НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В КАНАДЕ

1. НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В КАНАДЕ Рассел Робинсон Дэвид Пелокен ОЗНАКОМИТЕЛЬНАЯ МИССИЯ ИЗ РОССИИ В КАНАДЕ ПРОГРАММА GAEP Оттава, КанадаИюнь 2006 года

2. КАНАДСКИЙ НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ • ОБЗОР НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА • АССИМЕТРИЯ КАНАДСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ________________________________ ПРИЛОЖЕНИЕA: СОГЛАШЕНИЯ О ВЗИМАНИИ НАЛОГОВ ПРИЛОЖЕНИЕB: МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ

3. 1.ОБЗОР КАНАДСКОГО НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

4. КАНАДСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ Разделение полномочий: • Федеральное правительство и правительства провинций обладают независимой конституционной базой власти • Почти полное отсутствие ограничений полномочий по совершению расходов и налогообложению или возможности привлечения займов • Федеральный и провинциальный уровни обладают обширными участками раздельных законодательных полномочий • Сильные исполнительные ветви власти как на федеральном уровне, так и на уровне провинций

5. Конституционные основы Канады: Длительная история непрерывного самоуправленияс колониальных времён (1840-е) до настоящего времени: • Провинции – изначальные политические единицы Канады и их жители до сих пор сохраняют к ним значительную (порой господствующую) лояльность • Провинции обладают весьма значительным политическим и административным потенциалом • Укоренившиеся привычки управления своей значительной автономией: • компромиссы, согласования, сотрудничество между правительствами; • подотчётность перед информированным и политически активным электоратом и СМИ; • расходы провинции тесно увязаны с её налогообложением

6. Конституционные основы Канады: Централизация в принципе, но не на практике • По замыслу Основополагающего Закона1867 г.: • герметичность полномочий федерального центра и провинций (за редким исключением) • доминирующая роль федерального правительства (налогово и законодательно) • На практике Канада пошла в направлении: • типичного пересечения (или «переплетения») законодательства и норм и, особенно, полномочий расходования денег; • совместное присутствие во всех основных областях прямого и косвенного налогообложения; • относительно «равноправное партнёрство» федерального и провинциальных правительств (или «вертикальная конкуренция между равными конкурентами»?)

7. ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО КОНСТИТУЦИИ________________________ ФЕДЕРАЦИЯ ПРОВИНЦИИ Валюта и банки Международная торговля  Авиалинии Железные дороги  Иностранные дела Оборона Страхование безработицы Пенсии Иммиграция Сельское хозяйство Промышленность  Образование  Здравоохранение  Муниципальные образования  Социальное обеспечение  Полиция  Природные ресурсы  Автомагистрали 

8. Давление на расходы провинций Здравоохранение Образование Социальные услуги Давление на расходы федерации Безопасность и национальная оборона Выплаты пожилым Коренные народы НИОКР и профподготовка Трансферты (КТЗС, выравнивание) УЧАСТКИ ПОЛИТИКИ И РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ • Несколько совпадающих полномочий (с/х-во, пенсии, иммиграция) • Остаток полномочий относится к федеральному уровню • На практике - большая взаимозависимость: • участки, где юрисдикция не ясна или пересекается; • путём использования полномочия расходовать средства и производить трансферты провинциям

9. Эксклюзивные источники доходов провинций Федерация Провинции Игорный бизнес, продажа алкоголяПоимущественныйналогДоходы от природных ресурсов Эксклюзивные источники доходовфедерации Федерация Провинции Таможенные налоги и сборыНалоги на нерезидентов ДОСТУП К НАЛОГОВЫМ БАЗАМ Общие источники доходов Оттава делит с провинциями традиционные налоговые базы Федерация Провинции Личный подоходный налог Налог на доходы компанийНалог с оборотаНалог на фонд зар. платы Эксклюзивные базы провинций растут Эксклюзивные базы федерации малы и непостоянны

10. 75% 75% 65% 66% Расходы 61% 60% 53% 45% 45% Федеральная доля прямых расходов 50% 50% 41% 37% 37% 25% 25% 0% 0% Швейцария Канада Германия Австралия США Швейцария Канада Германия Австралия США В общем провинции исполняют свои полномочия в очень существенной степени С налоговой точки зрения Канадаочень децентрализованная федерация Доходы Федеральная доля доходов из собственных источников

11. КАНАДСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ФИСКАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ДОХОДЫ (% ВВП) РАСХОДЫ (% ВВП) • Провинции • Провинции Федеральные трансферты Федеральные трансферты Федеральные Федеральные

12. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ТРИ ОСНОВНЫЕ ПРОГРАММЫ ТРАНСФЕРТОВ (В ДОЛЛАРАХ 2002-03) • КАНАДСКИЙ ТРАНСФЕРТ НА ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ НУЖДЫ (КТЗС) • Общаясубсидия[35,7 млрд. кан.$] • Здравоохранение, высшее образование, социальные услуги • ПРОГРАММА НАЛОГОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ[10,3 млрд. кан.$] • Безусловная • Сравнимые услуги при сравнимых ставках налогов • ФОРМУЛА ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ (ФФТ)[1,3 млрд. кан.$] • Для нужд трёх северных территорий

13. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ В ОСНОВНОМ БЕЗУСЛОВНЫ Доля трансфертов с распределёнными затратами и с оговоренными условиями (% от суммы трансфертов) Канада, 1945-1999

14. Провинции Канады довольно автономны Доля федеральных трансфертов в общих доходах других уровней правительства Источники: Всемирный банк, Показатели налоговой децентрализации, март 2001 (основан на финансовой статистике гос-в МВФ); Минфин Канады; Межамериканский банк развития

15. КАК ФУНКЦИОНИРУЕТ ВЫРАВНИВАНИЕ Налоговый потенциал после выравнивания: ~ 5900 долларов на душу или 96% среднего по стране ПЛАТЕЖИ ВЫРАВНИВАНИЯ НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ПРОВИНЦИИ

16. Канада Швейцария Австралия Различия в доходах Большие Большие Малые Различия в расходах Малые Малые Довольно большие Основной источник различий Доходы Доходы Расходы Степень децентрализации Высокая Высокая Средняя Выравнивание доходов Да Да Да Потребн. выравн. расходов Нет Частично Да Степень выравнивания Частичн. Частичн. Полная Направление трансфертов выравн. Ф Р Ф РиР Ф Ф Р Наличие условий Нет Некоторые Нет Сравнение режимов выравнивания Разные контексты: Результаты:

17. КАНАДСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ОБЗОР • По сравнению с другими странами Канада – высоко децентрализованная федерация • Поднациональные правительства контролируют свои собственные доходы • Трансферты относительно малы (в среднем) и в основном безусловны • Текущее давление на социальные программы (здравоохранение, образование) вызывает требования увеличения трансфертов (дебаты о вертикальном балансе) • Проблема как вертикального, так и горизонтального баланса сохраняется, особенно для бедных провинций/территорий

18. 2. АССИМЕТРИЯ В КАНАДСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

19. В налоговых и бюджетных полномочиях между провинциями Канады имеется формальная симметрия • Все провинции, в принципе, могут исполнять одинаковые налоговые и бюджетные полномочия: • одинаковые полномочия по налогообложению • одинаковое (безусловное) полномочие расходовать • такое же (безусловное) полномочие брать взаймы • Они также имеют такие же законодательные и нормотворческие полномочия • Все эти полномочия подвержены ассиметрич-ным (ограниченным) конституционным ограничениям 19

20. Доля ВВП на расходы правительств – федерального и провинций Доля ВВП на расходы провинций, 2004-05 НФЛ 22% ОПЭ 20% 28% НШ 22% Н-Б 15% 25% КВ 21% ОН 10% 15,3% 15% МБ 19% 17,3% СК 18% 5% АБ 13% 19% БК 0% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Провинции и территории Федеральное На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно 20 20

21. Мобилизация налоговых поступлений (за исключением природных ресурсов и налогов на собственность),в % от среднего по стране 125% 127% 121% 120% 100% 114% 110% 104% 103% 97% 96% 75% 50% 67% 25% 0% НФЛ ОПЭ НШ НБ КВ ОН МБ СК АБ БК На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно Мероприятия по мобилизации налоговых поступленийпо провинциям 21

22. Гос. долг федерации и провинций и территорий, в % от ВВП Долг провинций (на основе гос. счетов),в % от ВВП, 2004-05 НФЛ 61% ОПЭ 40% 33% НШ 41% Н-Б 30% 30% КВ 33% ОН 20% 38.7% 27% МБ 21% 22.3% СК 17% 10% АБ -8% 17% БК 0% -20% 0% 20% 40% 60% Провинции и территории Федерация На практике провинции пользуются своими полномочиями даже ещё более неравномерно (Некоторые) провинции также крупные заемщики 22

