第四章公务员法

第四章公务员法 我国公务员制度的推行以《国家公务员暂行条例》的实施为重要标志。建设有中国特色的公务员制度，是我国干部人事制度的一次重大改革，是政治体制改革的一项重要内容，因而也是推进我国行政法治建设过程中的一件大事。本章主要介绍我国公务员制度的基本内容：公务员的涵义、公务员的义务、权利、责任、公务员职务的法律身份等。 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《公务员法》，并于2006年1月1日施行。《公务员法》共18章107条。

第一节　公务员概述 • 一、西方公务员概念和范围 • 1、英国： • 称文官制度。是政府中经公开考试择优录用的常务次官以下的不与内阁共进退的所有工作人员，包括邮递员等

2、法国 • 分为两类： • 一类是适用公务员法的公务员，如政府机关中编制内的正式担任常设职务的人员； • 一类是不适用公务员法的公务员，如议会人员、法官、军事人员等

3、德国、日本 • 也分为二类： • 特别职公务员，由民选或政治任命，如总理、部长等； • 一般职公务员，经考试录用并适用公务员法的公务员

4、美国 • 西方公务员制度比较完善的国家是美国。1883年美国国会通过《调整和改革文官制度的法律》（即彭德尔顿法案）确定了竞争考试、择优录用、政治中立、职务常任、功绩制等公务员制度的原则 • 美国公务员范围甚至可以包括所有政府雇员。

二、我国公务员的概念和范围 • 1993年《国家公务员暂行条例》的概念： • 是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。

2005年《公务员法》的概念(P32) • 是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 • 公务员法扩大了公务员的范围。党政机关、立法机关、司法机关、社会团体的工作人员等都是公务员。

三、公务员的分类（西方） • 政务类公务员和事务类公务员 • 产生方法不同：前者经选举或任命，后者经考试 • 任期不同：前者与政府同届，后者无过错长期任职 • 职责不同：前者制定政策，承担政治责任，后者执行政策，承担管理责任 • 适用法律不同：前者主要适用宪法、组织法；后者主要适用公务员法 • 评价标准不同：前者主要对其政绩进行评价，后者主要对其工作实绩进行评价

公务员的分类（我国） • 《公务员暂行条例》的分类： • 1、各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员 • 前者根据宪法、组织法选举或任命产生，后者通过考试择优录用 • 2、领导职公务员和非领导职公务员 • 前者是正副科长以上的公务员，，其任用的方式是选任或调任；后者是主任科员以下的公务员，一般采取“公开考试，择优录用”的办法。

《公务员法》的分类 • 按照公务员职位性质特点和管理需要分为如下职位类别： • 综合管理类； • 专业技术类； • 行政执法类。 • 国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

公务员的职务 • 公务员职务分为领导职务和非领导职务。 • 领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。 • 非领导职务层次在厅局级以下设置。

四、公务员的法律地位 • 在行政管理法律关系中：代表行政主体行使行政权，但其本身不是行政主体 • 在行政诉讼法律关系中：不是诉讼当事人，既不能成为原告，也不能成为被告 • 在内部行政法律关系中：是一方当事人 • 在行政法制监督法律关系中：与行政主体一起成为被监督一方

五、公务员的义务、权利与责任 • （一）义务： • 模范遵守宪法和法律； • 按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率； • 全心全意为人民服务，接受人民监督； • 维护国家的安全、荣誉和利益； • 忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令； • 保守国家秘密和工作秘密； • 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； • 清正廉洁，公道正派； • 法律规定的其他义务。

关于公务员执行上级决定的案例 • 某工商所管理员甲执行所长的命令扣押某厂商的一批疑为伪劣产品。甲在检查时认为该批产品没有问题，扣押的决定是错误的。随即打电话向所长汇报。所长仍命令他执行扣押决定。甲应该怎么办？

关于公务员执行上级决定的案例 王某是派出所民警。一天接到公安分局命令去拘留某山村村民张××。原因是张××在县城打伤一名公司职员。王某与另一民警在执行拘留时发现张××只是一个未满14岁的少年，而且根本没有到过县城。显然是同名同姓搞错了。因为是上级的命令，他们还是将张××抓走。王某对张××父亲说，我这是执行命令，是没有办法的。你们赶快到公安局去说。

关于公务员执行上级决定 • 公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见； • 上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任； • 但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

（二）公务员的权利 • 获得履行职责应当具有的工作条件；（行政受益权） • 非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（身份保障权） • 获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（工资福利权）

公务员的权利 • 参加培训；（接受培训权） • 对机关工作和领导人员提出批评和建议（批评建议权） • 提出申诉和控告；（申诉控告权） • 申请辞职；（辞职权） • 法律规定的其他权利。如宗教信仰自由权、休息权等

