突发公共卫生事件的预防与控制

1. 突发公共卫生事件的预防与控制

2. 无忧患意识 最大的隐患 危机意识不足 最大的危机 应急教育 最基础的建设

3. 第一部分：突发公共卫生事件概述

4. 一、突发公共卫生事件的典型案例回顾 • 瘟疫、战争，饥荒，被称为人类历史悲剧的“三剑客”。它们不仅带给人类痛苦和恐慌，也会导致整个社会的衰退，甚至于国家的消亡。 • 回顾传染病的历史，由于传染病给人类带来的死亡，或者创伤，比战争的总和还要大。

5. 古希腊的时候，在雅典发生瘟疫(天花)。使得雅典开始走向衰落。古希腊的时候，在雅典发生瘟疫(天花)。使得雅典开始走向衰落。 • 公元的165年到266年，正是古罗马非常兴盛的时期，又来了一场瘟疫(鼠疫)，由于一百年持续传染病的流行，使得罗马帝国开始衰落。

6. 十五世纪，哥伦布发现美洲新大陆。当时南美的玛雅文化是非常发达的。但是西班牙的军队到了南美以后，也带去了天花、麻疹等传染病，最后是传染病使得90％以上的土著印第安人死亡。玛雅文明也走向了衰退。十五世纪，哥伦布发现美洲新大陆。当时南美的玛雅文化是非常发达的。但是西班牙的军队到了南美以后，也带去了天花、麻疹等传染病，最后是传染病使得90％以上的土著印第安人死亡。玛雅文明也走向了衰退。

7. 十五世纪末，梅毒由美洲传入欧洲后，开始在欧洲流行，在法西战争中，法国军队里边有大量的梅毒，军队因梅毒流行很快溃散，法国不得不放弃这场战争。但是法国军队是由多个国家的人员组成，战争过后他们都回到各个国家，因此梅毒，也就更广泛地流传。十五世纪末，梅毒由美洲传入欧洲后，开始在欧洲流行，在法西战争中，法国军队里边有大量的梅毒，军队因梅毒流行很快溃散，法国不得不放弃这场战争。但是法国军队是由多个国家的人员组成，战争过后他们都回到各个国家，因此梅毒，也就更广泛地流传。 • 因为梅毒的流行，早期的安全套随后在英国诞生。

8. 十八世纪，全球范围内一次大的天花流行，使得1.5亿的人死亡。十八世纪，全球范围内一次大的天花流行，使得1.5亿的人死亡。 • 到了十九世纪和二十世纪中，是一个霍乱的世纪，该病在在欧洲、亚洲、美洲相继流行。 • 1918年第一次世界大战刚刚结束，发生了一次大的流感流行，史称西班牙流感。我们现在称流感的英文名Influcnza，来自于意大利文，它的意思就是魔鬼的意思。最早是从美国南部一个军营里面发生，然后随着部队的迁移，又到了欧洲，在西班牙爆发，在欧洲、美洲、亚洲，共有2500人死于流感。

9. 近代国外发生的突发公卫事件 • １９７０年，孟加拿的霍乱事件，导致东巴分治 • 1986年前苏联的切尔诺贝利核事故：4月26日凌晨1时23分，切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸。8吨多强辐射物质混合着炙热的石墨残片和核燃料碎片喷涌而出。 • １９９５年，日本奥姆真理教，沙林毒气 • １９９６年，印度的苏拉特风暴，鼠疫横行 • ２００１年，美国９１１事件，白色粉末事件

11. １９８８年上海甲肝暴发 • 自１９８８年１月１９日起，上海市民中突然发生不明原因的发热、呕吐、厌食、乏力和黄疸等症状的病例，数日内成倍增长，截至到当年的３月１８日，共发生２９２３０例。根据流行病学调查分析，专家们明确了本次甲型病毒性肝炎暴发是因毛蚶产地的毛蚶受到甲肝病毒严重污染，上海市民缺乏甲肝的免疫屏障，又有生食毛蚶的习惯，最终酿成暴发。

12. １９９８年山西朔州毒酒事件，山东省单县数百名小学生服碘钙营养片引起不良反应事件 • 长江全流域大洪水 • １９９９年抗洪救灾 • ２００２年河北白沟苯中毒事件，南京914中毒事件 • ２００３年非典 • ２００４年人禽流感，印度洋海啸 • ２００５年猪链，安徽泗县疫苗事件，松花江水污染事件 • ２００６年桑美台风， • ２００７年太湖水污染

