從毒奶粉事件看我國 衛生體系之府際關係

1. 從毒奶粉事件看我國衛生體系之府際關係 國立中興大學 國家政策與公共事務究所副教授 李長晏

2. 研究動機 • 大陸毒奶粉銷台事件爆發，我國政府也在短短一個月內歷經諸多決策的醞釀、衝撞、協調與執行，政府單位間的橫向聯繫、中央與地方政府府際關係與危機管理能力，在這次毒奶粉事件中成為矚目的焦點話題。 • 中央與地方衛生體系間的關係，透過各種法律命令而有所互動，看似指揮監督的關係，卻又分屬不同層級自治團體負責，這中間微妙又曖昧的關係，是引起本組探討的動機。

3. 研究目的 • 主要是要了解行政院及其附屬單位與各縣市政府在大陸毒奶粉銷台事件時期，中央政府各級單位及地方政府間對於事件之協調、危機處理過程及因應措施。 • 了解毒奶粉危機中部門如何互動？其溝通和協商的管道和方式有哪些？ • 探討毒奶粉事件中，中央和地方政府意見有何分歧?各自的處理方式為何? 其府際協調互動關係為何？

4. 從互動行為的運作方向而言 何謂府際關係 • 為了共同執行政府職能 ，各級政府彼此之間之互動關係。 • 垂直府際關係：係指上、下層級政府之間的互動。 • 水平府際關係：係指同一層級政府之間的互動關係。 • 矩陣府際關係：同時涉及垂直與水平，以及公、私部 門之間的關係。

5. 府際協調 • 中央政府的政策目標需要地方之積極配合與協助，才能順利達成 。 • 地方民意高漲、自力救濟事件不斷、地方政府與民眾一起抵制，則中央政策不是無法落實就是在研擬制定過程中即夭折。 • 因此政策方案的執行，涉及政府間的合作、溝通與協調。

6. 府際協調 協調不僅是一種過程，同時也是一種目標 。 協調是將多種不同成分的行為，組合成一種和諧關係來支持共同目標的實現。 組織內的協調 組織間的協調 本文所探討的府際關係著重於「府際協調」的部份

7. 我國衛生體系的法制及組織結構 行政院 直轄市政府 縣市政府 衛生署 福建省政府 衛生局（2） 衛生局（21） 縣市政府 區衛生所 鄉鎮衛生所 衛生局（2） 保健站 衛生室 鄉鎮衛生所 衛生室 直屬關係 業務關係

8. 在垂直關係面向 中央：為行政院與其所轄之衛生署、經濟部、陸委會、農委會及 環保署。 地方：上級單位為行政院衛生署，下級單位為各地方政府衛生局。 在水平關係面向 • 中央：為衛生署、經濟部、陸委會、農委會、環保署及私部門之廠商。 • 地方：為各縣市政府。 毒奶粉事件之相關府際關係 案例探討 毒奶粉事件之府際關係，從互動行為的運作方向而言，其同時涉及垂直與水平，以及公、私部門之間的合作協力關係，因此，為矩陣式的府際關係。

9. 中央和地方政府意見有何分歧?各自的處理方式為何?中央和地方政府意見有何分歧?各自的處理方式為何? 其府際協調互動關係為何？ 垂直關係面向： • 上級單位為行政院衛生署，下級單位為各地方政府衛生局。 • 各地方政府衛生局亦依衛生署規定標準，配合執行，四處循線 查緝，主動將商品送檢，並將不合格之奶粉予以下架及銷毀。 爆發初期（2008/9/12～2008/9/23 ）： 此階段之府際協調關係在垂直關係面向上堪稱和諧。

10. 各地方政府衛生局配合動員，在所轄區域，全面查緝。各地方政府衛生局配合動員，在所轄區域，全面查緝。 • 此時各地方政府對食品含三聚氰胺之標準並無相左意見，且全力執行查驗作業。 水平關係面向： 私部門面向： 爆發初期（2008/9/12～2008/9/23 ）： • 廠商自行主動將商品送檢，並公佈檢驗結果。 • EX：「金車食品公司」 。 此階段之府際協調關係在水平關係面向上堪稱和諧。

11. 第二階段（2008/9/24～2008/9/25）： • 檢測食品中三聚氰胺的准許含量由原本的零放寬為二．五ｐｐｍ • 之前被衛生署判定「含毒」 需下架的產品，如今一夕翻身，從有問題又變成沒問題，產品不必下架封存。 • 政府作法除了引起食品衛生專家群起反對，在政治上也被質疑跟進香港是為了要討好北京當局，而不惜以人民健康作為代價 。 • 民進黨執政之縣市長於97年9月25日決定串聯起來，對於三聚氰胺檢驗採嚴格標準。而國民黨的一些縣市長也表示難以接受衛生署標準。

12. 第二階段（2008/9/24～2008/9/25）： • 此階段的地方政府與中央政府間、地方政府與地方政府間，各有標準及各自研擬一套施行措施。 • 民進黨執政之縣市，採嚴格標準 ，亦就是食品中不得含三聚氰胺。 • 南投縣，其對三聚氰胺的檢驗標準，採用「零檢出」的嚴格標準，只要有添加三聚氰胺的產品，就不能上架販售。 • 台南縣縣長蘇煥智也自訂○．○五PPM檢驗標準，若沒通過將不得 上架。 • 高雄市府決定輔導大樂及家樂福等大賣場成立「台灣產品專區」，專區內的食品都必須經過高雄市政府衛生局以「液相層析串聯質譜儀」檢驗合格， 才可在專區內販售。 • 台中縣市、南投縣 、新竹市，只要檢出三聚氰胺就一律公開資訊，讓廠商與消費者自行決定要不要上架或購買，並由衛生局柔性勸導業者不要上架販售。

