农业政策学

农业政策学 第十四章中国农村社会发展政策李国禄主讲二○一二年八月编

第十四章中国农村社会发展政策 • ⑴ 中国农村人口政策 • ⑵ 中国农村教育政策 • ⑶ 中国农村扶贫政策

第一节中国农村人口政策 • 中国社会发展所面临的人口压力越来越大。1997年，中国人口12.36亿，乡村人口8.66亿，占总人口的70%。从整体上讲，中国的人口问题可以说主要是农村人口问题。因此，要弄清楚中国人口问题，首先必须全面研究和把握农村人口的趋势和问题，寻求和确定有效的人口政策首先应该着眼于农村人口政策。

一、中国农村人口状况 • （一）中国农村人口的现状 • 中国人口政策上曾一度发生过失误。但从20世纪70年代开始在全国推行计划生育以来，在控制人口增长方面取得了显著成效。全国和农村的人口出生率、人口自然增长率、妇女总和生育率都大幅度下降（参见表14-1）。目前，中国这几项指标都低于世界平均水平和发展中国家的平“八五”时期全国妇女总和生育率为2%。

表14-1 1990～1997年中国人口变化

从净增人口数量来看，“八五”期间，中国净增人口6788万，平均每年增加1357.6万人。比“七五”期间平均每年少增加338.8万人。“八五”期间净增人口呈逐年下降的趋势，从1991年的净增1490万人减少到1995年的1271万人，1997年净增人口进一步下降到1243万人。从净增人口数量来看，“八五”期间，中国净增人口6788万，平均每年增加1357.6万人。比“七五”期间平均每年少增加338.8万人。“八五”期间净增人口呈逐年下降的趋势，从1991年的净增1490万人减少到1995年的1271万人，1997年净增人口进一步下降到1243万人。 • 从人口自然增长率来看，1995年中国人口出生率为17.12‰。比1990年的21.06‰。下降3.94个千分点。“八五”期间，人口死亡率变化不大，基本上在6.5‰。左右波动；中国人口年均增长率为11.6‰。同“七五”相比下降3.84个千分点。

由于严格执行计划生育政策，中国过快的人口增长得到初步控制。但是，由于人口基数大，每年净增1500万人，人口的形势依然严峻。特别是农村人口问题更为突出，根据中国人口数量构成、增长率、素质等，都决定了中国人口政策的重点应在农村。由于严格执行计划生育政策，中国过快的人口增长得到初步控制。但是，由于人口基数大，每年净增1500万人，人口的形势依然严峻。特别是农村人口问题更为突出，根据中国人口数量构成、增长率、素质等，都决定了中国人口政策的重点应在农村。 • 1.绝大多数的格局未发生明显变化。 • 据1990年全国第四次人口普查结果，1990年，中国农村人口约为8.34亿人，占中国总人口的74%，到1997年乡村人口占中国总人口的比重仍维持在70.08%。这种农村人口占绝对多数的状况从新中国成立以来一直如此，其间并未因工业的发展和城市人口的增加而有所改变。

目前，中国工业产值已经占工农业总产值的2/3以上，但相反农业劳动力却占全国劳动力的2/3以上。1952年与1990年相比，农业产值占工农业总产值比重由56.9%下降为24.3%，下降了32.6个百分点；而农业劳动力占社会劳动力的比重由88.1%下降为74%，仅下降14.1个百分点。从世界多数国家的情况看，中国的产值结构已经相当于人均国民收入1000美元左右的发展水平，而劳动力结构却只相当于人均国民收入100美元的水平，这是一个非常特殊的现象。因此我们必须在控制人口总量的同时，逐步实现农村人口和农业劳动力的转移。目前，中国工业产值已经占工农业总产值的2/3以上，但相反农业劳动力却占全国劳动力的2/3以上。1952年与1990年相比，农业产值占工农业总产值比重由56.9%下降为24.3%，下降了32.6个百分点；而农业劳动力占社会劳动力的比重由88.1%下降为74%，仅下降14.1个百分点。从世界多数国家的情况看，中国的产值结构已经相当于人均国民收入1000美元左右的发展水平，而劳动力结构却只相当于人均国民收入100美元的水平，这是一个非常特殊的现象。因此我们必须在控制人口总量的同时，逐步实现农村人口和农业劳动力的转移。

2.中国农业人口的增长量和增长率都大大高于非农业人口。2.中国农业人口的增长量和增长率都大大高于非农业人口。 • 据统计，1949年中国农业人口44726万人，到1959年达到53640万人，这10年间净增加8914万人，年均增长20.4%；1969年为68268万人，第二个10年增加14628万人，年均增长27%；1979年为81356万人，第三个10年增加13088万人，年均增长19.6%；1989年为83164万人，增加1808万人，年均增长22.2%；1997年为86637万人，净增3473万人，年均增长33.2%。

