ปัญหาและข้อเสนอในการปรับปรุงธรรมาภิบาลของแผน PDP

1. ปัญหาและข้อเสนอในการปรับปรุงธรรมาภิบาลของแผน PDP ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน การเสวนา “การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าและการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า 2010” จัดโดย คณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ร่วมกับ คณะอนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า เพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม และคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วันที่ 5 มีนาคม 2553 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2. ROIC และประสิทธิภาพการลงทุน • การใช้ ผลตอบแทนจากเงินลงทุน(Return on Invested Capital) เป็นเกณฑ์หลักในการกำหนดค่าไฟฟ้า จะต้องมีการกำกับดูแลแผนการลงทุนที่เข้มงวด มิฉะนั้นจะนำมาซึ่งการลงทุนเกินความเป็นจริง เพราะยิ่งลงทุนมาก ยิ่งกำไรมาก • คณะกรรมการกำกับดูแลขาดข้อมูล ความรู้ และบุคลากรที่เพียงพอในการตรวจสอบถ่วงดุล และยังขาดอำนาจพิจารณาอนุมัติ (อำนาจ กพช.) 4.8% ผล: การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้ามักสูงเกินจริง การวางแผนเน้นทางเลือกที่ใช้การลงทุนสูง

3. วงจรที่เกื้อหนุนต่อการขยายการลงทุนภายใต้ระบบที่ผูกขาดวงจรที่เกื้อหนุนต่อการขยายการลงทุนภายใต้ระบบที่ผูกขาด การวางแผนและลงทุนขยาย ระบบไฟฟ้า/ก๊าซที่อิงตัวเลข พยากรณ์และเน้นรูปแบบ การลงทุนที่ใช้ งบประมาณสูง การพยากรณ์ไฟฟ้า (ที่มักเกินความจริง) 1 2 ผลประโยชน์ ของการไฟฟ้า /ปตท. 3 อัตราค่าไฟฟ้าที่สามารถผลักภาระให้ผู้ใช้ไฟฟ้า

4. “ค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ” (Ft) • กฟผ.: “เป็นค่าไฟฟ้าที่ปรับเปลี่ยนเพิ่มขึ้นหรือลดลง ตามการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านเชื้อเพลิงและค่าซื้อไฟฟ้า ที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของการไฟฟ้า” • แปล: เป็นเครื่องมือในการส่งผ่านต้นทุนต่างๆให้แก้ผู้บริโภคโดยอัตโนมัติ • ค่าเชื้อเพลิง เช่น ก๊าซ, ลิกไนต์, ถ่านหินนำเข้า และอื่นๆ (รวมค่าลงทุนท่อก๊าซ กำไร ปตท. ส่งผ่านความเสี่ยงราคา 100%) • ค่าซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนและต่างประเทศ (รวมค่าประกันกำไร การชดเชยเงินเฟ้อ ชดเชยอัตราแลกเปลี่ยน) • การส่งผ่านค่าใช้จ่ายตามที่นโยบายของรัฐกำหนด (เช่น เงินเข้ากองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้า ค่า “Adder” ส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้าสำหรับผู้ผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน เป็นต้น) • การชดเชยกรณีหน่วยขายต่ำกว่าประมาณการ (หรือลงทุนเกิน)

5. แผน PDP ป่วยเรื้อรังเป็นโรค“ลงทุนเกินจำเป็น”

6. อาการป่วย#1: การพยากรณ์การใช้ไฟฟ้ามักสูงเกินจริง เปรียบเทียบค่าการพยากรณ์ชุดต่างๆกับค่าจริง (MW) หากวิธีการพยากรณ์ไม่มีอคติ โอกาสที่จะผิดพลาดในทางที่สูงเกินจริง 12 ครั้งติดกันมีเพียงแค่ 1 ใน 4096

7. เปรียบเทียบเส้นแนวโน้มของสถิติความต้องการไฟฟ้าที่ผ่านมาเปรียบเทียบเส้นแนวโน้มของสถิติความต้องการไฟฟ้าที่ผ่านมา Exponential เชิงเส้นตรง การเพิ่มของความต้องการมีลักษณะเป็นเส้นตรง แต่เหตุใดค่าพยากรณ์ตามแผน PDP จึงมักใช้แบบ Exponential และสูงเกินจริงเสมอ

