公共危机管理 -- 转型期中国面临的挑战 薛 澜 清华大学公共管理学院 院长 二 OO 九年八月十一日

1. 公共危机管理--转型期中国面临的挑战 薛 澜 清华大学公共管理学院 院长 二OO九年八月十一日

2. 讲座提纲 • 一、危机管理的基本概念 • 二、中国转型期危机的特点及其原因 • 三、中国现代危机管理体系建设 • 四、提高危机管理能力的战略途径

3. 危机管理的基本概念 • 研究危机管理－>现代社会发展，风险因素增加： • 古巴导弹危机(1962年10月16－28日）； • 俄罗斯切尔诺贝利核电站事故（1986年4月26日）； • 美国911恐怖袭击（2001年9月11日）； • SRAS病毒在全球的传播（2002年底到2003年夏秋）…… • 研究危机管理－>降低危机对社会造成的损失 • 危机事件的发生是不可避免的吗？ • 如果危机事件发生，如何尽可能减少损失？ →

4. 危机的定义 • 解文说字：危险＋机遇； • 国外文献：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁, 并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件. • 国家预案：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。

5. 危机的分类 • 综合分类：从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类： • 国家总体应急预案中的主要分类； • 外交危机、军事危机、政治危机等等。 • 原因分类：从危机事件产生的基本原因分类 • 自然危机：由于自然因素产生的 • 人为危机：由于人为因素产生的 • 结构分类：从危机事件中的利益结构分类： • 结构良好：危机事件中的主体各方基本利益一致； • 结构不良：危机事件中的主体各方基本利益冲突。

6. 危机的综合分类

7. 各类危机事件的关联 • 各类事件的相互关联、影响、和渗透，往往主要事件发生后导致次生、衍生事件； • 今年5月12日汶川地震后形成的堰塞湖造成新的威胁； • 一些缓慢的小型事件可以累积成为重大突发事件： • 太湖蓝藻事件； • 阜阳奶粉事件；

8. 危机的特点 • 高度不确定性(原因、后果、影响因素) • SARS是细菌还是病毒？传播途径（见下图）？潜伏期传染性？ • 汶川地震救助初始阶段各地震波及地区灾情如何？ • 高度的危险性 • 对生命财产等有形或无形的财富的威胁 • 高度的紧迫性 • 911恐怖袭击事件两架飞机袭击世贸大厦双塔 • 事件的独特性（多样性） • 水灾、地震、恐怖袭击 • 信息不全、信息不准、信息不及时 • 危机对通讯系统的破坏；人为的信息隐瞒扭曲； →

9. Cumulative Number of Probable Cases of SARS in China(November,2002-July 14,2003)

10. 危机发生前各种危机先兆出现 事件得到完全解决 前兆阶段 事件演变迅速，出人意料 解决阶段 紧急阶段 相持阶段 事件进入相对平稳阶段，仍有恶化的可能 危机的生命周期

11. 危机的分级 • 国际经验 • 将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。 • 美国、日本、俄罗斯都有各自的分类标准。 • 分级标准 • 事件的危害程度； • 政府的控制能力。 • 事件等级与预警等级 • 二者密切相关但不同

12. 中国突发公共事件四级响应机制

13. 若干概念的辨析 • 灾害和灾难（hazard/disaster ）－损失 • 发生方式：有不确定的因素； • 演变过程：不确定性较低； • 后果：损失比较严重。 • 突发事件和紧急状态（emergency）－发生方式 • 发生方式：突如其来，事先难以预料； • 演变过程： • 后果：危害程度有可能很大，但也有可能有限。 • 危机（crisis）－全过程 • 发生方式：不确定性很强 • 演变过程：十分紧迫 • 事件后果：危害程度很高

14. 二、中国转型期危机的特点及原因 • 中国目前危机事件的特点： • 频次增加 • 各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加； • 规模变大 • 重大生产事故、重大群体性事件等； • 暴力性加强 • 藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件； • 波动方式多元 • 单一领域→多元领域；地方→国家→区域； • 国际化程度提高： • SARS、禽流感、吉化事故、拉萨暴乱、汶川地震……