13. 二、突发公共卫生事件的定义 • 突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

14. 三、突发公共事件中的常规型事件与危机型事件：三、突发公共事件中的常规型事件与危机型事件： • 常规型事件，虽然也是突然发生且具有危险性，但这类事件发生的可能性、发展过程以及结果一般都具有一定的规律性和可预见性，而且其破坏程度也是有限的，如常见的传染病疫情、食物中毒和一些局部性的自然灾害等， • 我们对处置这类事件已经积累了一定的经验，形成了基本工作模式－－组织化体制、专业化队伍、规范化处理程序。

15. “危机型”事件是突然发生、无法预料其后果和难以控制的灾害性事故。“危机型”事件是突然发生、无法预料其后果和难以控制的灾害性事故。 • 　　“危机型”事件的特点是发生异常突然，扩展迅速，具有高度不确定性，预测非常困难，用常规方法无法处置。 • －－美国的9.11事件和卡特里娜飓风 • －－2003年非典 • －－2008年南方冰雪灾害 • －－5月12日发生在四川省汶川的特大地震灾难等 • 上述事件都具有演化为危机的特征

16. 四、危机型事件的一般特征 危机型事件：任何可能危及社会及组织的最高目标和基本利益、管理者无法预料但又必须在极短时间内紧急回应和处理的突发性事件。 一般特征： 　　　　扩展性：事件来不及处理，它就在规模上、结构上迅速变化扩展。 　　　　破坏性：对社会或组织的生存和发展构成威胁。 　　　　突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。 　　　　 紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。一般事件是算术级扩散，就像1+1+1=3，而“危机型”事件常常表现为几何等级扩散造成的后果非常可怕，必须要迅速处理。 　　　　公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。

17. 这些事件发生后，对国家政治经济和社会生活造成重大冲击，整个社会秩序、社会价值观和公众生存状态都可能受到严重破坏。这些事件发生后，对国家政治经济和社会生活造成重大冲击，整个社会秩序、社会价值观和公众生存状态都可能受到严重破坏。 • “危机型”事件处理的风险巨大，仅仅依靠日常的行政管理体制和按部就班的处置程序，无法解决事件中不断暴发出的问题。 • 在处置突发公共卫生事件过程中必需掌握防范常规事件转化为“危机型”事件的规律和办法。

18. 常规型事件可以转化为危机型事件 • “危机型”事件是和平社会里的“潘多拉匣子”，它一旦发生无论是公共事件，还是自然灾害都有可能演变为危机，使它失去原来事件的特性。 • ２００８年南方冰雪灾害（自然灾害）－－交通阻塞－－供电中断－－森林破坏－－人员大规模聚集－－造成的社会危害属 “危机型”事件。

19. “危机型”事件形成的条件 • 足够的破坏性能量释放。如印度博帕尔毒气泄漏、切尔诺贝利核电站爆炸 。 • 适宜的环境能力条件。环境条件就是若干因素叠加在一起，再形成几何效应，具有严重的破坏性 。 • 危害公众生活。就一般来看，不论发生多大规模的地震、海啸，还有原子弹的爆炸试验，它若不伤害人就不会形成危机，只要是一个事件和公众密切有关，就要有警惕性。 • 存在明显的脆弱性环节 。脆弱性是指在整个事件的发展过程中，如果有一个环节很容易就被击垮，整个社会秩序的链条就会断裂。

20. “危机型”事件形成原理 • 转型与高速发展时期特征——“社会风险期”理论 • 　　现代社会普遍认为，当一个国家一个地区它的经济体制处在转型期或政治体制出现转型机制时，政治体制、经济改革速度突然加快是具有风险性的。 • 　　我国在转型期时每个人的利益发生巨大变化，有的人突然没了工作，有的突然暴富，这样容易产生不平衡心理，对社会不满是不可避免的，在这种形势下，如果我们缺乏对这种形势的处理措施，社会就处在高风险期。这种高风险期来源于全球经济一体化、信息化、现代社会依赖性、经济发展现状，对此必需高度提高警惕。