虽然20世纪70年代末由于已经开始重视和加强农村的计划生育工作，农村人口增长率有所下降，但由于基数过大，增长绝对数仍然很大。虽然20世纪70年代末由于已经开始重视和加强农村的计划生育工作，农村人口增长率有所下降，但由于基数过大，增长绝对数仍然很大。 • 1997年与1949年相比，中国非农业人口由9441万人增加到36989万人，增加27548万人；而农业人口由44726万人增加到86637万人，增加38911万人；非农业人口的比重由7.4%上升为29.9%，而农村人口比重由82.6%仅下降为70.1%。

3.中国农村人口文化素质差。 • 农村人口问题形式上是数量多，症结却在于文化素质差。据第四次人口普查资料，中国15岁及15岁以上人口中，文盲半文盲占15.88%，有1.8亿人，其中80%以上是农村人口，尤其是农村妇女。据1987年抽样调查，农村文盲半文盲占12岁以上人口的31.5%，其中农村妇女的44.2%是文盲和半文盲，达到小学文化程度的只占农村人口总数的44.1%。

（二）中国农村目前及今后面临的人口问题 • 1.总人口继续增长，经济发展的资源环境严峻。 • “八五”时期，中国人口自然增长率有了较大幅度的下降，这是严格执行计划生育目标管理责任制等多种因素共同作用的结果。中国第三次人口生育高峰尚未平稳度过，在今后较长一段时间内，育龄妇女人数平均每年在3.4亿左右，而且在经济发展水平较低的地区群众的生育观念还没有根本改变，如果计划生育工作稍有放松，有可能造成出生率再度回升。根据对中国人口发展趋势的估计，到21世纪中叶，总人口还将增加3～4亿人。

由于中国庞大的人口，使得各种资源的人均拥有量不但低于多数发达国家，也远低于世界平均水平。中国主要自然资源的人均占有量仅相当于世界平均水平的30%～50%，其中，耕地、淡水的人均拥有量不及世界的1/10和1/14。从总体上看，人口持续增长，资源消耗增加，人均自然资源拥有量不断下降，这是今后30～50年中国经济发展所面临的资源环境的基本格局。由于中国庞大的人口，使得各种资源的人均拥有量不但低于多数发达国家，也远低于世界平均水平。中国主要自然资源的人均占有量仅相当于世界平均水平的30%～50%，其中，耕地、淡水的人均拥有量不及世界的1/10和1/14。从总体上看，人口持续增长，资源消耗增加，人均自然资源拥有量不断下降，这是今后30～50年中国经济发展所面临的资源环境的基本格局。

2.劳动适龄人口增长迅速，过剩劳动力的安置成为改革和发展的难题。2.劳动适龄人口增长迅速，过剩劳动力的安置成为改革和发展的难题。 • 从20世纪80年代开始，中国已经进入劳动适龄人口（15～64岁）增长高峰。1982年劳动适龄人口为5.74亿人，占总人口的57%；1987年劳动适龄人口6.54亿人，占总人口的61%；1990年劳动适龄人口7.2亿人，预计到2000年将达到8.2亿人，2020年劳动适龄人口将达到10亿人的最大规模。这意味着中国劳动力的无限供给将持续相当长时间，从而对社会就业造成更大的压力。中国农村的劳动剩余将构成就业压力源。

进入20世纪90年代，中国农村人口形势变得日益突出，这不仅仅是由于农村劳动力转移的趋势明显减缓，还有几百万农民回流种植业，也因为全国人口的总量在增加，仅农村在20世纪90年代每年新增1000万左右的农村劳动力，加上原来滞留农村的剩余劳动力，因此需要安置的剩余劳动力是一个庞大的数字。如何安置如此庞大的劳动力成为我国农村安定、繁荣和经济持续健康发展的一个关键问题。进入20世纪90年代，中国农村人口形势变得日益突出，这不仅仅是由于农村劳动力转移的趋势明显减缓，还有几百万农民回流种植业，也因为全国人口的总量在增加，仅农村在20世纪90年代每年新增1000万左右的农村劳动力，加上原来滞留农村的剩余劳动力，因此需要安置的剩余劳动力是一个庞大的数字。如何安置如此庞大的劳动力成为我国农村安定、繁荣和经济持续健康发展的一个关键问题。

3.人口老龄化①速度加快，农村社会保障体系面临挑战。3.人口老龄化①速度加快，农村社会保障体系面临挑战。 • 中国实行的人口控制在有效遏制人口总量膨胀的同时，也伴随着人口老龄化速度的加快。1990年，中国60岁以上人口总数超过1亿人；2040年将达到3.2亿人，其中，农村老龄人口将超过2.5亿人。中国老年人口将在30年时间内成倍增长，老年人口比重由7%上升到14%，意大利完成这一过程用了60年，美国用了70年时间，法国用了135年，由此可见中国老龄化的速度之快②。 ①人口老龄化是指人口中老年人口比例日益上升的变动过程。一个人口从年轻型向成年型再向老年型的转变就是一个老龄化的过程。国际通用的老龄型人口标准是: 60岁及60岁以上的人口的比例超过10%或65岁及65岁以上人口比例超过7%。 ②国家统计局编，《'97中国发展报告》，中国统计出版社，1997年版，第224页。

