中国政府管理体制改革与创新的几个热点问题 ---- 以深圳为例

中国政府管理体制改革与创新的几个热点问题----以深圳为例中国政府管理体制改革与创新的几个热点问题----以深圳为例 (----以深圳为例) 主讲：深圳大学马敬仁政治学-公共管理专业教授 Tel: 2653 4161 Email: majr@szu.edu.cn

导语：我们将要建设一个什么国家？ • 1.经济：农村经济体制改革；乡镇企业发展，城乡一体化；城市国企从垄断到竞争；贫富差别与城乡差别的缩小和逐步消除；环境污染、保护与综合治理；第三产业繁荣与就业问题解决；混合经济模式的培育及形成；小康社会、和谐社会建设；发达社会主义市场经济体系建成…… • 2.政治：阶级政治到民主政治；人治到法治、集权到分权、管制到服务、经验管理到科学管理；政治与公共管理现代化进程…… • 3.文化：传统文化到现代文化；意识形态的创新；东方文明的再建；多元化文化平台的构筑；文化体制的创新…… • 4.社会：农业社会、工业社会到信息社会的转换；乡村社会与城市社会的重构及其过渡；阶级社会、大众社会到知识社会的转换；大众传媒、教育和人力人才资源的系统开发…… • 5.建设一个法治的、民主的、现代化的社会主义强国……

一、发达的社会主义市场经济需要什么样的政府一、发达的社会主义市场经济需要什么样的政府 • 四个现代化（工业、农业、国防、科技）-有计划的商品经济-社会主义市场经济：特区框架、东部沿海地区、西部与东北开发、科学发展观、协调发展、社会主义市场经济体系在全国范围内初步形成、国内统一市场、（2010）建设发达的社会主义市场经济体系…… • 科学发展：从经济优先到经济、政治、文化、社会、环境等协调发展 • 前四化与后四化:民主化、法治化、科学化、现代化 • 未来的政府像：贯彻以人为本、服务为本、绩效为本的，法治、民主、廉洁、高效的服务型政府……

解读：服务型政府的内涵及特征 • 服务型政府是和计划体制下“管制型”政府相对而言的，即运用法定权限动员政府和社会力量积极主动地为人民、为社会提供公共产品和服务的政府。服务型政府基于公民本位、社会本位理念，在社会民主秩序的架构中，根据市场经济发展的实际需要，把政府定位于公共服务者的角色，并运用法定权力，通过法定程序，动员一切社会力量为全社会提供优质高效的公共服务产品的有限型、责任型的法治政府。 • 服务型政府是一个法治化的有限政府：从无限的大政府到有限的小政府的过渡； • 服务型政府是一个低成本（廉价）、高效率和廉洁自律的责任政府：从低效率、高成本到高效率、低成本的廉价政府、廉洁政府的转换； • 服务型政府是一个“多管理（宏观管理、评价、监管与仲裁）少服务（将公共服务项目尽量委托或外包给非政府组织和其他社会组织）”的政府：从权威驱动到服务、监管与评价仲裁驱动的过渡； • 服务型政府是根据环境需要不断创新、协调发展的自适应型政府； • 国际背景:从官僚型政府到服务型政府 • 我国各地在建设服务型政府过程中存在的问题及误区

二、在我国建设服务型政府所面临的主要问题 二、在我国建设服务型政府所面临的主要问题 • 1.新管理理念的培育与行政文化的创新： • 公民社会意识的养成、公共精神的培育、人民公仆的再造——中国人的公共精神； • 传统行政文化（人治思想、宗法思想、形式主义、教条主义、权力中心主义、家长制观念、官职利已观念、因缘观念、人情观念、常识观念、机遇观念等）的现代化； • 现代行政文化（法治思想、理性主义、价值相对主义、功绩主义、效率观念、民主观念、公平观念、公正观念、公开观念、科学观念、职业观念、事实观念、风险观念、竞争观念等）的再造。