21. 关于事件突然暴发—社会燃烧理论 • 燃烧需要能量（可燃物）、氧气（环境氛围）和火源三个必备条件。社会燃烧理论认为，能量是可以蓄积的，比如疫病流行、食品安全卫生等，就一个系统一个部门而言能量不是很大，若在一个人群中每个人都受到事件不同程度的伤害或在一个人身上发生若干要素伤害的时候，在一个社会里就会累积。如果在公众中积累了一种不满情绪，它就具有了第一个条件—“可燃物”。氧气就是指社会环境。第三个条件就是敏感点火事件。可以是一个偶然的原因，如一个公职人员处理问题不当，马上就会把火点起来。

22. 事件变异转化—触酶理论 • 它是指事件发生发展过程中，一个事件外的因素可能对事件的演变产生很大作用，有时媒体就可以成为触酶，一条不慎重的报道，甚至一条客观公正的报道时机不当，会使危机出现新的问题。

23. 事件扩大—涟漪效应 • 一片平静的水塘，往里丢一块石子，这个石子就相当于造势的原动力，但石子落入水底后已不再产生任何作用，但它造成的波浪会扩散，直至波及到很大范围。 • 不是所有的事件都会发展成危机，当对一些事件处理不当，也可能由量变到质变，导致危机出现。大量事实证明很多危机都是由于危机处理不当造成的。 • 　　我们处理过的许多事件完全具有这样的特征，认识这些理论对处理一些突发事件很有帮助。

24. 。一方面由于经济增长加速可能增加伤亡事故的风险，反过来伤亡事故风险又对经济增长产生负面影响。。一方面由于经济增长加速可能增加伤亡事故的风险，反过来伤亡事故风险又对经济增长产生负面影响。 • 另一方面经济增长平缓，可能减少伤亡事故风险，而事故风险减少又可对经济增长产生正面效应。 • 橙色是通常使用的安全预警色，橙色GDP能够作为评价经济社会发展质量的指标之一，同时也可以成为监测经济增长过热以及经济社会统筹失调的预警信号，有助于建立完善循环型社会的管理体系，也有利于实现循环经济的总体战略目标。

25. 系统动力学中对事故的反馈控制主要有两种类型，一是正反馈，是使事故发展可能增强、加速和扩散的变量；二是负反馈，是影响事故发展削弱、延缓、减小和约束的变量，对任何重大事故而言都要尽量控制正反馈，强化负反馈，从而使事故的规模和影响强度冷下来、小下来、慢下来。系统动力学中对事故的反馈控制主要有两种类型，一是正反馈，是使事故发展可能增强、加速和扩散的变量；二是负反馈，是影响事故发展削弱、延缓、减小和约束的变量，对任何重大事故而言都要尽量控制正反馈，强化负反馈，从而使事故的规模和影响强度冷下来、小下来、慢下来。 •     应用现代技术，可以建立重大事故的“决策实验室”，实现对重大事故的数字重现、基本原型仿真和最逼近预测，提高重大事故风险管理水平和应急处置决策能力。

26. 第二部分　危机管理的基本原理 一、　概念 “危机管理” 也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（Emergency Management），特指公共危机的潜伏、暴发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。核心是将危机事件发生时的无序状态，经过事先的有效准备，让应急处置措施有序实施。

27. 政府危机管理的目的 花小钱进行预防,而不是花大钱进行救治，把损失降到最低限度。

28. 各部分之和不等于总体散放在一起的零件没有结构与功能各部分之和不等于总体散放在一起的零件没有结构与功能 　　　许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如医疗、疾控或卫监机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。 　　　多部门的协作，一是要有机制与制度作保障，二是要有专门的协调机构。

29. 二、危机管理机制和制度的特征 （1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使； • （2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失； • （3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；

30. （4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助； • （5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。

31. 应急管理机构人员的专门化、专业化之重要性 • 重大事故的发生与发展以及相应的应急管理工作构成了一个复杂、开放、巨大的系统。重大事故演化影响因素十分复杂，应急救援活动也涉及不同领域和众多部门，这些都可以看作系统中的要素，这些因素和应急活动是互相联系并互相影响，既有正反馈影响，也有负反馈作用。在这个复杂应急响应系统和应急指挥链条中，任何一个单位或行动都会对应急救援活动过程和结果产生影响。