15. 中国转型期危机事件产生的原因 • 人与自然关系失调 • 由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个： • 6.0-6.9级＝380次 7.0-7.9级＝65次 • 8.0-8.5级=7次 >8.5级=2次 • 死亡人数=59万人 伤残人数=76万人 • 直接经济损失＝数百亿元 间接经济损失＝数千亿元 • 全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀； →

16. 接上：中国转型期危机事件产生的原因 • 许多传统的传染病仍未得到有效的遏制： • 活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。 • 新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁 • 新型病种：SARS，疯牛病等（见禽流感病毒图） • 爱滋病病毒感染者84万； • 超级病菌：抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。

17. 接上：中国转型期危机事件产生的原因 • 社会转型带来利益矛盾和价值冲突 • 近年来违法犯罪趋势（见图）； • 近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断； • 公安部长周永康2005年7月5日在全国政协常委会上说，群体性事件从1994年的1万次剧增为2004年的7.4万次; • 事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。

18. 中国刑事和治安案件(1981-2004）

19. 附图：我国信访量的增长幅度

20. 接上：中国转型期危机事件产生的原因 • 经济体制转轨带来社会运行体系失范 • 转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失： • 每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人； • 对社会监管体系中重视不够，投入不够 • 由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件： • 三鹿奶粉事件，“齐二药”事件，“欣弗”不良事件 →

21. 接上：中国转型期危机事件产生的原因 • 全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突： • 据《环球时报》报道，美国国务院发布的一份报告指出，2004年全球恐怖袭击事件约3200起，其中包括别斯兰人质事件、马德里“3·11”列车爆炸事件等，2005年首次超过10000起； • 这些事件的特点是： • 从前线国家和地区到世界每一个角落； • 从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭击； • 恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战； • ….

22. 转型期中国反恐形势的变化 • 社会价值多元和社会矛盾积累，导致个体性与群体性突发恐怖性事件日益增多； • 中新网报道，2006年，36个重点城市公安特警队处置现场排除爆炸装置案件122起，处置暴力恐怖犯罪案件167起，处置劫持人质案件42起，解救人质96人。 • 境内外非法组织在中国境内出于意识形态、分裂要求、民族宗教问题等选择针对中国公民与社会的恐怖活动； • 东突组织、藏青会等组织 • 境外各种组织和个人出于经济或政治目的针对中国公民的各种恐怖活动…..

23. 国家高度重视应急管理工作 • 胡锦涛总书记在十七大报告中指出： • 要奋斗就会有困难有风险。我们一定要居安思危、增强忧患意识… • 在报告的其它部分中，分别对公共卫生、生产安全事故，社会稳定，自然灾害等方面的应急工作提出了要求。 • 科学发展观与协调发展 • 统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展 • 统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展与对外开放 • 加强党的执政能力建设 • 市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、国际事务 • 构建和谐社会－完善社会管理保持社会安定有序 • 完善应急管理体制机制，有效应对各种风险

24. 三 、中国危机应对体系的建设 • 基本框架 • 敏感的危机管理意识 • 完备的危机应对计划 • 坚实的法律行为框架 • 高效的核心协调机构 • 全面的危机应对网络 • 顽强的社会应对能力 • 先进的技术支撑体系

25. SARS作为中国危机应对体系建设的转折点 • “一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训”。——温家宝总理 • 2003年惊心动魄的抗击非典斗争给我们的深刻启示： • 在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义的和谐社会； • 要在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制，这也是党在十六届三中、四中、五中全会提出的一个重要任务。 • 在吸取SARS危机的沉痛教训后，我国加快了危机管理体系建设。