尽管2000年前，中国老年人口所占比重与发达国家相比并不算高，但由于中国人口基数大，老年人口数量将居世界各国之首。预计到2000年，中国60岁以上和65岁以上老年人口将分别达到13000万人和9100万人。中国人口老龄化速度快，老年人口绝对数量多，而且人口老龄化是在经济发展水平较低的情况下到来的，这就增加了解决老龄化人口问题的复杂性和艰巨性。尽管2000年前，中国老年人口所占比重与发达国家相比并不算高，但由于中国人口基数大，老年人口数量将居世界各国之首。预计到2000年，中国60岁以上和65岁以上老年人口将分别达到13000万人和9100万人。中国人口老龄化速度快，老年人口绝对数量多，而且人口老龄化是在经济发展水平较低的情况下到来的，这就增加了解决老龄化人口问题的复杂性和艰巨性。 • 就养老而言，城镇实行退休金制度，农村实行家庭养老制度，只有极少数的农村老人享受“五保政策”③。但随着农村经济环境和人口变化，农民家庭的养老功能正在逐步下降。 ③“五保”指由村社集体经济保证一些孤寡老人的吃、穿、用、住及丧葬。

一方面，农村经济体制改革后，乡村集体经济原来具有的一些保障功能消失。同时，市场经济条件下农民家庭经营的风险在增加，家庭收入来源失去稳定性，养老能力相对下降；一方面，农村经济体制改革后，乡村集体经济原来具有的一些保障功能消失。同时，市场经济条件下农民家庭经营的风险在增加，家庭收入来源失去稳定性，养老能力相对下降； • 另一方面，在20世纪70年代初接受计划生育的一代人从下世纪开始进入老年，农村老年人口负担系数迅速升高，大部分少子女农户家庭养老能力也下降。目前，农村保障体系中，养老已经成为影响农户生育和生产经营的一个重要问题。农村老年保障问题若不妥善解决，不但直接影响农村的人口控制，也会给农村未来发展设置障碍。

二、中国农村人口政策的目标 • （一）中国农村人口政策的重要性 • 人口政策是一个国家的政府制定的关于本国人口问题的行为准则。由于人口运动具有周期长、惯性大、影响范围广、不易调整等特点，所以，人口政策的内容不仅要有利于当前人口问题的解决，更应该有利于未来人口与经济的长期协调发展。 • 农村人口政策是国家制定关于农村人口再生产和人口职业结构变动、地区迁移、人口素质提高以及扶幼养老等方面的准则。农村人口政策既是国家人口政策的组成部分，又是农村社会经济政策的组成部分。

但是，人口政策有其相对独立性，这主要是由于农村地区与城市地区相比，在经济活动、经济和社会发展水平、科学文化水平、人口科学文化素质的方面都有明显的差异性。但是，人口政策有其相对独立性，这主要是由于农村地区与城市地区相比，在经济活动、经济和社会发展水平、科学文化水平、人口科学文化素质的方面都有明显的差异性。 • 中国是世界上人口最多的发展中国家，农村人口占总人口的比重在75%以上，农村人口政策在整个人口政策中占有特殊地位。从某种意义上讲，农村人口控制住了，中国人口过多的问题就比较容易解决了；农村人口的素质提高了，国民整体素质也就提高了。

农村人口政策在实现中国农村社会经济政策的目标中具有特殊意义。中国农村社会经济政策的目标是：提高农业劳动生产率，发展农村商品经济，提高农民收入和生活水平。然而，这些目标能否实现以及实现程度如何，与农村人口政策的贯彻程度密切相关。没有农村人口的适度增长、人口素质的不断提高以及人口职业结构的合理变动与分布，就很难有农业劳动生产率的提高、农村商品经济的发展和农民收入水平、生活水平的大幅度提高。农村人口政策在实现中国农村社会经济政策的目标中具有特殊意义。中国农村社会经济政策的目标是：提高农业劳动生产率，发展农村商品经济，提高农民收入和生活水平。然而，这些目标能否实现以及实现程度如何，与农村人口政策的贯彻程度密切相关。没有农村人口的适度增长、人口素质的不断提高以及人口职业结构的合理变动与分布，就很难有农业劳动生产率的提高、农村商品经济的发展和农民收入水平、生活水平的大幅度提高。

（二）中国农村人口政策的内容及目标 • 1．中国农村人口政策的目标。 • 中国在人口控制方面取得的成就举世瞩目。但是，人口规模庞大，人口素质较低，人口结构不合理的问题仍然是困扰中国社会经济发展的难题。今后中国人口政策的制定仍然要着力解决上述问题。因此，严格控制人口数量，大力提高人口质量，逐步调整人口结构，就是今后中国人口政策的目标。这一政策目标同样适用于农村，并且在一定时期内将维持不变。现阶段中国人口政策的目标具体体现在以下几个方面。

