Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного управления

1. Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного управления в российских регионах (на примере Республики Северная Осетия - Алания) Д.Б. Цыганков (Институт оценки программ и политик, Москва) М.В. Прядильников (Московское Представительство Всемирного Банка) VII Международная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Москва, 28.05.2009. Факультет государственного управления МГУ им. Ломоносова

2. Ключевые моменты доклада • ОРВ – предыстория / международные импульсы • ОРВ - развитие в России • Разработки на федеральном и региональном уровне • Проект Всемирного банка в Республике Северная Осетия - Алания

3. I. Предыстории развития / международные импульсы • «Технократические» подходы в советском планировании 60-80-хх гг. XX века (прогнозирование, плановые «индикаторы», эталонное сравнение и т.п.) • 90-е гг. – с западными донорами (World Bank, UNICEF, USAID и т.д.) приходит опыт оценивания и распространяется в среде НКО (-> 2000: создание сети оценщиков СНГ “International Program Evaluation Network”) • «Подключение» российских социологов, экономистов и юристов к международной дискуссии – после 2000 г. в вузах появляются уч. дисциплины по оцениванию программ и ОРВ. Два импульса зарубежного влияния – «англосаксонская» (Regulatory impact assessment) и «немецко-швейцарская»(Gesetzesfolgenabschätzung/Gesetzesevaluation). • Бюджетная реформа в РФ (с 2003) – Бюджетирование /управление, ориентированное на результат (БОР) • Административная реформа в РФ (с 2004), в т.ч. анализ нормативно-правовых актов на «коррупциогенность»

4. ОРВ – трудности перевода Оценка регулирующего воздействия / анализ регуляторного воздействия, ОРВ, АРВ (англ. Regulatory Impact Assessment (Analysis), RIA) - «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, - с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, • с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, • с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» (ОЭСР, 2004).

5. Тренд развития ОРВ • Рождается на волне реформы дерегулирования и дебюрократизации в англосаксонских странах ~ 25 лет назад: анализ фокусировался на издержках частного сектора (прежде всего – малого и среднего бизнеса). Интерес эпохи: «меньше регулирования!» • За последующие годы подходы и цели ОРВ были расширены: • во-1-х, стали рассчитывать не только издержки, но и (по возможности) выгоды; • во-2-х, стало ясно, что регулирование ни плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики может быть хуже или лучше – с учетом комплексного воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Интерес эпохи: «больше лучшего регулирования!».

6. Новая команда – новые окна возможностей? • «Во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов« (Д.А. Медведев, из выступления на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов, Москва, апрель 2007) • «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей… Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». (Д.А. Медведев. Из выступления на V Экономическом форуме в Красноярске, февраль 2008) • «У нас вся работа над законопроектами построена по-другому… Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта». (Д.А. Медведев. Из выступления на встрече с новым составом Общественной палаты РФ, Москва, март 2008)

7. II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (1) I. Бюро экономического анализа / МГУ (Москва): • Оценка регулирующего воздействия отдельных положений Концепции развития корпоративного законодательства в России. По заказу Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ было подготовлено 7 ОРВ в формате, полностью соответствующем «классическому» (2004-2005) • Разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов; подготовка финансово-экономических обоснования проектов технических регламентов. Заказчик - Департамент технического регулирования Минпромэнерго РФ. За 2005-2007 гг. подготовлены десятки таких ФЭО. • ОРВ для докладов по результативности основных направлений деятельности (предложено, но не внедрено).

8. II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (2) II. ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства • ОРВ как элемент дерегулирования экономики (устранение избыточных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности) • Реформа технического регулирования (НИРы по заказу Минтопэнерго РФ «Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики», 2005) III. Институт экономики переходного периода • НИР по заказу Минэкономразвития РФ «Разработка концепции построения системы комплексной оценки влияния мер государственного регулирования на объекты регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов» (2007)

9. II. ОРВ - основные игроки на российском консалтинговом рынке (3) IV. Институт оценки программ и политик • Проект "Всемирного банка "Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания» (2008-2009), ключевые конкультанты. • Проект "Проведение финансово-экономического обоснования изменения способа администрирования средств резерва универсального обслуживания", 2008 (субконтрактор), по заказу Минсвязи РФ. • Проект "Проведение финансово-экономического обоснования для стандартов организаций, разрабатываемых в отрасли электроэнергетики", 2006-2008 (субконтрактор), по заказу РАО "ЕЭС России“ V. Аудиторско-консалтинговая компания ФБК • Аналитический доклад «Экономические издержки законодательства» (январь 2004)

10. III. ОРВв академическом зеркале (1) Публикации: • Информационно-аналитические бюллетени БЭА №№ 70-78 («Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования», «Повышение ответственности директоров и менеджеров» и т.д.) • Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. – М.: Бизнес-Тезаурус, 2005. • Способы оценки эффекта воздействия законотворческих решений в странах Европы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 18(270), 2005. • Четыре сборника материалов общемосковского коллоквиума по оцениванию. М.: ИОПП, ГУ-ВШЭ, 2006-2008. • «Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации» (Совет Федерации). В 2007 – отдельный параграф об ОРВ.

