Download
1 / 27
270 likes | 456 Views
עו"ד רפי אטינגר יגאל ארנון ושות' עורכי דין הלל 31 ירושלים טלפון: 02-6239240 דוא"ל: rafi@arnon.co.il כנס בנושא: הפקעת קרקעות בהתיישבות הפקעות: האם ניתן למנוע את רוע הגזירה?. מאי 2009. מבוא. מטרת ההפקעה; המתח בין זכות הקניין לבין האינטרס הציבורי. האם וכיצד ניתן לבטל הפקעה?
E N D
עו"ד רפי אטינגריגאל ארנון ושות' עורכי דיןהלל 31 ירושליםטלפון: 02-6239240דוא"ל: rafi@arnon.co.ilכנס בנושא:הפקעת קרקעות בהתיישבותהפקעות: האם ניתן למנוע את רוע הגזירה? מאי 2009
מבוא • מטרת ההפקעה; • המתח בין זכות הקניין לבין האינטרס הציבורי. • האם וכיצד ניתן לבטל הפקעה? • היחס בין התנגדות להפקעה לבין תביעת פיצויי הפקעה.
הפקעה מהי? הפקעה היא רכישה כפויה של זכות במקרקעין ע"י הרשות או מי שהיא הסמיכה, לצרכי ציבור.
הרשות המוסמכת להפקיע וחוקי ההפקעה המרכזיים • שר האוצר - פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943; • שר התחבורה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943; • ועדה מקומית - חוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965; • רשויות נוספות, מכח חיקוקים מיוחדים. החוקים הם מנדטוריים ולכן מרחיבים את סמכות ההפקעה.
הליך ההפקעה לפי פקודת הקרקעות • הודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה ומהותן. • דרכי פרסום הודעת ההפקעה • משמעות הפרסום ברשומות: קונסטיטוטיבי, יוצר את מעשה ההפקעה. עם הפרסום ברשומות "תם מעשה ההפקעה" (הלכת קיסר)
ביצוע ההפקעה לפי פקודת הקרקעות • צו שיפוטי למסירת החזקה, לפי סעיף 8 לפקודה. • רישום המקרקעין ע"ש הרשות בטאבו משלים את מעשה ההפקעה (סעיף 19 לפקודה) • זכות לנפקע לתבוע פיצויים לפי סעיף 9 לפקודה.
הפקעה לפי חוק התכנון והבניה • סמכות הוועדה המקומית (סעיפים 188-189); • רק ל"צרכי ציבור" המפורטים בסעיף 188 לחוק; • הפקעה רק לפי תכנית מתאר או מפורטת; • ביצוע ההפקעה: לפי ההליך הקבוע בפקודת הקרקעות, תוך מספר שינויים (סעיף 190).
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 [תיקון אחרון: 16/11/2008]. .========================================פרק ח' : הפקעות 188. מטרת ההפקעה (א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור. (ב) "צרכי ציבור", בסעיף זה - כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה. 189. סמכות הועדה המקומית הועדה המקומית רשאית, בכל עת לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, למטרה ציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הועדה המחוזית, לאחר התייעצות אתה, דרשה זאת ממנה; אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמת הועדה המחוזית.
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 [תיקון אחרון: 16/11/2008]. .======================================== 190. ביצוע ההפקעה (א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 27, כאילו הורשתה הועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה: (1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש; (2) שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם לפי סעיף 2) 20) (ג) לפקודה האמורה; (3) לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו, ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה;אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם ראתה כי הוא פעל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים; (4) לענין סעיף 12 לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפירסום של ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין - היום הששים לאחר המועד האמור; (5) הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת; (6) סעיף 21 לפקודה האמורה לא יחול. (ב) הועדה המקומית רשאית להיכנס לאותו חלק של מקרקעין שמותר לה להפקיע ללא תשלום פיצויים ולקנות חזקה בו, לאחר שנתנה לבעל המקרקעין הודעה בכתב שלושים יום מראש; ההודעה תינתן בדרך שתיראה לועדה המקומית, לרבות פרסום בעתון יומי, ורואים אותה כאילו נתקבלה ביום נתינתה או ביום הפרסום; זכות הכניסה וקבלת החזקה אינה מותנית בצו של בית המשפט.
