서울시민복지기준 제정과 추진방향에 대한 제언

1. 서울시민복지기준 제정과추진방향에 대한 제언 2012.2.29(수) 김연명(중앙대 사회복지학부 교수)

2. 영국 구빈법Poor Law 개혁에서 소수파보고서(1905년)의 입장 : → 빈곤은 개인적 원인이 아닌 사회구조적 문제 Webb 부부 주도하의 ‘National Minimum’ 확보운동 (1910년대) → 6대 영역: 최저임금제, 6시간 노동제, 아동영양∙ 주거∙ 의료의 최저기준, 실업방지 전통적 복지국가의 이론적 초석을 놓은 Beveridge Report (1942) 의 기본 이념: ILO 의 102호 조약 ‘사회보장의 최저기준에 관한 조약‘(1952) 으로 발전, 승계 → 이후 최저기준을 점차적으로 상향하는 조약을 1960년대 도입 1968년 일본 동경도 미노베 도지사가 ‘Civil Minimum’ 개념을 도정에 도입 National Minimum 의 역사적 맥락 “복지국가의 본질은 국가가 모든 국민에게 최저수준의 소득, 영양, 의료, 주택, 그리고 교육을 제공하는 것이다“ (Wilensky, 1975:1) “복지국가는 국민생활의 최저기준 National Minimum Standards 을 유지하는데 있어 서 국가의 책임을 제도화 한 것이다(Mishra, 1990:34)

3. 대한민국헌법 34조 → “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 갖는다” 1994년 참여연대 사회복지위원회 ‘국민복지최저선’ 확보 운동 천명 → 생활보호법 개정, 노인수당 수급 등 → 국민복지기본선에 대한 지속적 캠페인 1998년 김대중 정부에서 ‘한국의 사회보장과 국민복지기본선’ 보고서 발간 → 국민복지기본선을‘최저선’(minimum standards)과 ‘적정선’ (decent standards) 로 구분하여 최저선 뿐만 아니라 적정선의 중요성을 부각 → 소득, 건강, 주거, 고용, 복지서비스의 최저선 및 적정선 제시 2000년 ‘생활보호법’을 대체하는 ‘국민기초생활보장법’ 제정 및 시행 2010년 서울시 의회 보고서 (서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구) → 소득, 건강, 주거, 고용 등 4개 영역 박원순 후보 2011년 선거에서 ‘시민복지기본선’을 공약으로 제시(공약참조) 2012년 2월 ‘서울시민복지기준 추진위원회’ 구성 한국적 맥락

4. 국민복지기준 National Welfare Standards 국민복지기준

5. 시민생활최저선 Civil Minimum(CM) • 1968년 동경도 미노베도지사(1967-1979, 3년 연임)가 내건 시정운영의 목표 • National Minimum 을 지역 자치단체에 적용한 것으로 일종의 “도시생활의 표준’ • Civil Minimum 이란(TMG, 1968: iii) “동경 거주자들의 생활에 필요한 필수적이고 최저한 necessary and minimum 의 기준 혹은 근대도시가 필요로 하는 도시편의시설 urban facilities 의 최저수준＂ • Civil Minimum 이란 새 개념을 창안해 낸 두 가지 이유(TMG, 1968:3) “첫째, 소위 National Minimum 이 실제 전반적인 일본 국민의 생활수준과 비교하여너무 너무 낮아 NM 이 실제적으로 보장되지 않고 있으며, 둘째, 도시생활에서의 NM은 자체의 특수한 성격이 있어 일반적인 NM을그대로 적용하기 어렵다” • 동경도 Civil Minimum Plan (동경도 중기계획: 3년)의적용 분야 보육시설 증설, 고등학교 신설, 너싱홈∙ 장애인시설, 노동자복지시설 건설, 휴일∙야간진료 정 비 및 확대, 소방방재시설 정비, 공공주택건설, 상하수도 정비, 녹화, 보행시설 정비 등 * 생활편의시설을 강조하는 이러한 흐름은 1964년 동경올림픽을 전후 대규모 시설 은 완비되었으나 도시생활편의시설은 매우 부족한 상태에서나온 것임) • 미노베도지사가 일본 ‘혁신자치제’의 상징이었던 만큼 시민참여를 상당히 강조함