8. กรณีศึกษา: USA Source: Lovins, Natural Capitalism, 1999.http://www.rmi.org/Default.aspx?urlname=Library%2fChapter+12+-+Climate%3a+Making+Sense+and+Making+Money+(original)

9. อาการป่วย#2: ไม่ปลื้ม DSM (มาตรการการประหยัดพลังงาน) DSM ในแผน PDP2010 “นายแพทย์วรรณรัตน์ ชาญนุกูล รมว.พน. กล่าวว่า โครงการส่งเสริมการใช้หลอดผอมใหม่ T5[ซึ่งสนับสนุนงบประมาณโครงการโดยกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน] จะสามารถส่งผลให้เกิดการลดพลังงานไฟฟ้าได้ประมาณ8,708 ล้านหน่วยต่อปี หรือลดค่าใช้จ่ายได้ 26,124 ล้านบาทต่อปี” ลดได้เฉลี่ย 1,170ล้านหน่วยต่อปี ที่มา: สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน 29/09/2009. http://www.eppo.go.th/Thaienergynews/Energy_News/showNewsDetail.aspx?NewsOID=4701&GroupOID=7&SubGroupOID=22&ObjectID=3 ที่มา: สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน 17 กุมภาพันธ์ 2553 http://www.eppo.go.th/power/pdp/page-5.html

10. DSM สามารถทำโครงการใหม่เพิ่มมากขึ้นทุกปี มลรัฐแปซิฟิคตะวันตกเฉียงเหนือ USA แผน PDP ของไทย มาตรการ DSM ต่างๆ ส่งผลให้ลด การใช้ไฟได้กว่า30,000 GWH/ปี 20 ปีประหยัดได้ 0.3% ที่มา: สไลด์แผ่นที่19, สมมติฐานและภาพรวมร่างแผน PDP 2010, 17 กุมภาพันธ์ 2553. http://www.eppo.go.th/power/pdp/seminar-17feb2553/assumptions-PDP2010.pdf ที่มา: Tom Eckman, Northwest Power and Conservation Council, 2009.

11. ประหยัดได้ 12% ใน 10 ปี และ29% ใน 20 ปี

12. อาการป่วย#3: กำลังผลิตสำรองสูงเกินจำเป็น • เกณฑ์ในการกำหนดความมั่นคงระบบไฟฟ้าของไทย • LOLP (Loss of load probability) หรือตัวชี้วัดโอกาสไฟฟ้าดับ ไม่เกินปีละ 24 ชั่วโมง • กำลังผลิตสำรองประมาณ 15% (ที่มา: แผน PDP 2007, พ.ค. 2550) อินเดีย(Andra Pradesh): LOLP < 1.14% ไทย: LOLP < 24 ชม./ปี (0.27%) USA (Texas): LOLP < 0.03%

13. ERCOT interconnection area is separate from other networks (except for few limited DC ties) Source: FERC.

14. Source: Gulf Coast Power Association, Sep 2005.

15. Reserve Margin Simulation Results Source: ERCOT, 2007. http://www.docstoc.com/docs/2381718/Analysis-of-Target-Reserve-Margin-for-ERCOT * ENS = Energy not served Data from ERCOT (Texas, USA)

16. Reserve margin in 2007-2009 E x c e s s c a p a c i t y 2008 2007 2009 หมายเหตุ คำนวณจากกำลังผลิตติดตั้งและความต้องการไฟฟ้าสูงสุดรายเดือน

17. ที่มา: สมมติฐานและภาพรวมร่างแผน PDP 2010, 17 กุมภาพันธ์ 2553. http://www.eppo.go.th/power/pdp/seminar-17feb2553/assumptions-PDP2010.pdf

18. อาการป่วย#4: ชอบของแพง DSM/EE ถูกที่สุดแต่แผน PDP ไทยไม่เลือก กลับเลือกของแพงแต่พยายามให้ดูเหมือนว่าถูก เปรียบเทียบต้นทุนการจัดหาไฟฟ้าจากแหล่งต่างๆ ใน Pacific Northwest, USA. Resource potential for generic coal, gas & wind resources shown for typical unit size. Additional potential is available at comparable costs. Source: Northwest Power and Conservation Council

