มิติหญิงชายกับงบประมาณของรัฐ บทบาทหญิงชายในระบบเศรษฐกิจ ศ. 363

1. มิติหญิงชายกับงบประมาณของรัฐบทบาทหญิงชายในระบบเศรษฐกิจศ. 363 รองศาสตราจารย์ ดร. ภาวดี ทองอุไทย กันยายน 2553

2. ความจริงใจของรัฐในการส่งเสริมความเสมอภาคหญิงชายดูได้จากงบประมาณความจริงใจของรัฐในการส่งเสริมความเสมอภาคหญิงชายดูได้จากงบประมาณ • จากนโยบาย...สู่ปฏิบัติจากคำพูด...สู่รูปธรรม...ย้ำความจริงใจ • แถลงนโยบาย  ตามมาด้วย...เงิน • สะท้อนความสำคัญ - ใคร ที่ไหน อย่างไร • สะท้อนการ “เลือก” จัดสรรทรัพยากรอันมีอยู่จำกัด • มักเข้าใจกันว่า งบประมาณเป็นกลาง...กระทบทุกคนพอๆกัน ไม่ได้เลือกปฏิบัติ แต่... จริงหรือ?

3. ระบบเศรษฐกิจของประเทศระบบเศรษฐกิจของประเทศ • งานในภาคเศรษฐกิจที่เป็นทางการ ได้รับความสำคัญ • ผลผลิต /งานสามารถ ตีราคา และ วัดออกมาเป็นรายได้ประชาชาติ • งานในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ/นอกระบบ ไม่จัดอยู่ในระบบเศรษฐกิจ • งานอาสาสมัคร งานบ้าน/ดูแลชีวิตความเป็นอยู่ • มองข้ามระบบเศรษฐกิจภาคอภิบาล (Care economy) • มองว่าครัวเรือนไม่ใช่ผู้ผลิตทางเศรษฐกิจ • ทั้งๆที่มีความสำคัญต่อการวางฐานรากของทุนมนุษย์ • ในความเป็นจริง ผลผลิตของชาติได้จาก 3 ภาคส่วน คือ • ภาคธุรกิจเอกชน ภาคราชการ ภาคครัวเรือนและชุมชน • ต้องพึ่งพาอาศัยกันและกัน

4. งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายคืออะไร?งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายคืออะไร? • นโยบายที่ดีต้องเข้าใจผลกระทบ และ สะท้อนความต้องการของกลุ่มต่างๆ • บทบาทของหญิงชายแตกต่างกัน • ผลกระทบต่อหญิงชาย ย่อมไม่เหมือนกัน • การสนองความต้องการของหญิงชาย ก็ต้องใช้วิธีต่างกัน • งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย คือ กระบวนการและเครื่องมือ ที่จะช่วยประเมินผลของงบประมาณที่มีต่อหญิงชาย ว่าต่างกันตรงไหน อย่างไร • เน้นที่การตรวจสอบงบประมาณ และผลต่อหญิง/ชาย • เริ่มต้นจาก ข้อมูลที่แยกเพศหญิงชาย เพื่อวิเคราะห์ความแตกต่างในแง่ของ • บทบาท / สถานภาพในครัวเรือน • บทบาท / สถานภาพในระบบเศรษฐกิจ

5. ไม่ใช่ ทำงบประมาณพิเศษ ขึ้นต่างหาก แยกกันระหว่างหญิง ชาย ไม่ใช่ ดูเฉพาะส่วนที่เห็นชัดว่าโยงกับผู้หญิง หรือเป็นเรื่องความสัมพันธ์หญิงชาย ไม่ใช่ การของบประมาณเพิ่ม แต่เป็น การวิเคราะห์งบที่เป็นอยู่ แต่เป็น ดูการจัดสรรในทุกสาขา ภาคส่วน ว่ามีผลแตกต่างอย่างไร แต่เป็น จัดการลำดับความสำคัญเสียใหม่ งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย

6. เครื่องมือ และวิธีการ • ประเมินนโยบาย • คำนึงถึงมิติหญิงชายหรือเปล่า • ประเมินว่าผู้ได้รับผลประโยชน์เป็นใคร • แยกเพศหญิงชาย • วิเคราะห์ผลต่อการใช้เวลา • หญิงและชาย