6. 여러 가지 용어의 관계와 위상 및 과제 지방정부(서울시) (Local Welfare Standards = Seoul Welfare Standards, 서울시민복지기준) 중앙정부 (National Welfare Standards) 적정선 Decent Standards 1 적정선 Decent Standards 2 예: 의료보험 보장율80%, 국민주택규모 기준등 예: 품위 있는 보육서비스(적정수준의 교사 대 원생 비율과 시설 기준), 보호자 없는 병원 등 최저선 Minimum Standards = Civil Minimum 3 최저선 Minimum Standards = National Minimum 4 예: 최저생계비(복지부), 최저주거기준(국토부), 의무교육(교육부) 예: 서울형최저생계비 산출, 서울형 최저주거기준 등, 동별 최저 국공립보육시설 수 등 • 선 4 관련 과제 : ① 서울시가 정한 최저기준에 미달하는 가구수와 수혜자수 (가령 돌봄이 필요한데 돌봄을 못 받는 노인(가구)수와 이를 해결하기 위해 필요한 정책 과제) ② 최저기준에 미달하는 자치구의 복지관련 서비스 현황 (급여나 시설의 측면에서)과 이를 해결하기 위한 정책과제 (구별 복지격차 해소) • 선 3 관련 과제 : 대도시의 특성을 감안하여 정해져야 하는 기준 제시 (예, 중소도시를 기준으로 만든 최저생계비 기준을 변경 대도시형 최저생계비 산출)와 정책과제 • 선 1, 2 관련 과제 : 품위 있는 수준의 복지혜택의 기준 제시와 이를 충족 시킬 수 있는 장단기 정책과제 • 영역별 정책의 특성, 그리고 정책의 발전 정도가 상이하여 최저선이 중요한 영역이 있고 (가령 소득보장), 적정선이 중요한 영역이 있음(가령, 보육이나 보건의료 영역). 따라서 유연한 정책 제안이 필요

7. 서울시민복지기준 제정 및 집행의 상징성 • 광역자치단체에서 시행한 최초의 “실질적인 종합 복지계획”의 가능성 • 성공 여부에 따라 국가수준 및 자치체의 복지정책을 내실화하고 선도하는 역할 • 서울시민의 삶의 질의 최저한을 보장하고 나아가 ‘품위 있는’ 생활수준 ‘decent levels of living’ 제공 중앙정부 중앙정부의 national minimum 실질화 유도, 중앙정부의 복지, 의료, 주거, 교육정책의 수준 상향 서울시 서울시민복지기준 ① 보통시민의 ‘품위 있는’ 삶의 질 보장 ② 서울시 취약계층의 기본적 삶의 질 보장 ③자치구간 복지격차 해소 최저선 적정선 여타 광역 및 기초자치단체의 복지정책의 수준 향상 유도 → 지역주민의 삶의 질과 복지의 내실화 지방자치단체

8. 쟁점 검토 (1): ‘최저선’or ‘적정선’ • 서울시의 경제, 사회적 수준 그리고 그간의 복지정책의 발전 수준을 충분히 고려해야 함. • 한국 및 서울의 발전 수준, 그리고 한국의 복지수준을 고려할 때 ‘최저선’의지나친 강조는 서울 복지기준(Seoul Welfare Standards, SWS) 역사적 의미를 반감시킬 가능성 있음. • 영역별로 차이는 있지만 의료, 주거, 교육, 보육 등의 영역에서 한국은 이미 복지최저선이 일정 수준에 도달 한 것으로 보아야 함. 때문에, → 최저선 자체의 낮은 수준을 문제 삼을 것인가(예, 기초법의 생계급여 수준) 아니면 최저선에서 적용이 안 되는 ‘사각지대’를 문제 삼을 것인가(예, 부양의무자 기준, 최저주거기준의 실질적 집행, 돌봄, 보육시설의 접근권이 보장 안 되는 지역 등)에 대한 판단 필요. → 서울시가 중앙정부가 아닌 광역단체 임을 감안 할 때, 중앙정부 기준보다 높은 최저기준 설정의 집행 가능성과 실효성 검토 필요함, 동시에 최저선의 실질적인 집행(즉, 최저선 이하의 삶을 사는 가구 비율 대폭 축소) 을 강조하는 것이 더 중요한 의미를 가질 수도 있음 • SWS 가 상징성이 큰 서울시의 정책임을 감안하면 정치적, 정책적으로 ‘적정선’이 더 중요할 수 있음. 질좋은 공교육, 질좋은공보육, 질좋은 주거환경이 서울 중산층의 핵심 욕구임. 따라서, →5대 영역에서 서울시 복지정책과 중산층 시민의 삶의 질을 한 단계 끌어 올릴 수 있는 적정선에 관련 정책들이 충분히 검토되고 제시되어야 함. → 사회적 주목도에 있어서도 적정선이 강조되어야 최저선 보장도 탄력을 받을 수 있음