2.行政体制的改革与创新 • 中央与地方关系与行政体制改革——分权与地方自治的极限——一元体制多元管理； • 地方政府间关系——统一市场、新型竞合关系、综合行政问题……； • 从统治到治理——公共事务垄断、公共管理主体多元化、政策的公共性、行政管理民主化-市民参与、听证等……； • NGO（非政府公共组织）和NPO（民间非营利组织）组织的缺位、社区建设滞后……；

3.行政管理方式的创新 • 权力集中与分散，机制僵化、缺乏弹性适应能力与机制再造，部门行政、利益本位与公平机制，决策缺乏科学民主和透明与公开性公开化；执行与监督监察监管无力低效-腐败治理； • 总体思路：改革、重组、创新、发展（各地的探索：成就与教训）。

4.中国政府管理体制改革与创新的基本思路和宗旨4.中国政府管理体制改革与创新的基本思路和宗旨 • 一级政府内部管理创新的基本思路：根据中共“十六大” “十七大”精神，从实际需要出发，按照发达（或完善）市场经济条件下政府的价值定位，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”的原则，建立现代化的中央公共行政系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，建立决策、执行、监督三项职能和权力制约协调机制，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，积极稳妥地实现我国政府管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级政府工作系统。

4.中国政府管理体制改革与创新的基本思路和宗旨4.中国政府管理体制改革与创新的基本思路和宗旨 • 在中央和地方以及地方各级政府之间行政体制改革与创新的基本思路： • 第一，通过事务分解和职能分析，合理配置“国家事务”（国家事务依法由中央政府分掌）、地方事务（地方政府事务依法由各级地方政府分掌）和“共管事务”（在中央和地方政府或非政府组织之间建立事务委任、委托和绩效合同关系），明确中央与地方政府以及地方各级政府的职能，全面推行“事务法定”、“职能法定”和“行为法定”；按照现代公共管理的理念和方法，在全面转变政府职能的基础上优化配置政府职能，创新政府管理理念、体制、制度、技术、方法和运行机制；并通过“减事”“放权”克服“越位”“错位”问题，达到精干高效、协调发展的“小政府”目标。 • 第二，总结孙中山先生提出的中央与地方“均权制”、毛泽东同志提出的发挥中央和地方“两个积极性”以及历史经验，探索适应我国发达市场发展需要的合理集权、科学分权的“一元化体制、多元化管理”的有中国特色的政府管理体制，研究适度集权体制、分权管理、内部制约、外部监督、社会参与的政府管理新模式。 • 第三，探索发达市场经济条件下的现代政府制度、跨行政区的综合行政制度、现代企业制度、现代社会事业管理制度和公共服务体系；研究如何规范地方政府间竞争与合作关系，协调区域经济与社会发展关系等重大体制问题。

三、中国政府管理创新的主要路径（过渡阶段）三、中国政府管理创新的主要路径（过渡阶段） 1.全面转变政府职能，建立服务型政府 • 综合配置职能是全面转变职能的前提。 • 依据：全球化、市场经济发展、间接管理、宏观管理的要求等； • 原则；坚持精干、效能、统一原则，坚持决策、执行监督分离、制约、协调的原则。 • 形式：按照大行业、大系统配置政府职能；按照大部门制（决策职能）和小部门制（执行职能）结合的形式组织一级政府部门。 • 决策部门（大部门）：以大行业、大系统为依据，按照系统事务、系统管理、系统问责的原则组织和运作。 • 执行部门（小部门）：以专门事务为依据，按照“专务、专管、专责”（即专门事务、专门管理和专门问责）的原则组织和运行照。 • 决策和执行分离、协调是解决我国政府机构设置中长期存在的机构臃肿、部门分割、部门偏好、办事效率不高等问题的基本路径，是创建面向全社会和不同企业、不同所有制结构的大行业、综合性的公共管理和公共服务体系，实现由计划体制下的“管制型”政府到“服务型”政府的历史性转的关键。