7. การประเมินนโยบายว่าคำนึงถึงมิติหญิงชายหรือไม่การประเมินนโยบายว่าคำนึงถึงมิติหญิงชายหรือไม่ • ใช้มุมมองมิติหญิงชายกับนโยบายและบริการที่รัฐให้ ตั้งคำถามว่า... • นโยบาย / การจัดสรรทรัพยากรที่จะเกิดขึ้น มีแนวโน้มจะทำให้ความเหลื่อมล้ำระหว่างหญิงชายที่เป็นอยู่นั้น • ลด เพิ่ม ไม่เปลี่ยนแปลง? • ภาคราชการ: แต่ละกระทรวงจัดประเมินนโยบาย • ก่อนออกมาเป็นงบประมาณ ให้วิเคราะห์ว่า • การจัดสรรค่าใช้จ่ายแต่ละรายการ คำนึงถึงมิติหญิงชายหรือไม่ • แนบไปกับรายละเอียดคำแถลงนโยบาย • องค์กรเอกชน: ทำการประเมินนโยบายการใช้จ่าย • อาจร่วมมือกับภาควิชาการ

8. วิเคราะห์ ผู้รับผลประโยชน์จากการใช้จ่ายของรัฐ • ประเมินการกระจายการใช้จ่ายของรัฐ แยกตาม เพศ เชื้อชาติ รายได้ ภูมิภาค ฯลฯ • ประเมินจาก • ต้นทุนต่อหน่วย - ของการให้บริการแต่ละประเภท • อัตราการใช้ประโยชน์ - ปริมาณที่หญิงและชายได้ใช้ • นำมาคำนวณหาระดับการถ่ายโอนทรัพยากร • รัฐคำนวณด้วยตัวเอง หรือ จ้างนักวิจัยอิสระ

9. สรุป งบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชายคือ... • เครื่องมือ ติดตาม/ตรวจสอบ • การบูรณาการมิติหญิงชายในการทำงาน และ • ประสิทธิผลของการพัฒนา • เปิด กระบวนการงบประมาณ/การตัดสินใจให้กับภาคประชาสังคม • ป้อนข้อมูล เกี่ยวกับผลงานให้รัฐบาล • ให้ข้อมูล ที่ทำให้มีการตัดสินใจได้ดีขึ้น • นโยบายจำเป็นต้องได้รับการปรับเปลี่ยนอย่างไร • ทรัพยากรควรได้รับการจัดสรรไปที่ไหน

10. ประสบการณ์ของต่างประเทศ - ออสเตรเลีย • เป็นประเทศแรกที่ริเริ่มดูงบประมาณและผลต่อความเสมอภาค เมื่อปี 2527 • สำนักงานนโยบายสตรี และสำนักงบประมาณ ทำหน้าที่ประเมินผลกระทบของงบประมาณต่อผู้หญิงและเด็กหญิงทั้งหมด

11. อังกฤษ • กลุ่ม ”ผู้หญิงและงบประมาณ” ก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 2532 • รัฐบาลไม่ใส่ใจ จึงเปลี่ยนเข็มไปหาฝ่ายค้าน • เน้นวิเคราะห์การจัดเก็บภาษี และสิทธิประโยชน์มากกว่าการวิเคราะห์รายจ่าย • กลุ่ม “ผู้หญิงและงบประมาณ” มีทั้งนักเศรษฐศาสตร์และนักวิเคราะห์นโยบายที่พูด “ภาษา” เดียวกันกับข้าราชการกระทรวงการคลัง และใช้หลักที่มีผลการวิจัยสนับสนุนและใช้เป้าประสงค์ของรัฐบาลเป็นหลักเพื่อให้นโยบายต่างๆคำนึงถึงมิติหญิงชาย

12. ฟิลิปปินส์ • เริ่มเมื่อปี 1996 คณะกรรมการสตรีระดับชาติ ได้ผลักดันให้หน่วยงานราชการทุกแห่ง รวมทั้งองค์กรปกครองท้องถิ่น ต้องจัดสรรงบประมาณอย่างน้อย ร้อยละ 5 เพื่องานที่เกี่ยวกับมิติหญิงชายและการพัฒนา • ต่อมาทบทวน ใช้ GRB เพื่อบูรณาการมิติหญิงในกระบวนการงบประมาณ โดยส่งเสริมศักยภาพของหน่วยงานในการทำงานให้บรรลุผลลัพธ์ และส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาสังคม

13. ออสเตรีย • ปี 2544 องค์กรพัฒนาเอกชนด้านสตรี จัดตั้งกลุ่มผู้หญิงและงบประมาณขึ้น • มุ่งสร้างการตระหนักรับรู้ในแนวคิดเกี่ยวกับการงบประมาณและมิติหญิงชาย และได้ตีพิมพ์หนังสือที่เกี่ยวข้องกับการคลังและมุมมองหญิงชายขึ้น • ปี 2002 กระทรวงการคลังได้ตีพิมพ์เอกสารที่วิเคราะห์การเก็บภาษีรายได้โดยนำเสนอว่า ผู้ชายได้ผลประโยชน์จากกระบวนการจัดเก็บมากกว่าผู้หญิง • รัฐบาลกลางก็ได้เริ่มดำเนินการในปี 2004 โดยกระทรวงสาธารณสุขและกระทรวงกิจการสตรี เริ่มบูรณาการมิติหญิงชายในกระบวนการงบประมาณ

