. DO BRASIL COLÔNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAISDE ORGANIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTOPATRIMONIALISTA • As primeiras notícias de organização governamental no Brasil remontam ao período da transferência da corte de Lisboa para o Rio de Janeiro, em 1808. Quando aqui se instalou a sede da monarquia e D. João constituiu os Ministérios de Negócios do Reino, de Negócios Estrangeiros e da Guerra e de Negócios da Marinha e Ultramar. • O contexto era caracterizado pelo patrimonialismo. Não havia distinção entre os interesses público e privado. O aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os cargos eram considerados prebendas - cargos que permitiam extrair benesses pessoais. • A estrutura administrativa caracterizava-se neste período por sua simplicidade: poucos órgãos com muita abrangência.

4. DO BRASIL COLÔNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAISDE ORGANIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTOPATRIMONIALISTA • O Estado tinha a responsabilidade preponderante na oferta de emprego, dada a insipiência do mercado privado, e a gestão dos negócios governamentais. • No Brasil Colônia, a rede fiscal se confundia com a apropriação de rendas, monopólios e concessões. • O Estado caracterizava-se por um modelo fortemente centralizado e pela ausência de critérios e métodos científicos de gestão.

5. AS REFORMAS EM REGIMES AUTORITÁRIOS: A EMERGÊNCIA DAS FUNCIONALIDADES DISFUNCIONALIDADES DA BUROCRACIA

6. Modelo Burocrático • O modelo de administração burocrática foi introduzido no Brasil partir da segunda metade dos anos 30 durante o Estado Novo, Governo de Getúlio Vargas, sendo empreendida por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes. • A reforma da Administração Pública tornou-se necessária frente a necessidade de acelerar a industrialização brasileira, a emergência do capitalismo moderno no País e a necessidade de diminuir os índices de corrupção e nepotismo. • Com a reforma, a administração pública sofre um processo de racionalização: surgimento das primeiras carreiras burocráticas, a adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público.

7. Modelo Burocrático • Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, em 1936. • Esse Departamento assumiu as funções de supervisionar a administração pública e de formar os administradores públicos do primeiro escalão e de fixar o orçamento nacional. • Em 1939, foram criados os DAEs - Departamentos Administrativos dos Estados (os “Daspinhos”) como projeções regionais do órgão central. • Neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. • A partir da década de 40 tentou-se institucionalizar a figura do planejamento governamental como ferramenta básica de gestão. • Foram elaborados diversos planos de governo, muitos deles como conseqüência de recomendações programas de cooperação internacional: Plano Qüinqüenal (1939) - Plano de Obras e Equipamentos (1943) - Plano SALTE (1948) - Comissão Mista Brasil EEUU (1951) - Programas de Metas (1956) - Plano Trienal (1962).

8. Modelo Burocrático • Embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público, o surgimento de carreiras e do treinamento, o patrimonialismo se mantinha vivo no quadro político brasileiro. • O coronelismo dava lugar ao: • clientelismo - a utilização da administração pública com o objetivo de prestar serviços para alguns privilegiados e ao • fisiologismo - relação de poder político em que as ações e decisões políticas são tomadas em troca de favores.

9. Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar O regime implantado após o golpe militar de Abril de 1964 encontrou dificuldades de operação da máquina pública devido ao excesso de rigidez burocrática. O principal marco da reforma administrativa deste período foi a edição do Decreto-Lei 200/67. A edição do Decreto 2000/67 foi a primeira tentativa de implementação de uma reforma gerencial na administração pública brasileira, que aconteceu sob o comando de Amaral Peixoto e inspiração de Hélio Beltrão. O referido instrumento legal continha aspirações descentralizadoras e preconizava o fortalecimento da administração indireta por intermédio da descentralização e da autonomia das autarquias, fundações e empresas estatais, como forma de agilizar a atuação do Estado. Assim, muitas atividades foram transferidas para a administração indireta que operava com maior dinamismo operacional.

10. Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar • A reforma baseada no DL 200/67, não repensou os mecanismos de controle, enfraquecendo o núcleo central do aparelho estatal, responsável pela formulação das políticas públicas. • Em meados dos anos 70, foi criada - Secretaria da Modernização – SEMOR introduziu novas técnicas de gestão, na área da administração de recursos humanos e desenvolvimento organizacional.

11. Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar • Em 1979, é criado o Programa Nacional de Desburocratização - PND, sob a liderança de Hélio Beltrão. • Esse programa visava identificar os principais obstáculos que “perseguiam a vida do cidadão comum”. • O PND chegou a ter status de Ministério (Ministério Desburocratização) e ganhou bastante popularidade junto à opinião pública devido a sua efetividade no combate aos entraves e procedimentos desnecessários, contudo, foi extinto posteriormente.