（1）实行计划生育，严格控制人口增长。 • 2000年前，力争把年平均人口自然增长率控制在12.5‰。以内，妇女总和生育率要从1990年的2.3降到低于目前发达国家2.0的水平，并期望在21世纪把人口控制在15～16亿。 • （2）努力提高人口素质。 • 到20世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本实现九年制义务教育，同时加强各种形式的文化教育和职业培训，加强妇幼教育，提高全民族综合素质。

2.中国农村人口政策的基本内容。 • 人口政策是中国的一项基本国策。鉴于农村人口在中国总人口中占有较大比重，中国人口政策的内容多数是针对农村人口而制定的，可以将人口政策的内容与农村人口政策的内容等同看待。中国人口政策的内容非常丰富，具体包括以下基本内容。 • （1）控制人口数量。鉴于在20世纪90年代中国仍处于第三次生育高峰，控制人口数量依然是人口政策的中心，但具体政策内容应有所调整。如将生育政策由单纯的生育数量控制转向生育数量、生育时间、生育间隔综合控制；将政策重点由提高一胎生育比例转向消除多胎生育；将政策实施重点由城镇转向农村，由发达农村转向贫困地区、少数民族地区等。

（2）提高人口质量。提高人口质量是中国人口政策的核心内容。要通过制定和完善《婚姻法》和《未成年人保护法》等法律法规，确定和保护健康的婚育行为和抚养行为，并使新生人口在身体发育、心理成长等方面得到良好的关怀和培养。要加速建立全国性的初级保健网，在广大农村实行婚前检查、围产期检查、新法接生、科学喂养等一系列政策措施，以期把第三次生育高峰中出生的不良婴儿减少到最低限度。要制定营养、卫生等方面的宣传教育政策，提高全民的健康意识。要制定扫盲政策和计划，尽快减少成人文盲比例；提高正规教育质量，使受教育者的知识文化水平能够适应经济建设的需要；建立健全非正规教育，扩大教育途径，鼓励成人接受终身教育，以更新知识，适应社会发展需要。（2）提高人口质量。提高人口质量是中国人口政策的核心内容。要通过制定和完善《婚姻法》和《未成年人保护法》等法律法规，确定和保护健康的婚育行为和抚养行为，并使新生人口在身体发育、心理成长等方面得到良好的关怀和培养。要加速建立全国性的初级保健网，在广大农村实行婚前检查、围产期检查、新法接生、科学喂养等一系列政策措施，以期把第三次生育高峰中出生的不良婴儿减少到最低限度。要制定营养、卫生等方面的宣传教育政策，提高全民的健康意识。要制定扫盲政策和计划，尽快减少成人文盲比例；提高正规教育质量，使受教育者的知识文化水平能够适应经济建设的需要；建立健全非正规教育，扩大教育途径，鼓励成人接受终身教育，以更新知识，适应社会发展需要。

（3）调整人口结构。人口结构调整的重点是人口城乡结构和地区结构。城乡结构的调整要通过发展小城镇和加速城市化来进行，重点进行户籍制度改革，以适应农村人口非农化的发展。地区结构的调整是根据各地区自然条件和经济发展状况，制定具有针对性的人口流动和迁移政策。防止人口向东南沿海过度集中，有计划地疏散贫困地区人口。（3）调整人口结构。人口结构调整的重点是人口城乡结构和地区结构。城乡结构的调整要通过发展小城镇和加速城市化来进行，重点进行户籍制度改革，以适应农村人口非农化的发展。地区结构的调整是根据各地区自然条件和经济发展状况，制定具有针对性的人口流动和迁移政策。防止人口向东南沿海过度集中，有计划地疏散贫困地区人口。

三、中国农村人口政策 • 中国人口政策的重点在农村，农村人口政策的内容十分丰富，这里主要介绍农村人口生育政策、质量政策和社会保障政策。 • （一）农村人口生育政策 • 1.中国人口生育政策的演变。 • 中国人口生育政策自建国以来大致分为以下几个时期： • （1）鼓励生育政策阶段（1949～1952年）。新中国成立后，百业待兴，各项建设都需要劳动力，加之主观上把人口增长作为社会主义的人口规律，国家采取了鼓励生育的政策。人口的平均自然增长率从20世纪上半叶的期2‰～3‰。猛升到1952年的20‰。

（2）计划生育政策酝酿和试行阶段（1953～1973年）。1953年开始，中国出现了第一次生育高峰，与人口有关的青少年就学、妇女就业、城市住房和基本生活用品供应等问题引起了人们重视，节制生育政策开始在决策层酝酿。1953年8月，政务院批准了卫生部的《避孕及人工流产办法》。1954年底，政务院指定有关部门的负责人组织了节育问题研究小组，提出了开展节育工作的一些办法。（2）计划生育政策酝酿和试行阶段（1953～1973年）。1953年开始，中国出现了第一次生育高峰，与人口有关的青少年就学、妇女就业、城市住房和基本生活用品供应等问题引起了人们重视，节制生育政策开始在决策层酝酿。1953年8月，政务院批准了卫生部的《避孕及人工流产办法》。1954年底，政务院指定有关部门的负责人组织了节育问题研究小组，提出了开展节育工作的一些办法。