מרחב תכנון מקומי ירשלים תכנית מס' 1138 שינוי מס' 10 לתכנית המתאר לירושלים 1 שם התכנית : שם התכנית יהא " תכנית מס' 1138 שינוי מס' 10 לתכנית המתאר לירושלים " . להלן " תכנית זו " . 2 מסמכי התכנית : 2.1 התכנית כוללת 5 דפי הוראות בכתב להלן " תקנון " . וכן גליון אחד של תשריט צבוע עם טבלאות שטחים להלן " התשריט " . 2.2 התשריט מהווה לכל ענין , חלק בלתי נפרד מהתכנית והוראותיה . 3 שטח התכנית ומיקומה: התכנית משתרעת על-פני שטח בגודל של כ-750 דונם ממערב לשכונת סנהדריה , בירושלים בגושים 30070 , 30080 , 30101 (חלק) 30104 , 30105 (חלק) , 30240 (חלק) , 30241 (חלק) , 30242 (חלק) , 30243 (חלק) . הכל עפ"י גבולות התכנית בהתאם לתשריט ובכפוף לאמור בסעיף 4 לתכנית .
11.5 תאריך משוער לביצועה של התכנית : התאריך המשוער לביצועה של התכנית למעט בדברים אשר לגביהם נאמר בתכנית אחרת - יהא 1.1.86, הכל בכפוף לקצב הפיתוח המותנה ( בין היתר ) בהתקנת מערכות התשתית ושרותי הציבור , בגמר השימוש החורג לתעשיה , ובהתקדמות ההערכות לקראת תכניות השיקום הדרוש בשכונת מחניים . 12 הפקעות : כל שטחי הקרקע הצבוריים המסומנים בתשריט וכן שטחי הקרקע הצבוריים שיסומנו בתכניות המפורטות שיצויין כי הם מיועדים להפקעה , יופקעו ע"י הועדה המקומית לתכנון ולבניה עפ"י חוק התכנון והבניה תשכ"ה .
תקיפת חוקיות ההפקעה • יש לבחון היטב האם נפלו פגמים בהפקעה; • רק פגם היורד לשורש המעשה המינהלי ואינו ניתן לריפוי, יפסול את ההפקעה. • "תקיפה ישירה" של ההפקעה (בגץ או עתירה מנהלית) לעומת "תקיפה עקיפה" (כהתגוננות מפני תובענה של הרשות המפקיעה למסירת החזקה)?. • את העתירה יש להגיש ללא שיהוי
טענות אפשריות לפסילת ההפקעה • חריגה מסמכות: לכל הפקעה חייב להיות מקור סמכות. מקורות הסמכות: - חוק; - תכנית מתאר או מפורטת (בהפקעת ועדה מקומית); -אישור ועדה מחוזית להפקעת ו' מקומית (כשנדרש)
טענות לפסילת ההפקעה - המשך • היעדר צורך ציבורי במקרקעין המסוימים שלושה תנאים שנקבעו בפסיקה לחוקיות ההפקעה: • קיום צורך ציבורי מסוים ומוגדר; • זיקתו של הצורך הציבורי למקרקעין המסוימים העומדים להפקעה; • קיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים למימוש הצורך הציבורי.
פסילת ההפקעה - המשך לענין היעדר צורך ציבורי • לעיתים גם שטחי מסחר יוכרו כ"צרכי ציבור" (בעיקר בהפקעת שטחים למתחם גדול, כגון: שכונה שלמה (פס"ד נוסייבה); • גם הפקעה לטובת חניית סגל בית-חולים נחשבת כהפקעה למטרה ציבורית (פס"ד רות דנון); • חשוב: לא יישמעו טענות שמקומן בהתנגדות לתכנית.