32. 系统论强调“总体不等于各部分之和”。各部分之和可以理解为简单的算术累加，它在各部分之间缺乏有机联系的和谐结构，没有形成一个完善的系统，因而不具备系统功能。当各要素之间建立有机联系并按一定次序和结构排列并运行，这时成为总体和构成系统，系统才具有整体功能。系统论强调“总体不等于各部分之和”。各部分之和可以理解为简单的算术累加，它在各部分之间缺乏有机联系的和谐结构，没有形成一个完善的系统，因而不具备系统功能。当各要素之间建立有机联系并按一定次序和结构排列并运行，这时成为总体和构成系统，系统才具有整体功能。

33. 将应急管理功能 发挥到极至 最迅速的行动 最高效有力的指挥 最合理的资源配置 最快捷信息

34. 设置专门的危机管理队伍和机构是目前开展危机管理的通行做法。以政府应急管理机构为核心，各有关部门按规定设置专门应急管理机构，已经构成有中国特色的应急管理体制。设置专门的危机管理队伍和机构是目前开展危机管理的通行做法。以政府应急管理机构为核心，各有关部门按规定设置专门应急管理机构，已经构成有中国特色的应急管理体制。 • 公共危机管理人员的专业化与公共危机管理机构的专门化是紧密联系在一起的。卫生应急人员都应具有某一方面的技术或专长。建立一支专业的卫生应急管理队伍势在必行．

35. 三、危机管理的类型： • 计划准备型。对应急管理有强大组织机构，事先对灾害的应急体制做好设计，事先做好支援、物质、通讯、指挥、事先演练、资金的筹备，以不变应万变。 • 紧急启动型。突发事件发生后紧急启动应急救援活动。现在大多数地方属于这一种，因此我们应检讨反省在应急管理中的一些前期准备不足，计划不够的问题，从紧急启动型向计划准备型转变，全面提高危机处置能力。

36. 四、“危机型”事件处置的基本原则 • 安全第一、以人为本。 • 早期预警，有备无患。 • 第一响应，快速处置。 • 统一指挥，协调指挥。 • 属地为主、资源共享。 • 控制局面、防止危机。

37. 五、突发事件应急处置的三个阶段 上游 预防 危 机 管 理 的 趋 势 向上拓展 中游 处置 向下延伸 恢复 下游

38. 　六、危机管理的具体步骤 预防先行 监测与预警 风险隐患的评估与排查 演练与培训 信息发布与卫生知识宣传 应急准备 应急响应（社会动员机制和应急运行机制） 恢复与重建 应急效果的评估

39. 危机的预防 • 突发事件的发生有着一定的必然性，绝大多数是日常制度建设和管理上存在漏洞导致的结果。预防为主是现代应急管理的重要原则，应急预防是减少和避免事件发生的最经济手段。即使是在事件发生以后，较好的应急预防和准备，也可以起到引导事件向积极健康方向发展的作用。

40. １、要树立危机意识，加强日常应急管理，做好应急法制、预案等方面的建设。１、要树立危机意识，加强日常应急管理，做好应急法制、预案等方面的建设。 • ２、要把落实预案列入日常工作，采取强有力措施，推动预案的实施。 • ３、要尽快在全省卫生系统建立起应急管理机构。 • ４、要加强卫生应急监测预警。 • 5、大力开展卫生应急知识宣传教育。由政府应急向全民应急转变。

41. 6、开展突发公共卫生事件风险隐患排查工作。高致病性病源微生物隐患排查工作，传染病控制隐患、食品和饮用水安全6、开展突发公共卫生事件风险隐患排查工作。高致病性病源微生物隐患排查工作，传染病控制隐患、食品和饮用水安全 • 卫生部门负责管理的突发公共卫生事件重大风险： • 　　Ａ、农村学校食品和饮用水卫生安全风险 • 　　Ｂ、高致病性病原微生物实验室安全风险 • 　　Ｃ、医疗机构传染病人隔离治疗管理风险 • 　　Ｄ、医疗机构院感控制风险（含医院污水处理、医疗废物处理、一次性医疗卫生用品安全管理）Ｅ、预防接种等干预措施覆盖率不高的风险 • 　　Ｆ、传染病疫情报告不及时的风险

42. ７、建立多部门共同参与的卫生应急协调机制 • 建立一个专门的、自上而下的卫生应急指挥体系，改变过去事情发生以后就由相关行政部门紧急成立临时指挥部做法，解决临时性应急决策机构在各部门共同面对危机时，跨部门的协调能力显得不足的现状。 • 通过明确各部门的职能，加强部门之间的联络，完善联络会商制度，定期交流制度、趋势分析制度，联防联控制度，建立军地合作，部门联动的新格局。