（三）公务员的责任 • 是指公务员不依法履行法定义务时所应承担的法律后果。 • 有行政责任和刑事责任。公务员一般不直接对外承担民事赔偿责任。

1、行政责任 • 包括接受行政处分和承担行政追偿责任。 • 行政处分： • 警告、记过、记大过、降级、撤职和开除 • 行政追偿： • 条件：故意或有重大过失

2、刑事责任 • 触犯刑律，移交司法机关。 • 对判有期徒刑以上的刑罚，予以开除公职； • 对判管制或缓刑的，可分配无职务的工作； • 对犯罪而免于刑罚处罚的，可给予相应的行政处分

第二节　国家公职关系 • 一、概念 • 又称行政职务关系，是指国家公务员基于一定的行政职务而在任职期间与国家之间所形成的权利与义务关系 • 行政职务关系本质上是一种国家委托关系 • 行政职务关系属于内部行政法律关系 • 行政职务关系内容是行政职务及其权利与义务 • 行政职务关系是一种特殊的劳动关系

公务员与行政（国家）机关的关系 • 代表国家；代表所在的行政机关； • 分享行政机关的职权、优先权； • 行政（国家）机关有权对其职权和职责进行“再分配”，公务员既不能超越本机关的权限也不能超越分配给自己的权限； • 公务员实施行政管理必须以行政（国家）机关的名义，按行政（国家）机关的意志进行； • 行政（国家）机关对公务员职务行为中的过错行为应承担责任； • 为保证公务员依法或依指示从事公务，行政（国家）机关可以在法定范围内规定公务员的纪律，并实施监督权和奖惩权。

二、国家公职关系的发生、变更、消灭 • 国家公职关系的发生 • 是公务员经法定方式和程序进入行政（国家）机关担任一定的公职而与国家发生的法律关系

发生途径： • 考任：是公务员制度的象征与基础；适用主任科员以下的非领导职公务员；公开考试择优录用；试用期1年 • 选任：适用各级政府组成人员 • 委任：直接任命进入；可由权力机关也可由行政机关委任 • 调任：将行政系统外的人员直接调入；基本是“准公务员” • 聘任：机关与公民签订聘任合同任用公务员

关于聘任制公务员 • 机关根据需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强（如金融、法律等）和辅助性（如文书等）实行聘任制 • 平等自愿、协商一致为原则签订聘任合同 • 合同期限1－5年，试用期1－6个月 • 产生争议，可以自争议发生之日起60日内向人事仲裁委员会申请仲裁，对仲裁不服，可以自接到仲裁裁决书之日起的15日内向人民法院起诉。

行政职务关系的变更 • 指公务员行政职务关系的内容发生变化 • 晋升 • 降级 • 交流： • 撤职

交流的方式 • 方式包括调任、转任和挂职锻炼。 • 调任：国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。 • 转任：行政机关内部跨部门跨地区的平级调动以增强各方面业务能力 • 挂职锻炼：根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。　公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。

行政职务关系的消灭 • 指由于一定的法律事实的发生而使行政职务关系归于消灭 • 离休、退休、退职 • 开除公职、罢免 • 辞职、辞退 • 死亡、丧失国籍、被判刑罚

三、公务员的双重身份 • 公务员具有双重身份，即公民和公务员 • 由双重身份产生双重行为（个人行为与公务行为）和双重效力（有法律强制力和无法律强制力）。 • 双重身份经常性发生冲突：作为公民享有的某些权利但作为公务员可能不得享有；作为公民无须承担的义务但作为公务员则必须承担； • 一个公务员以公务员的身份从事个人行为，则构成滥用职权；反之，公务员以公民的身份对待行政行为，则构成行政失职；

警察抓小偷 • 一个警察抓小偷，小偷在前面拼命逃，警察在后面紧追不舍。二人都气喘吁吁，上气不接下气。终于在伦敦大桥上就要抓住小偷。但就在此时，大桥上的钟响了12响，警察却一下子像雷击一样，将手停留在半空中定格。小偷听到钟声，便放慢脚步，在警察眼皮下大摇大摆走了。 • 这是怎么回事？

公务员双重身份划分标准 • 英国：按上班时间来划分公务员身份和个人身份

美国二个巡警在巡逻时，合伙买了几张彩票。很幸运，其中一张中了一辆豪华轿车和10万美金。二人异常高兴，开着新车炫耀。第二天，接到上级通知，要求将车和钱上缴。二人无法只能上缴。上缴后的第二天，就看见新车被顶头上司开来开去，非常胸闷。美国二个巡警在巡逻时，合伙买了几张彩票。很幸运，其中一张中了一辆豪华轿车和10万美金。二人异常高兴，开着新车炫耀。第二天，接到上级通知，要求将车和钱上缴。二人无法只能上缴。上缴后的第二天，就看见新车被顶头上司开来开去，非常胸闷。

公务员双重身份划分标准 • 美国：按职责来划分公务员身份和个人身份

公务员双重身份划分标准 • 外国： • 日本：按法律适用 • 法国：按名义

中国：综合考虑 • 是个人行为还是单位行为 • 是否和职权有关 • 是否在岗位上 • 是否上级的指示、命令

第三节公务员管理制度－考试 • 公务员考试是公务员制度的象征于基础。 • 1、对象： • 主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。 • 2、考试原则： • 公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取。