26. 现状－SARS暴露中国危机管理体系的不足 • 危机应对比较有力，危机防范重视不够； • 指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构； • 部门、地方各自为战，综合协调不够： • 政治动员能力强，社会动员能力不够； • 政府提出要求多，资源落实不够； • 缺乏社会学习机制，总结经验教训不够； • 如何进一步提高我国危机管理体系的能力？

27. 现状－我国危机管理体系建设的工作 • 观念转变－各级领导高度重视 • 体系建设－“一案三制” • 预案 • 体制 • 机制 • 法制

28. 观念－国家领导高度重视 • 温家宝总理在全国应急管理工作会议（2005年7月22－23日）上的讲话： • 应急管理工作是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。各级政府一定要从实践“三个代表”重要思想，从坚持立党为公、执政为民、构建社会主义和谐社会和提高政府行政能力的高度，切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民的大事做好，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。通过这次会议，要进一步提高认识，统一思想，加强领导，狠抓落实，把全国应急体系建设和管理工作真正落到实处。

29. 危机管理原则（国家总体预案） • 以人为本，减少危害 • 居安思危，预防为主 • 统一领导，分级负责 • 依法规范，加强管理 • 快速反应，协同应对 • 依靠科技，提高素质

30. 一案三制是我国危机管理体系的核心 • 预案 • 国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案。 • 地方应急预案、企事业应急预案 • 法制 • 已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件 • 2007年8月31日，全国人大通过《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。 • 体制 • 组织体系：领导机构、办事机构、专家顾问组 • 机制 • 预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估

31. 中国危机管理体系的建构－国家应急预案 • 初期准备与动员（2003年-2004年2月） • 正式起草（2004年3-5月） • 修改与审议（2004年6月-2005年1月） • 国务院常会原则通过（2005年1月26）。 • 正式公布和全面实施（2005年7月22－23）。

32. 国家应急预案的特点 • 重点问题： • 突出一案三制（预案；体制、机制与法制）； • 横向到边（预案是否覆盖全面？）； • 纵向到底（落到实处，制度保障）。 • 总体特点： • 充分吸取古今中外的经验与教训； • 领导重视、政府主导，同时充分发挥专家的作用； • 上、下、左、右有机互动； • 高度关注预案中的各种协调问题。

33. 预案编制的总体情况 • 全国应急预案框架体系： • 《国家突发公共事件总体应急预案》、105个专项和部门预案，以及绝大部分省级应急预案编制基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。 • 《国家突发公共事件总体应急预案》： • 全国应急预案体系的总纲，规定了国务院应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，对于指导地方各级政府和各部门，保障公众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。

34. 国家突发公共事件应急预案框架体系 1 25 80

35. 分级分部门预案体系

36. 总 则 组织指挥体系及职责 管理流程 保障措施 预警和预防机制 附 则 应急响应 附 录 后期处置 主要内容 预 案 内 容

37. 有关应急预案的执行 • 一是进一步完善各类应急预案，特别要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作； • 二是加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制； • 三是组织培训和应急演练，不断修正、完善预案，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能； • 四是抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和应对能力。

38. 法律框架－突发事件应对法 • 突发公共事件的分类，报告和公布 • 应急处理的预备、等级和阶段 • 应急机构和人员，紧急立法措施，紧急行政措施 • 应急行政征用、征收、征调、征召； • 对公民基本权利，人身自由，财产权利等的限制； • 司法诉讼和国家补偿补贴 • 突发事件处置法与相关法规的衔接与配套； • 全国性法规与与地方危机管理法规衔接；

39. 中国危机管理体系的建构－组织机构与能力建设中国危机管理体系的建构－组织机构与能力建设 • 指挥协调体系 • 政府指挥体系的设立 • 常设（应急管理办公室），非常设（指挥部）？ • 综合执行部门（办公厅），分类（安全生产管理局等）？ • 非常规决策过程 • 应急预案＝》化非常规为常规 • 应急资源、设备及专业应对人力储备 • 国家粮食、石油储备 • 救火设施、冰雪天气除冰设施、地震受灾人员探测仪器； • 国家反恐部队，地震救急旅等