43. ８、落实卫生应急保障 • 一是赋予卫生应急管理人员行政紧急权力的优先性和更大的权威性。确保卫生应急管理者下达的各项指令具有令行禁止的效果。 • 二是建立健全专业卫生应急机构，培养专业化的卫生救援队伍。要尽快建立全省病原微生物检测中心、毒物鉴定中心和卫生应急检测实验室网络。在省级核辐射和化学中毒救治基地的基础上，应在市州建设一批区域性的卫生应急救治基地。要不断调整、充实卫生应急专业队伍，始终保持专业救援队伍强有力的战斗力。

44. 三是应建立稳定持续的卫生应急经费保障机制。用于卫生应急体系基础设施建设与维护、物资储备、宣传教育、队伍建设、培训演练、交通通信、监测报告、预测预警、防护装备与更新、隐患整改、危险源监控等卫生应急常规工作的经费，应纳入部门预算。突发事件处置经费按实际发生额,及时补助。三是应建立稳定持续的卫生应急经费保障机制。用于卫生应急体系基础设施建设与维护、物资储备、宣传教育、队伍建设、培训演练、交通通信、监测报告、预测预警、防护装备与更新、隐患整改、危险源监控等卫生应急常规工作的经费，应纳入部门预算。突发事件处置经费按实际发生额,及时补助。 • 四是要强化卫生应急救援人员的后勤保障。以前的卫生应急预案，没有考虑救援人员自身在没有后勤保障的情况下如何开展工作。下步应该尽快配备卫生应急人员空中救援、远距离作战和野外生存保障设备、设施。

45. 加强卫生应急科研和人培养 • 加强对潜在突发公共卫生事件趋势预测、对策设计和风险评估等研究，作为省软科学课题列入长期规划，鼓励医疗卫生领域的专家学者加强卫生应急科学研究。 • 加强在职人员卫生应急基本理论、基本技能的培训，定期开展卫生应急演练，不断提高卫生应急专业队伍的水平。 • 培养一批具有专业知识的志愿者卫生救援队伍，不断提高我省的卫生应急能力和水平。

46. 预案的构成： • 制定预案的依据与工作目标 • 事件的定义：原发事件、次生灾害 • 信息的监测、预警与信息发布条件、内容 • 应急预案启动与终止的标准 • 需要参与的部门、机构及其职责分工 • 组织措施： • 技术措施： • 风险沟通： • 效果评估：

47. 应急准备－－应急资源的储备 案例库、预案库 专家库、制度库 信息库、资源库 程序库、知识库 危机管理水平——应急管理标准化与数字化 事件发生后，自动进入反应措施方案形成阶段

48. 应急准备：物资：药品、器材、用品队伍：专家队伍、实战队伍技术：法规、政策、标准、规范、方案通信：网络、电话、无线电台、视频传输，　　海事卫星电话应急准备：物资：药品、器材、用品队伍：专家队伍、实战队伍技术：法规、政策、标准、规范、方案通信：网络、电话、无线电台、视频传输，　　海事卫星电话 　交通：车辆后勤：生存保障人员、水、电、油，食物 • 机构：医疗救治机构，隔离场所，应急检测网络实验室 • 筹资机制：政府预算，社会捐赠，

49. 应急值守： 　　　２４小时公务人员与领导带班，迅速识别和报告突发事件的信息。 快报结果、慎报原因 监测与预警： 1.气象预报不等于灾害预报。预报的信息不一定准确，可以事后修正，但关键是要快捷、及时。 2.灾害预报也不等于灾害预警。预报只是告诉你大体情况，而预警是告诉你怎么做。

50. 早期预警具有两个功能： • 一是防止事件发生，在事故即将形成或没有暴发之前，采取应变措施防范和阻止由预警期进入到应急响应期； • 二是事故发生和扩大蔓延之前，通过预警期的活动能迅速提高警备级别，动员准备力量，加强应急处置能力，把事故控制在应急预案所策划的特定类型或指定区域，确保事故在演化成危机前进入到恢复期。 • 另外在应急救援过程中，一旦发现异常情况或出现危险迹象，要立即发出预警信号采取应变措施，迅速通知指挥和现场有关人员，采取应变措施。