טענות לפסילת ההפקעה - המשך • ההפקעה מנוגדת לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; אינה מידתית • פגמים בנוסח הודעת ההפקעה (ברשומות) ההודעה צריכה להיות ברורה ולאפשר לנפקע למצות את זכויותיו ולתקוף אותה. דוגמאות לפגמים בהודעה: - אי פירוט מטרת ההפקעה; - זיהוי בלתי מספק של השטח המופקע סטייה קלה אינה פוסלת את ההפקעה, כאשר אין בסטייה זו כדי לפגוע בעיקר או להטעות; אם הפגם נרפא – ההפקעה לא תיפסל.
השתהות בביצוע ההפקעה • מהי "השתהות" או "שיהוי"? • שני הפנים לשיהוי: "ראייתי" ו"מהותי" – הפן הראייתי: השיהוי מהווה אינדיקציה לזניחת המטרה הציבורית; הפן המהותי: הפרת המינהל התקין ע"י הרשות.
השתהות בביצוע ההפקעה יש להבחין בין סיטואציות שונות: • התכנית המסמיכה את ההפקעה אושרה לפני שנים רבות וטרם בוצעה הפקעה; • כמו ב-1, אבל בינתים פורסמה הודעת ההפקעה ומבקשים לתקוף אותה; • הודעת ההפקעה עצמה פורסמה לפני שנים רבות מבלי שאושרה תכנית המייעדת את השטח המופקע לצרכי ציבור; • כמו ב-3 אך בינתים פורסמה תכנית. מקרה 1 ו-3 עשויים להצביע על זניחת ההפקעה ולהביא לביטולה; האם גם במקרים 2 ו-4 תתבטל ההפקעה?
לראשונה בוטלה הפקעה בעילת שיהוי בשנת 1988, בבגצ "אמיתי" העובדות: חלפו 26 שנים (או לפחות 16) מאז אושרה התכנית המייעדת את המקרקעין להפקעה, וההפקעה לא בוצעה (מקרה "1"). במשך התקופה החלקה היתה מוקפאת אך הבעלים חוייב במיסים. נפסק בדעת רוב: זו הזנחה "מופלגת" של מטרת ההפקעה, ולכן נקבע שאין להפקיע עוד. בפסק-הדין עצמו צוין שיש לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו. נמתחה ביקורת רבה על פסק-הדין, ובפועל ההלכה לא יושמה במשך שנים.
דנגצ נוסייבה העובדות: כמו במקרה "4" לעיל. ביהמ"ש (בדעת רוב): בהפקעת שר אוצר קיימות שתי תקופות רלוונטיות - א) מיום ההפקעה עד התכנית. ב) מיום התכנית עד העתירה. במקרה זה אין שיהוי לגבי תקופה ב'. גם לגבי א' עצם קיומה של התכנית מראה שאין שיהוי. יש לראות את השטח המופקע של מאות דונמים כיחידת הפקעה אחת. ולכן יש להסיק שההפקעה לא נזנחה. בג"צ טריידט העובדות: כמו במקרה "2" לעיל. נפסק שאין שיהוי. המבחנים: א) האם השיהוי חורג מגדר הסביר. ב) הנזק לבעלי החלקה כתוצאה מהשיהוי. ג) הנזק לציבור ולשלטון החוק אם תבוטל הפקעה. יש לאזן בין זכות הקניין לבין הנזק לציבור.