23. Нек-рые участки крупных полит. различий Затронутые при этом провинции Канадский пенсионный план (КПП) Квебек решил выйти из совместного федерально-провинциального плана КПП и создать параллельный Квебекский пенсионный план (КвПП) Соглашения о сборах налогов Подоходные налоги большинства провинций собирает федеральное налоговое агентство (исключения: КВ по ЛПН; КВ, ОН и АБ по ПНК).Некоторые (НШ,Н-Б,НФЛ) согласились на сбор федералами их НДС, а КВсобирает федеральный НДС в этой провинции Канадские студенческие займы Квебек и СЗТ вышли из федеральной программы студенческих займов, но получают компенсацию на свои такие же программы И т. д. И т. д. Частично эти различия отражают разный политический выбор автономных провинций 23

24. Разный политический выбор провинций… • Большинство случаев асимметрии такого типа не вызывают озабоченности: • считаются надлежащим результатом реагирования автономных провинций на различия в местных условиях и предпочтениях; • также может быть полезным для горизонтальной конкуренции между «лабораториями федерализма» (напр., реагирование через соревнование) • Некоторая озабоченность в связи с обеспечением мобильности и недискриминации резидентов других провинций… … иногда раздаются призывы к «усилению» роли федерального центра

25. Стандартное отклонение взвешенных налоговых различий населения (в долларах США на душу населения по ППС*) $2,000 $1,510 Различия доходов $1,500 $1,020 Различия расходов $463 $1,000 $392 $482 $500 $136 $0 Австралия Германия США Канада Швейцария Но они также (частично) отражают различия в налоговых обстоятельствах (различиях) в составе федерации Весьма неравномерный потенциал доходов/расходов Нет данных Нет данных Нет данных $303 *ППС - паритет покупательной способности (равенство стоимости корзин идентичных товаров в разных странах, пересчитанных в одну валюту по существующему валютному курсу, и, следовательно, равенство покупательной способности их национальных валют)

26. Трансферты выравнивания  9 млрд. долларов США (0,8% ВВП) в 2005-06 гг. CAD на душу населения (в тысячах) 12 10 8 6 Текущий «стандарт» выравнивания 4 2 0 Н-Б МБ КВ БК СК ОН АБ ОПЭ НШ НФЛ Но они также (частично) отражают различия в налоговых обстоятельствах разных провинций Весьма неравномерный потенциал доходов провинций Общая сумма собственного потенциала доходов

27. Три северных территории Канады радикально отличаются от провинций • Значительно меньше населения(то есть, меньше экономии масштаба) • Крупное коренное население • Из-за удалённости – очень высокие потребности в расходах • Относительно небольшой потенциал получения доходов из собственных источников • Результат:высокая общая «налоговая потребность», требующая особых процедур трансферта, отличающихся от выравнивания

28. Юкон ФФТ Северо-западныетерритории ФФТ Нунавут ФФТ CAD на душу населения(в тысячах) 0 5 10 15 20 25 30 Потребности в расходах(“Общая расходная часть”) Потенциал собственных доходов Федеральные трансферты (кроме ФФТ) Ассиметрия в Формуле финансирования территорий (ФФТ) Разрывы в «налоговой потребности» восполняются через трансферты ФФТ

29. A1 Приложение AСОГЛАШЕНИЯ О ВЗИМАНИИ НАЛОГОВ (СВН) • Начиная с 1962 г., осуществляется координация совместного пребывания в поле налогообложения доходов. • Соглашения с 9 провинциями и 3 территориями по личному подоходному налогу. • Соглашения с 7 провинциями и 3 территориями по подоходному налогу компаний.