以1956年6月周恩来总理在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议报告》提出“赞成在生育方面加以适当节制”为标志，我国人口政策开始从鼓励生育向节制生育转变。随后制定的《全国农业发展纲要（草案）》中正式提出:“除了少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女”。自此，计划生育正式成为中国的新人口政策。以1956年6月周恩来总理在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议报告》提出“赞成在生育方面加以适当节制”为标志，我国人口政策开始从鼓励生育向节制生育转变。随后制定的《全国农业发展纲要（草案）》中正式提出:“除了少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女”。自此，计划生育正式成为中国的新人口政策。 • 然而，限于当时的情况，节育政策尚未执行即被废止。直到20世纪60年代初，第二个更大的生育高峰出现，国家才重提人口政策。

1962年，中共中央和国务院在《关于认真提倡节制生育的指示》中规定:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态，逐渐走向有计划状态。这是我国社会主义建设中既定的政策。”此后，国家开始进行计划生育试点工作，并制定了一些具体措施，如减免节育手术费等，鼓励节制生育。但“文化大革命”开始后，人口政策的执行受到严重干扰，人口控制工作被迫停顿，致使第二次生育高峰一直延续到20世纪70年代初。1962年，中共中央和国务院在《关于认真提倡节制生育的指示》中规定:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态，逐渐走向有计划状态。这是我国社会主义建设中既定的政策。”此后，国家开始进行计划生育试点工作，并制定了一些具体措施，如减免节育手术费等，鼓励节制生育。但“文化大革命”开始后，人口政策的执行受到严重干扰，人口控制工作被迫停顿，致使第二次生育高峰一直延续到20世纪70年代初。

（3）计划生育政策执行阶段（1973～1984年）。这一时期中国人口政策概括为“有计划增长人口政策”，其基本要求是“晚、稀、少”。“晚”是指男性25周岁以后，女性23周岁以后结婚，女性24周岁以后生育；“稀”是指两胎间隔4年左右；“少”是指一对夫妇不超过两个孩子。对待少数民族，“采取有利于人口增长和生产发展的适当措施，但对个别子女过多，有节育要求的，也给予指导和帮助”。（3）计划生育政策执行阶段（1973～1984年）。这一时期中国人口政策概括为“有计划增长人口政策”，其基本要求是“晚、稀、少”。“晚”是指男性25周岁以后，女性23周岁以后结婚，女性24周岁以后生育；“稀”是指两胎间隔4年左右；“少”是指一对夫妇不超过两个孩子。对待少数民族，“采取有利于人口增长和生产发展的适当措施，但对个别子女过多，有节育要求的，也给予指导和帮助”。 • 党的十一届三中全会以后，计划生育工作得到进一步加强和完善，实行计划生育被确定为基本国策，之后又写入宪法，作为公民的行为准则。

1980年，中共中央和国务院规定“国家干部和职工、城镇居民。除特殊情况经批准外，一对夫妇只生育一个孩子。”“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。”为贯彻计划生育政策，1981年3月，国家计划生育委员会成立，取代原计划生育领导小组这一临时机构。相应地，在全国各级部门普遍建立了计划生育工作机构，配备了计划生育专职干部。1980年，中共中央和国务院规定“国家干部和职工、城镇居民。除特殊情况经批准外，一对夫妇只生育一个孩子。”“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。”为贯彻计划生育政策，1981年3月，国家计划生育委员会成立，取代原计划生育领导小组这一临时机构。相应地，在全国各级部门普遍建立了计划生育工作机构，配备了计划生育专职干部。

（4）人口生育政策充实、完善和发展阶段（1984年以后）。过严的生育政策与现阶段群众的生育愿望产生了巨大矛盾，“一胎”政策的实施使计划生育中的许多问题暴露出来，使决策层对人口政策的特殊性有了更深入的认识。1984年，国家决定对人口政策进行调整。一方面，完善计划生育的一些具体政策，如“农村独女户放开二胎”、“少数民族也要计划生育”，废除生育政策上的“一刀切”，强调各地区依人口变化程度自行调整生育控制政策；另一方面，扩充原有政策内容，提出“控制人口数量、提高人口素质”的新方针。（4）人口生育政策充实、完善和发展阶段（1984年以后）。过严的生育政策与现阶段群众的生育愿望产生了巨大矛盾，“一胎”政策的实施使计划生育中的许多问题暴露出来，使决策层对人口政策的特殊性有了更深入的认识。1984年，国家决定对人口政策进行调整。一方面，完善计划生育的一些具体政策，如“农村独女户放开二胎”、“少数民族也要计划生育”，废除生育政策上的“一刀切”，强调各地区依人口变化程度自行调整生育控制政策；另一方面，扩充原有政策内容，提出“控制人口数量、提高人口素质”的新方针。