11. III. ОРВв академическом зеркале (2) Конференции и коллоквиумы: • Международная конференция «Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: роль в законотворчестве, ожидания и практические шаги» (Центр Стратегических Разработок совместно с Всемирным Банком, декабрь 2008) • Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне» (Администрация Краснодарского края и Всемирный банк, май 2008) • Семинар «Перспективы применения оценки регулирующего воздействия в России» (Центр Стратегических Разработок совместно с Всемирным Банком, ноябрь 2007) • Панель по ОРВ на Международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» международной сети «Оценка программ» (сентябрь 2007 года) • Семинар «Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса», Ассоциация Менеджеров России (ноябрь 2006).

12. IV. Российские разработки • Федеральный уровень: Институт Гайдара + «Прогноз» (разработана осенью 2007, до сих пор не внедрена) • Проекты методики формирования Доклада анализа воздействия государственной политики и Методики и порядка проведения оценки последствий политики, подготовленные в Калмыкии в 2006-2007 г. с помощью специалистов Всемирного банка. • Опыт администрации г. Тольятти по проведению публичный консультаций в рамках оценки муниципальных социально-экономических программ (2007-2008). • Методология оценки административных регламентов в Республике Северная Осетия – Алания (2008). • Отрывочные данные из регионов о поручениях разработать методики (напр., Томская область)

13. V. Общая характеристика проекта в Сев. Осетии • 1 фаза: ноябрь 2008 – апрель 2009; с 1 июля планируется продление проекта Всембанком. • Группа консультантов Всембанка (2 из Москвы + 1 из Владикавказа) • Рабочая группа по ОРВ при республиканской комиссии по админ. реформе (под председательством вице-премьера) • 1 семинар для заинтересованных лиц + 2 обучающих модуля для госслужащих • Основные задачи: • Исследование и дополнение существующих подходов • Идентификация госорганов для проведения эксперимента • Разработка методических указаний и минимального пакета НПА для «запуска»

14. V. Проект в РСО-А. Исследования и результаты • Начало декабря 2008: 12 интервью в республиканских госорганах, их расшифровка и получение комментариев • К середине января 2009 – анализ существующих процедур, НПА, плана законодательной работы, выбор алгоритма проведения ОРВ. • Основная проблема: Минфин – ГПУ – Головной орган по ОРВ • К началу марта – разработка прототипа Методических указаний, получение комментариев из республики, согласования набора НПА, необходимых для запуска • Основная проблема: финансовые ограничения • Конец марта – обучение ответственных госслужащих, отправка документов на согласование • 22 мая – республиканское правительство принимает необходимое Постановление

15. V. Проект в РСО-А. Методические рекомендации • 20 страниц – для госоргана-разработчика, соответствует Руководствам по ОРВ. Включает типовую форму отчета по ОРВ, возможна интеграция с IT-оболочкой • 4 страницы – для Головного органа (де-факто - порядок экспертизы) • Госорган, в котором проводится эксперимент: Комитет по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов РСО-А • Головной орган: Управление по вопросам адм. реформы Администрации Президента и Правительства РСО-А • Пилот (2 фаза): Региональная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в РСО-Алания на 2009-2012 гг.», разработчиком которой является как раз Комитете по развитию предпринимательства и сопровождению инвестиционных проектов. • Планы до конца 2009-начала 2010: • Создание библиотеки лучших практик Восточной Европы и СНГ • Проведение конференции для госслужащих ЮФО по итогам пилота

16. Выводы • Примеры внедрения ОРВ не только в странах Восточной Европы, но и ряде стран СНГ (Молдова, Украина, Узбекистан и т.д.) показывают, что данный подход имеет все шансы на приживление в пост-советских странах. • ОРВ де-факто не вышло за пределы академического дискурса и пилотных исследований, а также пожеланий отдельных представителей власти «второго эшелона» (советники министров, заместители руководителей департаментов). • По-прежнему существует серьезный разрыв между юристами, воспринимающими ОРВ в терминах «более лучшей» юридической техники и мониторинга законодательства, с одной стороны, и экономистами и социологами, выступающими за переход от «нормативного юридического идеализма» к методикам законопроектной работы, основанных на эмпирических исследованиях, - с другой. • Наконец, и в России сделан шаг от разговоров к делу, пусть и на региональном уровне. Алгоритм внедрения ОРВ в РСО-А имеет хороший потенциал преодоления вышеуказанных дефицитов и может быть рекомендован его к тиражированию в других регионах страны и учету на федеральном уровне.

17. Контактная информация • Цыганков Даниил Борисович – генеральный директор Института оценки программ и политик • Тел.: +7 (499) 504-4147 • E-mail: tsygankov @ iopp.ru • Веб-сайт: www.iopp.ru, www.cppe.info • Прядильников Михаил Владимирович – координатор по регуляторной реформе и ОРВ Московского представительства Всемирного Банка • Тел.: +7 (495) 745-70-00 • E-mail: mpryadilnikov@worldbank.org • Веб-сайт: www.worldbank.org.ru