30. A2 ПОСТАНОВЕНИЯ И УСЛОВИЯ СВН • Федеральное правительство соглашается: • взимать и администрировать подоходные налоги физических и юридических лиц провинций • выплачивать провинциям собранные подоходные налоги и • предоставлять эту услугу за весьма малую плату. • Правительства провинций соглашаются использовать федеральное определение облагаемого налогом дохода, обеспечивая тем самым общую налогооблагаемую базу

31. A3 ИСПОЛНЕНИЕ СВН Участвуют три организации: • Министерство финансов Канады отвечает за федеральную политику налообложения • Агентство по доходам Канады взимает и собирает налоги, производит проверки и аудиты и обеспечивает соблюдение федеральных и провинциальных законов о налогообложении • Генеральный аудитор Канады ежегодно проводит аудиторскую проверку счёта собранных налогов

32. B1 ПРИЛОЖЕНИЕ BМЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ

33. B2 СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВАМИ • Отношения между правительствами: сотрудничество необходимо для реагирования в случаях пересечения юрисдикций и (или) неминуемых взаимоотношений от финансовых до разработки политики, осуществления программ и предоставления услуг, и даже по международным делам • “Содержание определяет форму” – обширный набор подогнанных под потребности механизмов, охватывающих само правительство, отдельные министерства и отдельные вопросы • Практические методы по направлениям разнообразны, но обладают многими общими характеристиками • Перекрёстные вопросы и “конкретные случаи социальной значимости”

34. B3 ОБЩИЕ ФУНКЦИИ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНОВ • Определение приоритетов и выработка планов, графиков и процесса работы • Организация и анализ важных данных • Разработка политики, административных и (или) технических вариантов • Выработка консенсуса; разрешение конфликтов • Принятие и осуществление политики • Делопроизводство и координация • Вопрос демократии: прозрачность (транспарентность) и подотчётность (между самими правительствами и перед обществом)

35. Механизмы в верхнем «эшелоне» правительств – секретариаты кабинетов министров, межправительственные бюро, министерства и т.д. Типовая иерархия процесса Разработки политики(в министерствах): Премьер-министр и кабинет министров Министры (здравоохранения, транспорта, экологии и т.д.) Первые Заместители министров Заместители министров (политические направления) Подразделения политических исследований, анализа и планирования Исследовательские ресурсы вне правительства B4 ИЕРАРХИЯ МЕХАНИЗМОВ

36. B5 ИЕРАРХИЯ МЕХАНИЗМОВ – прод. • Типовая административная иерархия (программы, услуги) • Министры (министерства, агентства имярек) • Первые Заместители министров • Заместители министров (оперативные направления или отдельные масштабные программы) • Оперативные подразделения (по программе, подпрограмме или функции) • Иногда: региональные бюро (управления) или децентрализованные оперативные подразделения федеральных министерств • Межправительственные механизмы и дебаты могут включаться на любом уровне и по большинству министерств (ежегодно –более 500 совещаний)

37. B6 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ • Министры финансов: управление вопросами налогообложения, цикл разработки и принятия бюджета, система налогов, налоги и трансферты, другие вопросы • Постоянный комитет первых заместителей министров • Комитет по экономическим и налоговым данным (уровень ЗМ) • Комитет по вопросам налогообложения (уровень ЗМ)и специальные подгруппы • Комитет по налоговым договорённостям (уровень ЗМ)и технический комитет по трансфертам (должностные лица)

38. B7 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ – прод. • Комитет по вопросам пенсионного плана Канада-Квебек (уровень ЗМ) • При необходимости создаются подкомитеты или рабочие группы • Ключевая роль данных Статуправления Канады • Соглашения о взимании налогов и Агентство по доходам Канады (доп. материалы в приложении)

39. B8 ПРИМЕРЫ ПЕРЕСЕКАЮЩИХСЯ И СПЕЦИАЛЬНЫХ ДОГОВОРЁННОСТЕЙ • Национальный круглый стол по вопросам окружающей среды и экономики (на деньги бюджета, независимый, многоотраслевой) • Соглашения по разделу “Эффективность Федерации” • Соглашения и агентства экономического развития регионов • Национальная система инспекции продовольствия • Соглашение о рамках социального союза

40. ЗАКЛЮЧЕНИЕ: МЕХАНИЗМЫ • Механизмы на самых верхних эшелонах правительств • Механизмы в увязке с конкретными министерствами или политикой • Координация между министерствами (внутри и между правительствами) • Система развивалась и росла со временем – гибкая и адаптируемая • Степени формального и неформального; от постоянного до специального • Приоритеты определяются потребностями и целями на фоне совместного решения проблем с поддержкой со стороны профессиональной госслужбы и лиц (политиков), принимающих решения в интересах общества. Ключевую роль также играют СМИ. • Финансы («налоговый федерализм») – постоянный важный межправительственный приоритет: согласование ресурсов и обязанностей с обеспечением понимания со стороны общественности и подотчётности ей.