2.下放管理事权，理顺中央与地方政府以及地方各级政府之间的行政关系2.下放管理事权，理顺中央与地方政府以及地方各级政府之间的行政关系 • 根据社会主义市场经济发展和建立服务型政府的实际需要，政府要积极主动地调整中央与地方政府以及地方各级政府之间的行政关系及管理事权，把那些具体的公共管理事务和公共服务项目尽可能地交给下级政府、基层政府、社区组织和其他非政府组织，建立“多管理”（宏观管理）“少服务”（尽量委托给非政府组织）的一级服务型政府，这是实现“小政府大社会”的关键步骤。 • 中央与地方关系：秦始皇、孙中山、毛泽东 • 问题及症结所在：东方与西方（古代的希腊与中国）；集权与分权；权威与自治；统治与服务…… • 两难选择：复杂社会、复杂事物、复杂人…… • 纵横关系：中央、省、市、县、乡镇

3．全面推行依法行政措施，优化市场经济发展的软环境3．全面推行依法行政措施，优化市场经济发展的软环境 • 1.市场经济是法制经济。近年来，各级政府在简政放权、不断减少政府审批项目的同时，加大程序立法和执法行为制度化、规范化的力度，全面制定经济和社会发展的“游戏规则”，优化市场经济发展的软环境。 • 2.依据行政生态学，政府与环境有两种关系：（1）功能依存关系，即政府作为一个有机组织，它与其环境之间存在一种功能上的相互依赖关系；（2）动态平衡关系，即政府与环境通过各种输入与输出保持一种平衡状态，而且这种关系呈现一种循环性。但是平衡状态有一定的极限，超过这个极限时，平衡关系即受到破坏而消失，政府这个生命有机体可能就会灭亡。行政系统“输出”过多（过分强调政府的作用），或者“输入”过少（忽视政府的作用），从而导致行政系统或市场系统的崩溃，都将破坏政府与环境间的动态平衡关系。 • 3.完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，导致“市场失灵”（market failure），因而必须借助凌驾于市场之上的力量——政府这只“看得见的手”来纠正与弥补市场失灵。但是，政府干预也非万能，同样也存在着“政府失灵”（government failure）的可能性。如由于信息不对称等所造成的投票人“近视效应”、沉积成本、惯例以及不公正干预、部门偏好、寻租腐败等现象，导致政策执行上的重重障碍，甚至导致公共政策的失效。

4．制订政府决策规程，规范行政制度和程序，加强对“自由裁量”和行政审批行为的有效监督4．制订政府决策规程，规范行政制度和程序，加强对“自由裁量”和行政审批行为的有效监督 • 程序正义：“程序正义”在法律上被视为“看得见的正义”，是英美人的一种法律传统，源于一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”（Justice mustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。 • 运用到行政管理中，意思是仅仅是结果上的合法、公正、合理是不够的，要得到人们的普遍认可，必须确保整个过程（程序）的公正、正义。因此，所谓的“看得见的正义”，实质上就是指管理过程（相对于结果而言）的公平、公开、公正，法律和事务处理程序（相对于实体结论而言）的正义。 • “自由裁量”是各级行政首长履行职权的行政行为，随着行政权限的不断下移，自由裁量行为将成为深化审批制度改革和依法行政的关键。要根据各级政府的实际情况和需要制订“XXX政府决策规程”，明确每个职位的决策权限和责任；同时，严格规定行政审批项目和权限，并进行电子跟踪、定期评估、及时问责。 • 贯彻“行政许可法”，规范行政许可认可制度和行为。 • 体制改革：执行与监督的分离、制约、协调，有效遏制公务员的职务犯罪和违法、失职渎职等行为。