12. O impacto gerado pela reforma administrativa durante o período militar aumentou a eficiência do Estado, porém excluiu a sociedade civil dos processos decisórios. • As posições de poder eram ocupadas por grupos funcionais e especializados. • Neste período emergiu um patrimonialismo político – os tecnocratas se utilizavam de meios para comprar e incorporar os esforços de participação política, estabelecendo vínculos com as lideranças políticas emergentes e cooptando-as por meio da concessão de cargos públicos.

13. AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRÁTICOS: AGESTÃO PÚBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA • A transição democrática brasileira foi marcada pelo movimento das diretas-já que permitiu a eleição de Tancredo Neves, depois de duas décadas de regime militar, num clima que mesclava elementos de comoção nacional e de razoável confiança com relação ao futuro nacional. • O grande desafio era o de construir as bases da democracia nascente e o de dominar a inflação.

14. Durante a transição democrática de 1985 as ações rumo a uma administração pública gerencial são paralisadas. • Embora representasse uma grande vitória democrática, a transição democrática teve como um de seus custos o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos.

15. AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRÁTICOS: AGESTÃO PÚBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA • A CF de 1988 representou um avanço significativo no campo da participação popular e incorporação do valor da cidadania. • Contudo, também promoveu o engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas que adotadas no núcleo estratégico do Estado, retirando assim, da administração indireta a flexibilidade concedida pelo Decreto 200/67.

16. Contexto da Reforma de 1995 • A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de reestruturação econômica e a reconfiguração das estratégias empresariais chega no início dos anos 80, ao Estado a partir, de três manifestações básicas: • crise financeira (incapacidade de geração de poupança pública para a realização dos investimentos sociais); • crise de identidade (transição caracterizada pelo abandono de alguns papéis tradicionais e incorporação de novos) e; • crise do modo de administrar (explicada pelo esgotamento do modelo burocrático).

17. A partir de 1990, o Estado Brasileiro se vê diante da competição internacional, da rápida abertura aos capitais e do comércio internacional, associados à privatização das empresas estatais e à redução do peso do Estado. • Esse cenário contribui para o enfraquecimento do modelo de gestão burocrático.

18. Reforma Gerencial • Em meados de 95, durante o primeiro mandato de FHC, chega ao Brasil um novo modelo de gestão pública – Nova Gestão Pública (NewPublic Management) ou reforma gerencial. • Historicamente, a proposta da Administração Gerencial brasileira, teve seus lineamentos básicos no Plano Diretor da Reforma do Estado" e na obra do ex-Ministro Bresser Pereira. • Para Bresser a reforma gerencial se apresenta como uma "nova forma de gestão da coisa pública mais compatível com os avanços tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que o controle de procedimentos, e mais compatível com o avanço da democracia em todo o mundo, que exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão pública.

19. Primeiro Governo de FHC • No intuito de substituir o modelo burocrático pelo gerencial a então Secretaria da Administração Federal (SAF) foi transformada no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE); • Foram instalados: a Câmara da Reforma do Estado, o Conselho da Reforma do Estado (integrado por representantes da sociedade civil), foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - documento de expressão da visão estratégica e orientador dos projetos de reforma.

20. Primeiro Governo de FHC promover mudanças em três dimensões: • Institucional-legal: remoção dos obstáculos de natureza constitucional e de outros ordenamentos; • Cultural: substituir a cultura burocrática dominante pela nova cultura gerencial; • Gestão: implementação da reforma por meio da adoção de novos arranjos institucionais, novas competências e instrumentos gerenciais mais adequados.

21. Entre os problemas identificados estavam: o custo da máquina pública: gastos com pessoal e com bens e serviços, ineficiência dos serviços públicos etc). • Frente a tais questões foi proposto um novo arranjo institucional, distinguindo os quatro segmentos fundamentais característicos da ação do Estado: • Núcleo estratégico: definição de leis e de políticas públicas, e cobrança de seu cumprimento; • Atividades exclusivas: aquelas que são indelegáveis e que, para o seu exercício, é necessário o poder de Estado; • Atividades não-exclusivas: aquelas de alta relevância, em que o Estado atua simultaneamente com outras organizações privadas e do terceiro setor na prestação de serviços sociais; • Produção de bens e serviços ao mercado: que corresponde ao setor de infra-estrutura, onde atuam as empresas, públicas ou privadas, reguladas pelo governo, portanto com tendências à privatização.