13. 原本不合格的產品，因行政院衛生署政策轉變，竟又變成合格，但各地方政府卻不認同衛生署的檢驗標準，仍不准產品再上架販售，導致各廠商無所適從，甚至打電話至縣市衛生局抗議，「到底是衛生署大？還是縣府大？要聽誰的？」原本不合格的產品，因行政院衛生署政策轉變，竟又變成合格，但各地方政府卻不認同衛生署的檢驗標準，仍不准產品再上架販售，導致各廠商無所適從，甚至打電話至縣市衛生局抗議，「到底是衛生署大？還是縣府大？要聽誰的？」 私部門： 第二階段（2008/9/24～2008/9/25）： • 行政院衛生署與地方衛生局之關係，並非直接隸屬關係，僅為業務關聯 。 • 因此行政院衛生署無法越過縣市政府層級，直接指揮地方衛生局，此種狀況導致中央制定的政策難以實行。 此階段之中央、地方政府及私部門間之府際關係極不協調

14. 第三階段（2008/9/26日至今）： • 衛生署長林芳郁下台，總統府副秘書長葉金川接任。 • 以「未檢出」作為合格標準，而不再提及「數值標準」。 • 以國家實驗室最精密的「串聯質譜儀」做安全檢驗。 • 此舉形同宣告三聚氰胺容許值二．五ｐｐｍ政策已不存在。此後三聚氰胺只有「檢出」與「未檢出」兩種標準，各方人馬這才疑慮盡釋。 此階段之府際關係或可稱為協調。

15. 毒奶粉危機中部門如何互動？ 中央與地方政府其溝通和協商的管道和方式有哪些？ 大陸海基會 9/12 大陸海基會 9/13 行政院衛生署食品衛生處 行政院衛生署食品衛生處 經濟部 標準檢驗局 未查出 桃園縣 衛生局 工廠 爆發初期（2008/9/12～2008/9/23 ）： 9/14日由行政院長劉兆玄於召開毒奶粉應變會議

16. 部門互動 行政院 經濟部 行政院衛生署 陸委會 新聞局 直轄市、各縣市政府衛生局

17. 溝通協商 • 中央：由行政院長劉兆玄為主，召集經濟部、衛生 署、陸委會、新聞局等與會討論協商，最後由院長做成決議。 • 係由中央單方面對地方政府下達政策指令，由各地方政府衛生局負責執行 。 • 亦即中央制定政策並無與地方溝通協商。

18. 部門互動 劉揆辦公室 25日看報導才知道 新聞局長史亞平 衛生署並未事先告知劉揆。 24日已先表示衛生署宣布改採二點五ppm標準前有致電劉揆 。 新聞局長史亞平 衛生署 副署長宋晏仁 該標準已先行向行政院呈報，才對外公佈。 林芳郁夫人 －林靜芸 「你怎麼知道他沒有？」 第二階段（2008/9/24～2008/9/25）： • 決策反覆不定，引發各界撻伐 。 • 劉揆事前知情否？ 此階段政策制定過程耐人尋味，各說各話，無法考究。

19. 溝通協商 第二階段（2008/9/24～2008/9/25）： • 政策制定皆由中央自行訂定，各縣市政府並未接獲任何意見諮詢更遑論參與決策制定。 • 某些不認同中央政策之縣市政府，只好透過媒體表示不認同之意。 行政院 ? 行政院衛生署 政策制定 × 媒體 直轄市、各縣市政府衛生局

20. 部門互動 經濟部 行政院衛生署 採納 農業會 政策制定 媒體 環保署 直轄市、各縣市政府衛生局 第三階段（2008/9/26日至今）： • 衛生署長林芳郁下台，總統府副秘書長葉金川接任， 並以「未檢出」作為合格標準。

21. 溝通協商 • 有衛生局人員反應，「從事件爆發以來，每晚只能盯著電視看長官『指示』 。 • 『媒體』在此次事件中成為中央與地方政府的第一溝通管道。

22. 依法定程序，如果要公告三聚氰胺在食物中的容許量，必須由官員先蒐集各國資料，送給「食品安全諮議委員會」審查，經意見彙整後，接著進行預告、公告程序，始能生效，時間没有上限，遇到緊急事件只能儘快完成程序，絕對不能跳過程序。 • 政策制定，雖無須獲得縣市政府的同意，但也不能像衛生署這次這樣，僅由少數人決定就自行公布。 • 政策之執行，尚須地方政府的積極配合與協助，才能順利達成 。 建立府際協商規劃機制 成為首要之務

23. 研究建議 • 由中央成立「應變指揮中心」，並由地方派員列席，共同討論。 • 加強定期溝通協商機制。 • 建立一個「單一窗口」統一對媒體發布新聞，並加強與媒體之溝通。

24. 簡報完畢 感謝聆聽