14. เนเธอร์แลนด์ • ปี 2528 เริ่มมีนโยบายส่งเสริมความเสมอภาค รายงานผลการวิจัยที่ประเมินนโยบายอย่างต่อเนื่อง • ปี 2544 รัฐสภาเนเธอร์แลนด์ ให้ความเห็นว่า ทุกหน่วยงานของรัฐควรระบุว่า ได้จัดสรรงบประมาณเพื่อสร้างความเสมอภาคจำนวนเท่าไร • สก็อตแลนด์ • ปี 2542 กลุ่มผู้หญิงอาศัยโอกาสที่ สภาผู้แทนฯ และ ฝ่ายบริหาร แยกเป็นอิสระจากกัน เพื่อขับเคลื่อนเรื่องงบประมาณ • กลุ่มทำงานวิจัยและรวบรวมข้อมูลต่างๆ (มีสมาชิกกว่า 300 คน ) • ให้ข้อคิดเห็นในงบประมาณ นำเสนอข้อมูลต่อคณะกรรมาธิการของสภาฯ และพบรัฐมนตรีคลัง ซึ่งได้จัดตั้งกลุ่มที่ปรึกษาเพื่อให้ช่วยดูในเรื่องนี้

15. อินโดนีเซีย • องค์กรพัฒนาเอกชน เริ่มเรื่องมิติหญิงและกระบวนการงบประมาณ • ปี 2543 มีประกาศของประธานาธิบดี ให้ทุกหน่วยงานรัฐและท้องถิ่น บูรณาการมิติหญิงชายในนโยบายและโครงการของรัฐ • ในปี 2545 สภาที่ปรึกษาฯ มีข้อเสนอให้รัฐบาลจัดสรรงบประมาณร้อยละ 5 เพื่อเพิ่มศักยภาพให้ผู้หญิง • ในปี 2546 กระทรวงมหาดไทย ออกกฎให้รัฐบาลทุกระดับจัดสรรงบประมาณ 5 % เพื่อสร้างความเสมอภาคระหว่างหญิงชาย

16. ปากีสถาน และ บังคลาเทศ • ปากีสถาน • กระทรวงการพัฒนาสตรีได้เสนอ GRB เมื่อปี 2544 เพื่อเป็นเครื่องมือในการลดความยากจน • ได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มที่ทำงานเรื่องการลดความยากจน และได้รับการสนับสนุนทางวิชาการและการเงินจากหน่วยงาน พัฒนาระหว่างประเทศ • บังคลาเทศ • เริ่มการวิเคราะห์มิติหญิงชายในกระบวนการงบประมาณพร้อมๆ กันในหลายจุด ทั้งในมหาวิทยาลัย ในองค์กรภาคเอกชน และในกระทรวงกิจการสตรีและเด็ก

17. มาเลเซีย • เริ่มจริงจังมาประมาณ 6 – 7 ปี มีแผนงานชัดเจน • ปี 2543 นายกรัฐมนตรีประกาศชัดเจนว่า แนวทางงบประมาณที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย มีศักยภาพในการขับเคลื่อนความเสมอภาค • ปี 2544 ตั้งกระทรวงสตรีและครอบครัว • ใช้วิธีการประเมินนโยบายที่คำนึงถึงมิติหญิงชาย วิเคราะห์ประเด็นหญิงชายที่เกี่ยวข้องในนโยบาย/โครงการบางเรื่องเป็นขั้นตอนดังนี้ • การวิเคราะห์สถานภาพในเรื่องนั้นๆ เช่น การศึกษา • การวิเคราะห์นโยบาย/โครงการต่างๆ • การวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณ • การวิเคราะห์การจัดบริการตามงบฯที่ได้รับ • การวิเคราะห์ผลลัพธ์ ผลกระทบ และการเปลี่ยนแปลง