22. As principais iniciativas, no primeiro período foram orientadas para: • a revisão do marco legal (reforma constitucional e da legislação corrente); • a proposição de uma nova arquitetura organizacional (agências reguladoras, executivas e organizações sociais); • a adoção de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na administração pública); • a valorização do servidor (nova política de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de remuneração e intensificação da capacitação de funcionários, visando a promover a mudança cultural).

23. Algumas Alterações Legais A emenda 19/98 trouxe medidas que implicaram tetos para o gasto com funcionalismo, alterações no caráter rígido e equivocado do Regime Jurídico Único e introdução do princípio da eficiência entre os pilares do direito administrativo. • Controle de despesas e finanças públicas – art. 169, § 4º; • Políticas de avaliação e de desenvolvimento de recursos humanos no setor público – art. 37, § 3, I; art. 41, § 4º. • Figura do contrato de gestão – art. 37, § 8º. • "Princípio da Eficiência“, art. 37 CF . • Alteração do caput do art. 39 CF excluindo do ordenamento constitucional a obrigatoriedade da adoção de um rege jurídico único para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas dos diversos entes da federação. Eficácia suspensa em agosto 2007 pelo STF devido a não aprovação em dois turnos, art. 60, § 2º CF. • A Lei 9.649/98, promulgada poucos dias antes da Emenda nº 19/98, autorizou o Poder Executivo a qualificar como agência executiva a autarquia ou fundação que houvesse celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, para o fim de cumprir objetivos e metas com este acertados. • Promulgação da Lei 9.790/99 – OSCIP • Promulgação da Lei 9.637/98 – OS

24. Segundo Mandato de FHC • Em 1999 foi extinto o MARE, sendo suas funções absorvidas pelo Ministério do Planejamento (que passou a ser denominado Ministério do Planejamento, Orçamento Gestão). • São reduzidas a implementação dos novos modelos institucionais (Agências Executivas e Organizações Sociais) e dos novos instrumentos (contratos de gestão), dando lugar a uma abordagem alternativa que visava o fortalecimento do espírito empreendedor orientado para a implementação dos programas do PPA – Programa Plurianual. • A intensificação do uso da tecnologia da informação orientadas para a melhoria do atendimento ao cidadão, no relacionamento com o setor privado, a transparência e modernização da gestão interna (governo eletrônico, comprasnet, receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gestão).

25. Governo FHC • Em síntese, as experiências deste período tiveram o mérito de re-introduzir na agenda governamental os temas gestão e planejamento, porém ocorreram de forma fragmentada.

26. Governo Lula • O primeiro movimento do governo Lula foi o estabelecimento de um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar prioritariamente o problema da fome. • Foi mantida a condução da área de gestão pública no Ministério do Planejamento. • No campo da gestão pública foi dada ênfase à adoção de um Programa de Otimização: o contingenciamento fez com que governo decidisse pela seleção de programas e revisão de seus processos visando reduzir custos, melhorar a qualidade e reduzir tempo de execução. Exemplo Programa Bolsa Família – incluiu as famílias beneficiadas pelo Bolsa Escola, Cartão Alimentação e Vale Gás.

27. Governo Lula • Em paralelo duas iniciativas foram desenvolvidas: 1º A elaboração do novo PPA 2004 – 2007, denominado Plano Brasil de Todos - estabeleceu o direcionamento estratégico a partir dos seguintes objetivos: • Inclusão social e redução das desigualdades sociais; • Crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades; e c) Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia.

28. Governo Lula 2º) A construção de um Plano de Gestão Pública (SEGES, 2003) orientado para: • Redução do déficit institucional; • Fortalecimento da governança; • Aumento da eficiência; • Transparência e participação. • O Plano foi descontinuado e repetiu o que aconteceu no governo anterior, visão fragmentada.

29. Algumas Considerações • A agenda de reformas insere-se no rol das questões de Estado, e não no mero interesse partidário. • Reformar o Estado brasileiro tem sido tarefa permanente [Estado] e não transitória [governo]. • Na verdade se faz reforma da administração pública no Brasil desde que se faz administração pública e, freqüentemente, estas reformas focaram quase sempre o fortalecimento institucional das áreas econômicas . • As reformas administrativas foram (e ainda são, em grande medida) desenhadas como instrumento do ajuste.

30. Algumas Considerações • A formulação de um plano estratégico não assegura a sua implementação. • O objetivo central é o de (re)descobrir o “elo perdido” entre o modelo de desenvolvimento e o modelo e gestão.

31. Debate • Quais são os principais desafios da gestão pública no Brasil? • Em que instância eles estão localizados? • A superação de tais desafios garante a construção de um modelo de gestão pública societário? Ou seja, uma gestão pública compartilhada com a sociedade?