בסוגיית השיהוי אין אחידות בפסיקה, תלוי בנסיבות וגם בגישות השופטים: דוגמא מהעת האחרונה למקרה בו נקבע שלא חל שיהוי: עעמ 319/05 יחזקאל בונשטיין,כוכב בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב ואח' (מיום 1.2.07) "אין חולק, כי שיהוי של כ-30 שנה במימוש מטרת ההפקעה הינו שיהוי משמעותי, שלא לומר משמעותי ביותר. זאת ועוד, המשיבות, בהגינותן, אינן מסתירות את העובדה שייתכן ויחלפו עוד שנים לא מעטות, עד שתמומש מטרת ההפקעה. יש להניח, כי במשך כל התקופה האמורה נגרמו נזקים כלשהם למערערים, אשר צופים בעיניים כלות כיצד המגרש שבבעלותם עומד בשיממונו. חרף האמור, דעתי היא כי אין מקום לביטול ההפקעה. שני טעמים עיקריים עומדים ביסוד החלטתי זו: האחד, נוגע לכך שבהפקעות רחבות היקף, מורכבות הליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להביא לעיכוב, לעיתים משמעותי ביותר, בפיתוח השטחים המופקעים. הטעם השני עניינו בכך שהצורך הציבורי במגרש לא התייתר עם חלוף השנים. ואם לא די בזאת, הרי שצורך זה, כך על-פי ההערכות המומחים, עלול להיוותר בעינו במשך שנים רבות. ...ככל שהדברים נוגעים לטעם האחרון, הרי שבית-משפט זה עמד לא אחת על כך שכאשר הנכס המיועד להפקעה הינו חלק קטן משטח רחב היקף שהופקע, המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להצדיק את העיכובים המשמעותיים במימוש מטרת ההפקעה. בנסיבות אלו, כך נקבע, לא ניתן לבודד את הטיפול בנכס המופקע משאר השטח הנרחב שהוא מהווה חלק ממנו ".
דוגמא "טריה" למקרה בו בוטלה הפקעה בשל שיהוי: עע"מ 1369/06 הלביץ נגד הועדה המקומית לתו"ב חדרה (2008) ביהמ"ש העליון קיבל את ערעור בעלי קרקע בחדרה והורה על השבת הקרקע המופקעת. למרות ששטח המופקע מהווה מחטיבת קרקע גדולה, שבחלק ממנה החלו לממש את המטרות הציבוריות, ביהמ"ש חילק את המתחם לשני חלקים וקבע כי לגבי החלק בו נמצאת החלקה ההפקעה נזנחה. "פסק דין זה צריך לשמש מעין אור צהוב מהבהב לרשויות השונות שהפקיעו קרקעות, והללו מונחות למעצבה ללא תכנון וללא שימוש תקופה ארוכה שאין לה הסבר של ממש"
חלוף המועד לביצוע ההפקעה בתכנית פס"ד רמת אביב: המועד שנקבע בתכנית הינו משוער בלבד, הנחיה לרשויות התכנון; די בתחילת הביצוע. במיוחד כשמדובר בשטח נרחב. פס"ד הלביץ: אין די ב"תחילת ביצוע" ביחס לשטח קטן וזניח של התכנית כאשר בשאר השטח לא נעשה דבר.
טענות שיש בכוחן לפסול את ההפקעה - המשך אי מתן הזדמנות להתנגד להפקעה ושינוי נסיבות • בהפקעת שר האוצר • בהפקעה לפי חוק התו"ב עת"מ מחבר "תכנית 1138 היא שקבעה כי המקרקעין נשוא העתירה מיועדים להפקעה. בהתאם לכך, המועד הנכון לתקיפת ההפקעה היה עם אישורה של התכנית. העותרים לא התנגדו במועד זה ולכן הוחמצה הזדמנותם להגיש התנגדות. אף על פי כן, בשל חלוף מספר כה רב של שנים, היה מקום לאפשר לעותרים להשמיע את דברם פעם נוספת בסמוך לפני ההודעה על ההפקעה. במקרה זה, השמיעו העותרים את עמדתם בהליך, ולא הצליחו לשכנע כי חלוף הזמן שינה את הנסיבות לטובתם באופן המצדיק את שינוי ההחלטה. נהפוך הוא.. שינויים שהתרחשו עם השנים.. רק הגבירו את הצורך בהרחבת הדרך והעמיקו את האינטרס הציבורי בהפקעה."
טענות כנגד ההפקעה - המשך היעדר דחיפות במסירת החזקה • הטענה עשויה להוות הגנה מפני בקשת הרשות המפקיעה למסירת חזקה, אבל בדרך כלל לא תביא לביטול מוחלט של ההפקעה.
סיכום • אין אחידות בפסיקה; • האינטרסים המתנגשים: זכות הקניין מול האינטרס הציבורי, וההעדפה תלויה בנסיבות וגם בשופט. • גם במדינת ישראל של המאה ה-21 עדיין חלים חיקוקים מנדטוריים והכל מצפים למחוקק שיעשה סדר.