18. ทำโครงการนำร่องก่อนใน 5 กระทรวง กระทรวงศึกษา อุดมศึกษา สาธารณสุข ทรัพยากรมนุษย์ และ พัฒนาชนบท วัตถุประสงค์ : • เพื่อทดสอบรูปแบบของกระบวนการทำงบประมาณ • เพื่อเพิ่มทักษะของเจ้าหน้าที่งบประมาณในการวิเคราะห์บทบทหญิงชาย เพื่อให้สามารถทำคำแถลงงบประมาณและทำคู่มือที่สอดคล้องกับบริบทของมาเลเซีย เน้นการสร้างทีมวิทยากร

19. งบประมาณแบ่งเป็น 2 ส่วน – งบประจำ และงบพัฒนา • แต่ละกระทรวงเลือกเพียงบางรายการจากทั้งสองงบ • ตัวอย่าง - กระทรวงศึกษา • งบประจำ : ประถมศึกษา • งบพัฒนา : โรงเรียนประจำ การฝึกอาชีพสำหรับระดับมัธยม • ตัวอย่าง – กระทรวงสาธารณสุข • งบประจำ : สุขภาพครอบครัว • งบพัฒนา : การพัฒนาโรงพยาบาล การจัดบริการสุขภาพในชนบท

20. ผลจากโครงการนำร่อง • มีแบบฟอร์มการของบประมาณ (ทั้งงบประจำและงบพัฒนา) ที่ต้องระบุประเด็นหญิงชาย ผลผลิต และผลลัพธ์ • เจ้าหน้าที่ในกระทรวงนำร่องมีทักษะในการวิเคราะห์ /บูรณาการมิติหญิงชายในกระบวนการงบประมาณ • ข้าราชการระดับสูงของกระทรวงสตรีมีความถ่องแท้ในแนวทางการวิเคราะห์และบูรณาการมิติหญิงชายในกระบวนงบประมาณ • มีกลุ่มวิทยากรจากกระทรวงนำร่อง สถาบันพัฒนาข้าราชการ และกระทรวงสตรีร่วมกันขยายผลไปยังกระทรวงต่างๆ • กระทรวงการคลังออกหนังสือเวียนให้ทั้ง 5 กระทรวงนำร่องใช้ GRB ในการของบฯ และกระตุ้นให้กระทรวงอื่นๆระบุประเด็นหญิงชายในการของบประมาณด้วย

21. เงื่อนไขที่สำคัญ และข้อสังเกตเกี่ยวกับกลุ่มที่มีบทบาท • มีระบบงบประมาณที่เน้น output based ที่ปรับใช้ในการบูรณาการมิติหญิงชายได้ง่าย • หน่วยงานกลาง เช่น กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ มีแนวการวางแผนที่พินิจพิเคราะห์และมุ่งระยะยาว • รัฐบาลควบคุมงบประมาณได้อย่างเข้มแข็ง • กลุ่มที่อยู่ในภาครัฐและมีส่วนตัดสินใจในระบบงบประมาณอย่างเป็นทางการ เช่น ข้าราชการ และสมาชิกรัฐสภา • กลุ่มประชาสังคมซึ่งที่อยู่นอกระบบการตัดสินใจด้านงบประมาณ เช่น องค์กรผู้หญิง องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการ สื่อมวลชน

22. จะเริ่มตรงไหนดี? • ทุกหน่วยงานต้องประเมินผลกระทบของงบประมาณต่อสตรีและเด็กหญิง โดยแบ่งรายจ่ายออกเป็นสามกลุ่ม • มุ่งไปที่สตรีโดยเฉพาะ • มุ่งสร้างโอกาสการทำงานที่เท่าเทียม – มาตรการเชิงบวก เพื่อส่งเสริมให้หญิงชายได้จ้างงานจำนวนเท่ากัน มีตัวแทนเท่ากันในตำแหน่งบริหาร และผลตอบแทนเท่ากัน • บูรณาการ – คือส่วนที่เหลือ • ไม่ได้ดูแต่เฉพาะโครงการที่ให้ประโยชน์สตรี • แต่รวมถึงการอบรมเรื่องมิติหญิงชายให้เจ้าหน้าที่ ทำวิจัย ประเมินผลเรื่องมิติหญิงชาย

23. ทำไมไม่ทำกันเสียที? • งบประมาณเป็นเรื่องของ การจัดลำดับความสำคัญ การเลือกระหว่างโครงการต่างๆ • ต้องมีคนได้ คนเสีย • แต่ก็มีตัวอย่างที่มีความร่วมมือระหว่างกลุ่มต่างๆ สมาชิกรัฐสภา กับ องค์กรเอกชน หรือ รัฐบาลกับ องค์กรเอกชน • เริ่มด้วยหาแนวร่วมเสียก่อน • จะได้กำหนดด้วยว่า จะเลือกหัวข้ออะไร • หาหัวข้อที่เป็นประเด็นร้อน