40. 中国危机管理系统的建构－社会网络 • 主要功能－提高全社会危机防范与应对协调联动能力 • 动员人力，物资调动，募集资金， 心理援助 • 跨国联合行动-SARS联合攻关，汶川地震外国救援队 • 网络组成（横向到边） • 营利性组织（各种企业）：应急生产 • 非营利性组织：动员各种专业人员志愿者 • 社区与个人：联防联查，自我保护 • 国际组织：专业知识提供，协调行动 • 网络组成（纵向到底） • 全国，省，市，县，基层（政府，企业，NGO）

41. 信息管理与技术支撑系统 • 信息库：各种人员，地质，人文信息； • 决策支持系统：不完全信息下决策支持体系； • 指挥调度系统：资源人力调配。 • 全社会学习机制 • 危机管理学科的确立与发展； • 社会危机管理意识与能力的提高； • 党政干部危机管理的理念与能力培训； • 。。。。。。。。。。

42. 四、提高危机管理能力的战略途径 • 1.预防 • 2.识别 • 3.管理 • 4.总结

43. 危机事件－风险因素＋社会体系脆弱性 危机事件 风险因素 社会体系脆弱性

44. 预防危机－风险分析 • 人口：60亿（当今）→90亿（2050）； • 高度集中、高流动性、复杂性（如SARS问题） • 环境：二氧化碳、水、环境污染 • 二氧化碳与全球气候变化 • 水资源的缺乏与污染； • 技术系统：网络性、高速变革 • 不确定性，高风险

45. 城市化：高速发展 • 近年来，我国平均每年增加20个城市和1.4 %城镇人口。目前，已有城市665座，建制镇近2万个，城镇人口5.6亿，城镇人口占43%。而且形成了一批城市密集地区。预计到2020年，我国城镇人口将达到8亿多，再净增3亿。 • 城市公共安全面临的风险： • 城市灾害的多样性和复杂性； • 城市灾害的连锁性（次生、衍生和耦合）； • 城市灾害受灾对象的集中性和严重性；

46. 社会经济结构变化：城乡差距、贫富不均… • 城乡差距，地区差距引起的人口流动和社会矛盾； • 转型期社会治理体系的失范 • 生产安全规章制度不健全，落实不利； • 监管机构建设问题 • 地方安监局集体辞职问题

47. 未来20年北京的“重”灾分析、

48. 预防危机－风险管理 • 打破常规，建立合理的激励机制，把奖惩建立在日常风险管理行为上。 • 中国古代名医扁鹊的故事 • 战国时的魏文侯问名医扁鹊说：“听说你有兄弟三人，都在行医，那么你们当中，谁的医术最为高明呢？”扁鹊回答说：“其实我的大哥最为高明，他目光犀利，一眼就可以看出得病的征兆，可以在疾病尚未形成之前先把他治愈，所以他的名声并没有外传，只有我们自家人知道。二哥次之，他为人治病，可以把刚刚开始发作的小毛病治好，所以他的名声也只在家乡流传，没有传播到太远的地方。我其实是最差的，我治病的时候，一定要等到病入血脉的时候才能诊断得出，所以要使用猛药，大动干戈，结果反而名声远播了。”魏文候听了，深有感悟。

49. 中国古代成语“曲突徙薪： • 有一家人灶上砌了一个直直的烟囱，靠近烟囱的地方还堆积着很多柴草。一位客人看到这个情况认为很危险，建议应该把烟囱改成弯曲的，柴草搬远一点，否则容易失火。但主人不以为是。过不多久，他们家果然失火，邻居纷纷来帮忙总算把火给扑灭了。这家人为此大摆宴席，答谢邻居。凡是被烧得焦头烂额的人都被奉为上座。但那个劝他采取防火措施的客人却没有被请来。其实，如果主人听从客人的劝告，就不会有火灾，也就根本不用破费请客了。

50. 预防危机－改变社会体系脆弱性 危机事件 Hazard