3、考试机关： • 中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。 • 4、考试方式和内容： • 笔试和面试；考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。 • 5、试用期：1年。

公务员管理制度－考核 • 考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。 • 按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 • 定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。并书面形式告知本人。 • 定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

公务员管理制度－升降 • 坚持德才兼备、任人唯贤、注重工作实绩 • 逐级晋升，特别优秀的或工作特殊需要的，可以破格或越一级晋升。

晋升领导职务的程序： • （1）民主推荐，确定考察对象； • （2）组织考察，研究提出任职建议方案，在一定范围内酝酿； • （3）按照管理权限讨论决定； • （4）按照规定履行任职手续。 • 晋升领导职务的，实行任职前公示制度和任职试用期制度 • 定期考核中不称职的，按规定降低一个职务层次任职

公务员管理制度－奖惩 • 对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。 • 公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。

奖励种类 • 奖励分为： • 嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 • 处分分为： • 警告、记过、记大过、降级、撤职、开除

公务员管理制度－回避 • 为保障公务员执行公务和国家机关公正形象，规定具有法定情形的公务员不得参与某种公务处理的制度。 • 回避有： • 申请回避，申请回避包括公务员本人申请和利害关系人申请 • 决定回避。

回避的事由 • 公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。 • 担任乡级、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避 • 涉及本人或上述亲属利害关系的以及其他可能影响公正执行公务的，应当回避。

案例1 • 李某系某市铁路公安分局的警察。一日中午下班后到饭店去吃饭，期间邻桌两伙人为争座位吵起来，并动起了手，其中一人掏出尖刀将对方一人刺伤。李某见状，即抽出手枪欲上前捉拿凶手。打架的两伙人见有警察过来，便四散逃走。李某心急，一脚被椅子绊倒，手枪碰地，扳机抠响。子弹打在地上反弹起来将一旁观者赵某击伤。 • 赵某经医院治疗痊愈后，找到李某要求赔偿。李称自己是执行公务，其责任应当由所属机关承担，不应由个人承担。赵即找到李某所在铁路公安分局，要求赔偿。铁路公安分局也认为不应由自己承担责任。理由：一是李某是在下班时间，执行公务应是在上班时间；二是李某是铁路警察，不在工作岗位。李某的行为属于个人行为，应由其个人负责。赵某无奈提起诉讼。

案例1分析 • 李某的行为属公务行为。 • 国家公务员由于双重身份而导致了双重行为，即公务行为与个人行为。公务行为由国家承担责任，个人行为则由公务员个人承担责任。 • 在实务中，通常把以下四种因素作为区分公务行为与个人行为的标准：（1）时间。（2）岗位。（3）职责。（4）命令。如果其行为既无命令、批示、指示或委托依据，又非在上班时间、工作场所实施或不能证明与其职责有关，则应认为该行为是个人行为。上述因素应当综合考虑，并不存在绝对的、惟一的标准。其中的核心是“与执行职务有关”。本案李某的行为是典型的公务行为，因为人民警察具有维持秩序、打击违法犯罪的法定职责。

案例2 • 2002年春节期间的一天下午2点左右，某市法院法警大队副队长杨某与沙土镇法庭副庭长敖某等一行4人，驾驶着警车回家。在街心路口见大街上人多车挤，便拉开警笛借人行道穿行向前。由于车速过快，将停在路边下客的“的士”新车门刮破一道裂口。“的士”司机上前理论，杨某称，我们在执行公务，你为何不让道，你自认倒霉吧。“的士”司机说，我是替老板开车，现新车被你们刮坏，怎么也得有个说法。双方遂争吵起来，杨某等人将“的士”司机推到一边扬长而去。第二天，“的土”司机找到市法院领导，要求解决问题。经法院纪检监察部门调查，杨某等人当天是开着警车去一企业老板处吃拜年饭，并非执行公务。遂决定给予杨某等人警告处分，并责令由其个人赔偿“的士”司机的损失。“的士”司机不服，认为人是法院的干部和法官，肇事车是法庭的警车，应当由法院承担赔偿责任。

案例2分析 • 杨某等人在本案中是公民身份，本案应由杨某等人承担赔偿责任。 • 国家公务员具有“公”与“私”双重身份，即执行职务时的公务员身份和从事非职务活动时的公民身份。由双重身份产生双重行为，即公务行为和个人行为。区分两种行为的关键在于其行为是否与执行职务有关，与执行职务有关的，为公务行为，与执行职务无关的，则为个人行为。当然，判断一个行为是否公务行为还应当综合考虑其他因素。本案杨某等法官私自出车酿成交通事故，当属个人行为，对内须承担行政处分责任，对外则应承担民事赔偿责任。

辨析 • 1、通过公开考试择优录用的公务员，一经录用即与国家建立国家公职关系。 • 2、辞职权是公务员的一项法定权利，因此所有公务员的辞职权都不应受到限制，更不应被剥夺。 • 3、公务员一般不直接对相对人承担行政责任。 • 4、降职是对公务员的行政处分之一。

第四章 公务员法