（二）农村人口质量政策 • 人口质量包括人口身体素质和文化科学素质两方面。中国农村人口质量要比城市人口质量差，其主要标志是死亡率、平均寿命以及文盲、半文盲率等指标均比城市人口要逊色，如人口的死亡率，1997年农村为6.90‰，而城市则为5.58‰。 • 1.农村人口身体素质政策。 • 在发展农村经济，不断提高农民物质文化生活水平的基础上，大力发展农村医疗卫生事业，优生优育，搞好妇女儿童的保健，降低死亡率，提高健康水平。解放后，随着经济的发展和人民生活水平的提高，以及医疗卫生条件的改善，中国农村人口素质有了大幅度提高。

农村死亡率由1954年的13.71‰。下降到1997年的6.90‰。人口身体素质的其它指标如身高、体重、胸围、体力和耐力水平等都发生了很大变化。但目前农村人口的身体素质与城市人口相比仍有差距，如人口的死亡率，1997年城市为5.58‰，农村为6.90‰。造成这种状况的主要原因是农村的生活水平、医疗保健事业还落后于城市。所以，农村人口身体素质的提高必须从发展农村经济和搞好医疗保健两个方面入手，其中，优生优育是基础环节。通过制定法律禁止近亲结婚，提倡婚前检查，开展优生优育咨询，加强幼儿保健，都是保障优生优育的具体措施。农村死亡率由1954年的13.71‰。下降到1997年的6.90‰。人口身体素质的其它指标如身高、体重、胸围、体力和耐力水平等都发生了很大变化。但目前农村人口的身体素质与城市人口相比仍有差距，如人口的死亡率，1997年城市为5.58‰，农村为6.90‰。造成这种状况的主要原因是农村的生活水平、医疗保健事业还落后于城市。所以，农村人口身体素质的提高必须从发展农村经济和搞好医疗保健两个方面入手，其中，优生优育是基础环节。通过制定法律禁止近亲结婚，提倡婚前检查，开展优生优育咨询，加强幼儿保健，都是保障优生优育的具体措施。

2.农村人口文化科学素质政策。 • 建国以来，中国农村人口科学文化素质有了很大提高，文盲、半文盲比例下降。但总的说来，中国农村人口的科学文化素质仍然很低，不仅低于发达国家水平，与中国城市人口的科学文化素质相比也有很大差距。20世纪90年代初，中国6亿在业人口中文盲半文盲的比例达23%，其中农村在业人口中，文盲半文盲比例高达35.5%。在非文盲就业人口中，也有50%以上的人缺少专业知识和技能，难以适应现代化的需要。为此，必须首先搞好各种农村职业教育，提高农业劳动者的劳动技能。

第二节中国农村教育政策 • 一、教育对经济发展的作用 • （一）教育的发展有利于推动经济增长 • 经济学家在研究过程中发现，用传统生产要素如土地、劳动力和资金还不能完全解释一国的经济增长，在不能被解释的部分中教育占有较大成分。关于教育对经济增长的贡献，西方在20世纪70年代就有大量研究，其中以世界银行教育局萨卡罗勃劳斯的研究成果最为著名。他的研究结果表明，教育投资的收益远高于物质资本投资的收益。

在发展中国家物质投资的收益率一般为10%左右，而用于小学教育投资的收益率为27%，中等教育投资的收益率为16%，高等教育投资的收益率为13%。随后，鲍曼和安德森的研究表明，一国的人均GNP要达到300美元，必须具有40%的成人文化普及率，要达到500美元以上则需要90%以上的文化普及率。相关研究发现，发展中国家的文化普及率提高20%～30%可望使国民收入增长8%～16%。教育对经济增长的促进作用由此可见，而且随着经济发展水平的提高教育的贡献也越来越大。在发展中国家物质投资的收益率一般为10%左右，而用于小学教育投资的收益率为27%，中等教育投资的收益率为16%，高等教育投资的收益率为13%。随后，鲍曼和安德森的研究表明，一国的人均GNP要达到300美元，必须具有40%的成人文化普及率，要达到500美元以上则需要90%以上的文化普及率。相关研究发现，发展中国家的文化普及率提高20%～30%可望使国民收入增长8%～16%。教育对经济增长的促进作用由此可见，而且随着经济发展水平的提高教育的贡献也越来越大。

（二）教育的发展有利于经济结构的调整和演进（二）教育的发展有利于经济结构的调整和演进 • 首先，教育提供新产业衍生和发展所必须的科学技术条件。教育不仅能提供第二流的科学技术研究队伍，而且还能更新和创造新的科学技术，以保证产业升级所必须的科学技术创新和新材料革命。 • 其次，教育能够借鉴、引进、传播世界最新科技成果，并用之装备未来的劳动者，使其能够适应并积极地在现代化生产中发挥作用，将科学技术变成现实生产力。对发展中国家来说，教育是调整就业结构、解决农村剩余劳动力转移和结构性失业问题的必要条件。 • 最后，教育能够提供一支适应本国经济发展水平和社会环境的管理人员队伍，以此来保证经济结构演进所要求的组织创新和管理体制变革。