9. 쟁점 검토 (2): ‘적정선’이 실제 가능한가? • 적정선을 시행하기 위해서는 막대한 예산과 기간이 필요한데 실제 가능한가? • 적정선을 일단 중장기 목표로 설정 : 2013-2018년 12월까지 - 적정선의 달성은 중장기 계획이 있어야 가능함. 가령 공공보육시설 아동 수용율을2018년 까지 현재의 10%에서 30% 수준으로 상향 - 1단계 (2013-2014)와 2단계(2015-2018년)로 구분6개년 계획 수립 (최저선도 마찬가지) • 5대 영역에서 적정선을 모두 제시하고 이를 단기간에 달성하는 것은 불가능, 핵심은 - 중장기적으로 적정선으로 나아갈 발판이 될 수 있는 핵심 정책들이 설정되어야 함. 가령, 서울시의 공공병원 중 2-3개를 지정하여 ‘보호자 없는 병원’으로 만드는 것은 단기간에 시범사업으로 가능하고 이것이 의료의 적정선으로 나아가는 발판 정책이 될 수 있음. - 따라서 각, 영역에서 적정기준의 발판이 될 수 있는 핵심 정책아이템을 개발해야 함. • 이번 용역보고서는 학술 목적 외 정책대안과 집행가능한 실제 사업을 마련하는 것임. 따라서, - 서울시 담당 행정부서가 ‘사업’으로 직접 시행할 수 있는 적정선 정책이 제시되어야 함. - 여러 개의 적정선 지표와 프로그램이 제시된다 하더라도 핵심 정책에 대한 제안이 있어야 함. • 적성선에서 시민과 사회적 주목을 끄는 정책이 없으면 전체적으로 정책추진의 동력이 상실됨. - 주목을 끄는 사업이 있으면 다른 정책제안도 탄력을 받게 됨. - 기존 정책의 한계를 과감히 돌파하고 적정선 마련의 발판이 될 수 있는 정책선정에 특히 주 목할 필요가 있음(중앙정부의 정책에도 영향을 미칠 수 있는 것)

10. 쟁점 검토 (3): ‘예산’의 한정성 ? • 서울시 복지예산의 한계를 미리 생각할 필요는 없음. - 각 영역에서 제시된 모든 정책 프로그램을 놓고 종합적으로 ‘정무적 판단’이 필요함 - 예산을 미리 생각하여 중요하고 의미 있는 프로그램을 사전에 사장 시킬 필요는 없어 보임 • 동시에 프로그램과 지표의 설정시 담당자와 사전 협력을 통해 대략의 예산을 추정되어야 함. 쟁점 검토 (4): 프로그램의 ‘지표화’와 제시방법 • 최저선 혹은 적정선 이건 제안된 프로그램을 평가, 모니터링 할 수 있는 지표화가 반드시 필요 - 가령, 빈곤선 이하 가구가 서울시 전체 가구의 7%(2012년) 인데 2018년까지 4%로 감축 - 가령, 최저주거기준 이하 가구가 9%인데(2012년) 2018년까지 5%로 감축 - 가령, 동별 국공립 보육시설의 아동수용률이 평균 8%인데 이를 2018년까지 30% 수준으로 확대 - 강령, 시설의 종사자(교사, 보건, 개호인력)대 수용자(아동혹은 노인)의 비율을 18년까지 상향 - 필수적인 예방접종율의연차별 확대 계획 등 • 지표 제시를 박시장 임기(14년)와 그 이후 18년까지 나누는 방법(?)

11. 참고; 지표, 프로그램, 핵심 사업의 관계(예시) 기준 프로그램 지표제시 정책목표 핵심 사업선정 최저선 - 서울형부양의무자 기준의 제정 - 대도시형 추가생계비 지급 - ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ - ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ 2018년까지 서울시 빈곤가구율3%로 감축 최저생계보장 - (사업1)서울형 부양의무자 기준의 제정 및 시행 - (사업2) ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ 적정선 - 서울의료원 등 공공병원의 기능 재정립 - ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ - ◯ ◯ ◯ ◯ ◯ 2018년까지 보호자없는 병원 30개 운영 품위 있는 병원 이용 • - (사업1) 서울의료원 보호자없는 병원 지정 시범 사업 (2013-2014) • - (사업2) ◯ ◯ ◯ ◯ ◯