5．注重人力人才资源的综合开发深化组织人事制度改革5．注重人力人才资源的综合开发深化组织人事制度改革 • 公共人力（含传统意义上的劳动力和人才）资源系统是政府赖以正常运作的重要资源系统之一，建立统一的公共人力资源系统的目的，就是整合人力人才资源及社会保障业务，为政府、企业和社会提供优质高效的人力资源服务和社会保障体系。在社会主义市场经济条件下，市场在人力资源配置中发挥着基础性的作用，因此，建设一个机制健全、功能完善、法制配套、服务规范、信息灵通、调控得力、竞争有序的公共人力资源系统，率先基本实现人才资源配置的市场化，并在此基础上简化政府职能，将部分政府人力资源管理职能下放给社会，培育人才市场，并加强和改善政府对人才市场的宏观调控和行政指导，逐步将政府人力资源工作的中心转移到宏观调控、行政指导和人力资源开发上来。 • 建立公共人力资源系统的一个关键环节是：整合组织、人事、劳动部门管理职能和人才资源，协调党政机关和公益性人才服务的关系；完善人才和绩效评价机制，为机构和社会提供公益性人才服务；严格规范人才市场的管理，实施人才中介执业资格制度。

6.深化财政预算体制改革建立现代化的公共财政系统6.深化财政预算体制改革建立现代化的公共财政系统 • 公共财政是指国家(或政府)为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，它是与市场相适应的一种财政模式或类型。它的基本特征是：1、公共财政是弥补市场失灵的财政。2、公共财政应当为市场活动提供无差别服务。3、公共财政具有非市场营利的性质。4、公共财政是法治化的财政。 • 公共财政系统是发达社会主义市场经济条件下服务型政府的管理中枢，尤其是随着非政府组织的发展和事业单位改革的展开，公共管理主体多元化新格局逐步形成，通过公共财政系统，可以最大限度地集中和整合公共财力资源，围绕公共管理目标，创造高质量的公共产品和高效率的公共服务。 • 深化财政预算体制改革，是推进依法行政，从源头上、制度上治理腐败的重大举措。有利于从机制和制度上促进公正执法，有利于执法执罚部门切实转变职能、改进作风，从收收支支的繁杂事务中解脱出来，从算小钱，较多考虑部门利益中解脱出来，从而适应社会主义市场经济纵深发展和加入WTO的要求，把政府部门的职责和主要精力真正转到经济调节、市场监督和社会公共管理和公共服务上来；有利于增强部门收支透明度，从源头上、制度上防止腐败，密切政群、干群关系，维护政府及其部门的良好形象。

7．推广“一站式”办公自动化系统稳步推进电子政务和公共服务电子化7．推广“一站式”办公自动化系统稳步推进电子政务和公共服务电子化 • 近年来，随着政府信息化工程的强劲发展，在中央某些部门和发达地区的地方政府制订了电子政府方面的关联法规，实施“窗口式”办文、“首问责任制”、跟踪督办制、“一站式”服务等工作方式，大大提高了政府部门尤其是窗口部门、窗口业务的服务质量。同时，整合政府信息部门，统一信息资源，建立公共信息资源共享系统平台，在政府各部门之间形成公共信息资源共享机制，系统开发利用公共信息资源，实施政府信息“资源增值计划”。 • 一些中央政府部门和地方政府相继颁发了《……政务信息化建设纲要》和《……电子政务条例》，明确今后电子政务的主要目标是构建和完善“三个网络”(机关计算机专用网络、机要信息传输网络、公众服务网络)、“两个支撑平台”(安全支撑平台和应用支撑平台)、“几个核心节点”(市委大院、市民中心、市信息网络中心节点)，重点建设四类应用系统(机关内部办公业务系统、跨部门和跨地区综合业务管理系统、政务决策多媒体信息服务系统、公众综合信息服务系统)。 • 在实现政府部门间乃至地域间信息共享后，可以大大提高政府管理和监管水平，并为政府管理和决策提供更好的服务。电子政务信息系统建成后，不仅有利于推进“阳光行政”的发展进程，而且有利于开发公共信息资源，推进电子政务或电子政府以及公共服务电子化的全面发展，为虚拟政府和国家的“电子边疆”建设作出积极贡献。