（三）教育的发展有利于人口素质的提高 • 通过教育，特别是提高女性人口的教育水平不仅能提高婚龄，还能大幅度降低生育率。从长远观点看，教育有利于提高新一代人口的身体素质和文化科学素质。受教育者往往能够获得较多的优生、优育知识，不但可以减少不良个体的出生，还能使婴儿受到科学的哺育和良好的教育。

二、世界及中国农业教育状况 • （一）发达国家和发展中国家的农业教育 • 由于农业的特殊性，加上现代化的农业生产需要生产者必须掌握相应的知识和技术，并不断开发新技术，所以，农业教育在世界各国都不同程度地受到了重视，并得到大力发展。发达国家大力投资农业教育，提高了农业生产者素质，到20世纪90年代初，发达国家的农业生产者全部达到高中以上文化水平。美国政府自1955年以来，对农业教育和科研投资大体上以8%的速度增长；

日本设有专门的农业科技教育项目，20世纪70年代以来，又兴办了50多所农业大学，发展农业教育；英国和法国除继续加强对精英型农业人才的培养外，还特别加强投资农业职业教育，培养高素质的一线农民。德国在继承原有的农业教育体系外，又把一些办学水平较高的农业专科学校升格为高等农业专科学校，担负培养农业技术人才的任务。发展中国家也在积极投资农业教育，提高农业生产者素质，以适应现代农业生产对劳动力提出的要求，提高其农产品在国际市场的竞争力。如印度的农业教育拨款自1966～1984年增长了33.8倍。日本设有专门的农业科技教育项目，20世纪70年代以来，又兴办了50多所农业大学，发展农业教育；英国和法国除继续加强对精英型农业人才的培养外，还特别加强投资农业职业教育，培养高素质的一线农民。德国在继承原有的农业教育体系外，又把一些办学水平较高的农业专科学校升格为高等农业专科学校，担负培养农业技术人才的任务。发展中国家也在积极投资农业教育，提高农业生产者素质，以适应现代农业生产对劳动力提出的要求，提高其农产品在国际市场的竞争力。如印度的农业教育拨款自1966～1984年增长了33.8倍。

（二）中国农业教育发展的现状 • 1.中国高等农业教育状况。 • 中国高等农业教育是整个农业教育体系的龙头，改革开放以来是中国农业教育发展最为迅速的时期，逐步形成了以本科为主体、研究生教育、专科教育协调发展的格局。1997年，高等农业院校招收研究生2754人，是1978年的8.7倍；在校研究生7597人，是1978年的24.2倍。1978年以来，共为社会培养输送研究生19011人。

1997年招收本专科生60639人，是1977年17219人的3.5倍；在校本专科生184053人，是1977年43793人的4.2倍。1978年以来共为社会培养输送本专科生57万多人。学校数量从1977年的41所发展到1993年的67所，其中包括16所专科学校、5所农业职业技术师范高等学校。1994年后实行以“共建、调整、合作、合并”为主要内容和形式的高等教育管理体制改革，到1997年独立建制的农业院校由1993年的67所调整到目前的52所。1997年招收本专科生60639人，是1977年17219人的3.5倍；在校本专科生184053人，是1977年43793人的4.2倍。1978年以来共为社会培养输送本专科生57万多人。学校数量从1977年的41所发展到1993年的67所，其中包括16所专科学校、5所农业职业技术师范高等学校。1994年后实行以“共建、调整、合作、合并”为主要内容和形式的高等教育管理体制改革，到1997年独立建制的农业院校由1993年的67所调整到目前的52所。

2.中国中等农业职业教育。 • （1）中等农业职业教育。农业中专教育是农业教育的重要组成部分，承担着直接培养县、乡、村农业专业科技人员和管理人员的任务，在农村职业技术教育体系中起骨干作用，在提高农民素质和直接为当地经济服务中发挥着重要作用。改革开放以来，中国农业中专经历了恢复、调整、改革、建设、发展几个阶段。中等农业学校从1978年的302所增加到1997年的365所；在校生由1978年的8.7万人增加到1997年的45万人，增长了4.2倍；年招生规模由1978年的4.6万人增加到1997年的16.5万人，增长2.6倍。1978年以来共输送毕业生85万人。

（2）农村职业中学教育。中国农村职业教育是20世纪80年代初期发展起来的，1984年农村职业高中在校生中，农科专业占82.7%。“八五”是职业教育高速发展的时期，中国中等职业学校的招生和在校生年均递增率分为10.26%和8.87%。到“八五”期末，它提供了高中阶段56%的教育机会，接纳了约30%的初中毕业生。这一时期，农村中等职业教育也有很大发展，农村职业高中招生数分别由1985年的64.09万人增加到1995年的89.09万人；在校生分别由1985年的118.52万人，增加到1995年的198.25万人。但是，农业职业教育的发展一直是薄弱环节，随着农业的波动而起伏。（2）农村职业中学教育。中国农村职业教育是20世纪80年代初期发展起来的，1984年农村职业高中在校生中，农科专业占82.7%。“八五”是职业教育高速发展的时期，中国中等职业学校的招生和在校生年均递增率分为10.26%和8.87%。到“八五”期末，它提供了高中阶段56%的教育机会，接纳了约30%的初中毕业生。这一时期，农村中等职业教育也有很大发展，农村职业高中招生数分别由1985年的64.09万人增加到1995年的89.09万人；在校生分别由1985年的118.52万人，增加到1995年的198.25万人。但是，农业职业教育的发展一直是薄弱环节，随着农业的波动而起伏。