19. ราคาต้นทุนค่าก่อสร้างโรงไฟฟ้าและค่าเชื้อเพลิงราคาต้นทุนค่าก่อสร้างโรงไฟฟ้าและค่าเชื้อเพลิง ในการจัดทำ PDP 2010 หมายเหตุ โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ราคารวม - Power Plant Equipment - Site Preparation & Civil Work - Raw Water System - Land & Land Right - ระบบเก็บรักษาและกำจัดกากเชื้อเพลิง - อื่นๆ โรงไฟฟ้าถ่านหิน - ใช้เทคโนโลยี Supercritical หรือ Ultra Supercritical - ใช้ถ่านหินนำเข้าประเภท Bituminous - ติดตั้งระบบ FGD

20. หมายเหตุ 1. ใช้สมมติฐานว่าต้นทุนร้อยละ 12.4 ของค่าไฟฟ้ามาจากธุรกิจสายส่ง 2. ใช้สมมติฐานว่าต้นทุนร้อยละ 14.5 ของค่าไฟฟ้ามาจากธุรกิจจำหน่าย 3. ค่า CO2 ที่ 10 ยูโร/ตัน 4. ค่า Externality ตามการศึกษา Extern E ของสหภาพยุโรป และนำมาปรับลดตามค่า GDP ต่อหัวของไทย 5. The World Bank, Impact of Energy Conservation, DSM and Renewable Energy Generation on EGAT’s PDP, 2005. 6. ตามระเบียบ SPP 7. ที่มา : กฟผ. แผน PDP 2007. 8. California Public Utilities Commission (CPUC), 2050 Multi-Sector CO2 Emissions Abatement Analysis Calculator, 2009 9. Cost of liability protection, Journal “Regulation” 2002 – 2003.

21. ราคาจริงในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (US$/MMBTU) ที่มา:http://indexmundi.com/commodities/?commodity=coal-australian&months=300 http://indexmundi.com/commodities/?commodity=crude-oil-dubai&months=300

22. แผน PDP2010 อาจนำมาสู่การลงทุนเกินจำเป็นกว่า 20,000 MW หากไม่ปรับวิธีการวางแผน กำลังผลิตติดตั้งตามแผน PDP2010 ความต้องการสูงสุด + สำรอง 15% (ใช้เส้นแนวโน้มเป็นเส้นตรง)

23. การลงทุนเกินจะก่อให้เกิดภาระ/ค่าโง่นับหมื่น-แสนล้านต่อปีการลงทุนเกินจะก่อให้เกิดภาระ/ค่าโง่นับหมื่น-แสนล้านต่อปี ล้านบาท บาท/kWh ค่าไฟฟ้าส่วนเกิน ภาระจากการลงทุนเกินจำเป็น รวมกว่า 2.7 ล้านล้าน

24. ข้อเสนอในการปรับปรุงกระบวนการวางแผน PDP • แก้หัวใจของปัญหาด้วยการยกเลิกระบบประกันผลกำไรให้การไฟฟ้า • ใช้ระบบการกำกับดูแลแบบ Performance-based regulation แทน • สร้างระบบรับผิดในการวางแผนและพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าด้วยการนำระบบ Contracted Demand มาใช้กับผู้ต้องการใช้ไฟฟ้ารายใหญ่ (เช่น มากกว่า 10 MW) ที่ก่อภาระในการจัดหาไฟฟ้าเพิ่มขึ้น • ยกเลิกการชดเชยหน่วยขายไฟฟ้าในสูตร Ft เพื่อตัดวงจรการขยายระบบอย่างไร้ประสิทธิภาพ • ให้พิจารณา DSM เป็นทางเลือกหนื่งในการลงทุนจัดหาไฟฟ้า • ต้องมีการตรวจสอบแผน PDP ให้มีความสอดคล้องกับนโนบายของรัฐ • เปรียบเทียบแผนมากกว่า 1 แผนเพื่อเลือกเอาแผนที่ตอบสนองนโยบายรัฐและบรรลุวัตถุประสงค์การวางแผนมากที่สุด  การวางแผนแบบ IRP (Integrated Resource Planning)