8．培育社区和其他非政府组织全面推进公共服务社会化8．培育社区和其他非政府组织全面推进公共服务社会化 • 随着社会主义市场经济的纵深发展，政府治理的重心应放在管理（尤其是宏观管理）职能上，同时尽可能地将公共服务职能通过市场化、社会化途径分离出去，大力培育NGO和NPO组织，这是公共事务外部委托的前提，是建立服务型政府的关键所在。 • 当前我国城市社会变化的基本趋向，就是由“单位制”社会变成“社区制”社会，“单位人”变成“社区人”。因此，社区建设的主要目标是普遍建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的城市社区，并按照“社区自治、议行分设”的原则，构建新型社区组织体系，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；建立健全社区就业、卫生、教育、文化等公共服务体系，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区。 • 加强社区建设是建设和谐社会的基础。创新社会组织，建立社会共同治理的新模式；确立社会共济与自我保障为基础的社会保险制度，大力培育和规范社会中介组织和其他非政府组织；居民兴趣社团，如体育、健美、文化、交际、娱乐、休闲等兴趣集团如雨后春笋般茁壮成长——组织起来，参与进来，行动起来……。

9．探索“政事分开”的“事业法人”制度为事业单位全面改革埔平道路9．探索“政事分开”的“事业法人”制度为事业单位全面改革埔平道路 • 2004年我国的事业单位改革将按照“政事分开”的原则和市场化、社会化、绩效化方向全面铺开，其要点是：（1）在下放事业单位自主权的同时加强政府对事业单位的宏观调控和监管力度，实现管理权与经营权的分离，建立“事业法人”制度；（2）改变长期以来套用机关人事制度，改革以身份分类为基础的“官本位”制度，取消事业单位行政级别，用人方式由委任制和聘任制相结合向全员聘任制转变，全面推行“职员制”；（3）分配由等级资格决定待遇转变为职位、效益决定待遇；（4）降低行政成本，提高管理绩效，建立新型的符合服务型政府发展需要的政事关系和事业行政制度。 • 最新进展：深圳与全国

附：深圳市事业单位改革的具体作法 • （1）按照“政事分开”的原则，实行分类管理（经营开发类、社会服务类、公益类）让事业单位与政府部门脱钩，取消行政隶属关系，逐步建立事业法人治理结构。 • （2）将原事业单位承担的行政职能划归政府部门，个别暂时难以划归的，通过政府委托，改组为法定执行机构。对从事社会辅助性、技术性、服务性工作的事业单位，则实行产权制度改革，改制为股份制的事业单位，并创造条件，使其逐步向企业转化。　 • （3）改革后的事业单位不定行政级别，建立不同于政府部门的职员制度和绩效工资福利制度。 • （4）下放事业单位管理权限，降低管理成本，提高管理绩效。坚持机构法定、以岗择人、以事定费的原则，通过公共财政系统和效能监察系统对社会事业进行宏观调控和监管，这是建立服务型政府的重要组织部分。 • （5）事业单位人事制度改革将在以下方面取得显著突破：第一，创新事业单位等级管理制度，实行分类管理；第二，打破干部工人身份，除后勤服务人员外，统一实行职员制；第三，规范“入口”管理，打造灵活的用人机制，全面推行聘用聘任制；第四，实行职位分类，强化竞争机制，实行竞聘上岗；第五，打破待遇终身制，根据聘任职位的情况确定工资。

10．深化三项制度改革，创新国有企业运营及监管模式10．深化三项制度改革，创新国有企业运营及监管模式 • 国有企业三项制度：劳动用工、人事管理、薪酬分配。 • 一是以国有企业、公共事业领域、社会中介领域的招标招募改革为突破口，导入竞争机制，打破政府垄断，避免企业垄断，进一步改革与完善国有资产运营和管理体制，以保证国有资产的保值增值。 • 二是大力推进产权主体多元化，从根本上解决国有独资企业“所有者缺位”问题。 • 三是在对重点国有企业实行授权经营试点的基础上，促进上市公司重组，优化产权结构，全面推动国有经济战略布局的调整和国有企业战略性改组。 • 四是完善公司治理结构，以三项制度改革为突破口，完善现代企业制度，创新政府监管模式，不断提高企业经营水平和政府宏观管理水平。

提问与讨论 • 主讲马敬仁 • 政治学-公共管理专业教授 • 参考资料：（略）联系电话：0755-26534161 Email: majr@szu.edu.cn

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