（3）农业广播电视教育。中国农业教育的重点在农村，难点也在农村，农村劳动者素质低下已经成为农村经济发展的制约因素。为适应农村体制改革和经济发展的需要，由原国家农委、农业部等10个单位于1980年12月联合创办了中央农业广播电视学校，由农业部直接管理，1988年正式列入国家及地方成人中等专业教育事业计划。中央农业广播电视学校及各地各级农业广播电视学校从中国农村的实际出发，运用广播、电视等现代传播手段实施教学，打破了时空界限，为农村基层干部和广大农民学习科技文化知识提供了极大（3）农业广播电视教育。中国农业教育的重点在农村，难点也在农村，农村劳动者素质低下已经成为农村经济发展的制约因素。为适应农村体制改革和经济发展的需要，由原国家农委、农业部等10个单位于1980年12月联合创办了中央农业广播电视学校，由农业部直接管理，1988年正式列入国家及地方成人中等专业教育事业计划。中央农业广播电视学校及各地各级农业广播电视学校从中国农村的实际出发，运用广播、电视等现代传播手段实施教学，打破了时空界限，为农村基层干部和广大农民学习科技文化知识提供了极大

的方便，弥补了中国农村成人教育和职业教育资源不足，为农村培育了大批留得住、用得上的人才。目前，农业广播电视学校已经形成包括l所中央校、38所省级校、309所地级分校、2273所县级分校、2万多个基层（乡镇）教学班的五级办学体系；有专、兼职办学人员5.26万人，在校生90万人；设有种植、养殖、经济与管理、农业工程四大门类37个专业，成为中国农村成人教育和职业教育的重要力量。据统计，截止到1996年，农业广播电视学校累计招收中专生300万人，毕业116万人，结业130余万人，开展适应技术培训2000万人次。的方便，弥补了中国农村成人教育和职业教育资源不足，为农村培育了大批留得住、用得上的人才。目前，农业广播电视学校已经形成包括l所中央校、38所省级校、309所地级分校、2273所县级分校、2万多个基层（乡镇）教学班的五级办学体系；有专、兼职办学人员5.26万人，在校生90万人；设有种植、养殖、经济与管理、农业工程四大门类37个专业，成为中国农村成人教育和职业教育的重要力量。据统计，截止到1996年，农业广播电视学校累计招收中专生300万人，毕业116万人，结业130余万人，开展适应技术培训2000万人次。

（4）绿色证书制度①。“绿色证书”是对劳动者的岗位培训，目的是培训一支农民技术骨干队伍。1989年，农业部在总结北京大兴县等提出对从业农民实行技术许可证制度经验基础上，借鉴国外的努验，开展了农民技术资格证书（简称“绿色证书”）的试点工作，1991～1994年在总结试点经验的基础上，农业部向国务院提出了“关于实施‘绿色证书工程’的意见”，经国务院批转后在全国实施。1997年农业部制定《“绿色证书”制度管理办法》并以农业部令颁布实施，“绿色证书”工程由试点（4）绿色证书制度①。“绿色证书”是对劳动者的岗位培训，目的是培训一支农民技术骨干队伍。1989年，农业部在总结北京大兴县等提出对从业农民实行技术许可证制度经验基础上，借鉴国外的努验，开展了农民技术资格证书（简称“绿色证书”）的试点工作，1991～1994年在总结试点经验的基础上，农业部向国务院提出了“关于实施‘绿色证书工程’的意见”，经国务院批转后在全国实施。1997年农业部制定《“绿色证书”制度管理办法》并以农业部令颁布实施，“绿色证书”工程由试点 ①绿色证书在我国是指农民技术资格证书，是农民达到从事某项工作岗位规范要求具备的基本知识和技能后，经当地政府认可的从业资格凭证，也就是农村劳动者的岗位合格证书。

阶段转向全国铺开阶段。农业部自1992年起颁发阶段转向全国铺开阶段。农业部自1992年起颁发 • 了农业、畜牧、水产三大类12个岗位达标规范，每个岗位专业知识应该学习300学时，3～5门课程，凡达到规范要求的可获得由农业部印制的“绿色证书”，取得证书的农民可获得承包、贷款、录用村干部和农民技术员的优先权。截止到1997年底，全国共有1200多个县开展了“绿色证书”教育，100多万人获得了“绿色证书”。“绿色证书”制度有利于促进农村教育改革，建立和完善符合中国国情的农民技术教育制度，有利于调动农民学科学、用科学的积极性，帮助农民致富奔小康。

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