12. 쟁점 검토 (5): ‘보고서’의 포함 내용 • 영역별로 비교 가능한 지표 포함 - 가령, 서울시 주거 상태의 실태 비교: 동경, 뉴욕, 런던 등 - 서울시 보건의료 예산의 도시별 비교, 국공립 보육시설의 도시별 비교 등 - OECD 지표, 세계 주요 도시 지표 등의 계량화된 지표와의 비교 포함. • 중앙정부의 기존 정책과 제안된 최저선, 적정선과의 관계 검토 - 가령, 기초생활보장법의 규정과 (만약 한다면) 서울시 빈곤정책 최저선, 적정선과의 관계와 의미 - 최근 정부에서 내놓은 무상보육정책과 서울시 보육정책의 관계 등 • 서울시의 독자적인 정책의 성과와 한계 검토 - 가령, 서울형어린이집의 성과와 한계 - 서울시 지역보건의료정책, 주거정책의 성과와 한계 • 박원순 시장의 보건복지, 주거 공약의 검토 (서울형수급자, 어린이집 확대, 공공임대주택 8만호 등) 쟁점 검토 (6): 공공복지공급자 확대 방안 • 최저선 혹은 적정선 이건 공공복지공급자의 확충 없이는 실효성을 거두기 힘든 것이 현실 - 각 영역별로 공공복지시설 확대 방안 검토 (공공보육시설, 보건의료시설, 요양시설, 공공주택 등) - 가능하면 공공시설 확대를 연도별로 목표치 제시(예, 국공립어린이집 비율 ‘18년까지 20%로 확충) 단, 공공시설 확충은 그 자체가 최저, 혹은 적정선 목표가 아닌 거기에 도달하기 위한 수단임. - 단순히 공공복지시설을 건설하는 것이 아니라 건설, 매입을 통한 기능전환 등 다양한 방식 검토 • 5대 영역 보고서 모두에서 최저선 및 적정선에 도달하기 위한 공공복지시설 확대 방안 제시

13. 참고(1): 연구진, 분과위, 추진위의 역할 조직 기능과 역할 전체위원회 • 서울시민복지기준 토의 및 확정, 발표 • 기준 설정 이전까지 주요 현안 토의 결정 총괄분과 • 보고서 작성 및 사업계획 수립의 가이드라인 마련 • 개별 분과의 제안을 전체적으로 조정, 서울복지계획 ‘시안’마련 • 일정관리, 시당국 서울시 의회와의 사업프로그램 협의 • 전체 위원회에 회의 안건 상정 분과위원회 • 연구 보고서를 토대로 최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표 확정 • 관련 시민단체 및 시 담당부서와 협의 및 의견수렴 연구진 • 학술적 기초연구, 전문가 및 시민(단체)의견 수렴, 보고서 작성, • 최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표 연도별 제시

14. 참고(2): 전체 일정 9월 말 • ‘서울시민복지기준’ 확정 및 발표 7월 – 8월 • 시민의견 수렴 및 홍보 (타운홀미팅, 패널단 검증)/ 시의회 보고 7월 초 • 제3차 전체 회의: 서울복지기준 최종 시안 의결 • 총괄분과를 중심으로 서울복지기준 시안 마련/ 공청회 개최 6월 5월초-5월말 • 분과별 정책 워크숍 개최 의견 수렴. 국제학술대회 개최(?) 4월 말-5월 초 • 제2차 전체 회의: 각 분과의 1차 시안 보고 및 검토, 토의 4월 중순 • 연구진 및 각 분과별1차 시안 마무리

15. 참고(3): 최종안의 형태 • 보고서 작성 시 학문적 수준에서 검토 가능한 최저선과 적정선 모두를 제시하되 최종적으로 아래와 같은 방식으로 정리되고 정책적으로 시행될 가능성을 염두에 두어야 함. • ‘서울시민이 선정한’서울시민복지기준 20대 과제 (2013-2018) (예시) • 소득보장 ○대 과제 : • 최저선: (과제 1) 부양의무자 기준 합리화를 통한 서울시 빈곤가구율 감축 • (과제 2) 교육급여 확대를 통한 서울시민의 계층이동의 활성화 • 적정선: (과제 1) ……………………………… • (과제 2) .…………………………….. • 의료보장 ○ 대 과제 • 주거보장 ○ 대 과제 • 교육보장 ○ 대 과제 • 돌봄보장○ 대 과제 • 공공복지시설 확충 ○ 대 과제 • 수요자인 서울시민의 입장에서 사업과 보고서가 자신의 삶에 어떤 영향을 미칠지 검토 필요 • 최종안을 수요자의 입장에서 다시 정리하는 작업이 필요할 듯 (서울시민으로서 이 정도는 보장 받겠구나 !)

16. 참고(4) 관련 실국에서 지원해야 할 업무 • 영역별로 최저선과 적정선 집행에 필요한 정책 프로그램과 아이디어 수집→ 연구진과 분과위원회에 제공 (3월 말 이내) - 특히 각 영역별로 ‘서울시민복지기준’의 대표 프로그램이 될 수 있는 아이템 선정 검토 - 각 영역별로 최저선 및 적정선의 대표 프로그램 2-3개 필요 (사회적 주목도 고려) • 연구진 및 분과위원회에서 제시한 정책 프로그램의 행정적 실행가능성 검토 • 제안된 프로그램에 대한 정밀한 예산 소요액 추계 • 분과위원회 회의에서 참석 행정 쪽 의사 적극적 전달 • 영역별 관련 시민단체의 의견 수렴 (분과위원회와 함께) 및 실질적 시민 참여방안 아이디어제공 • 연구진에서 필요로 하는 관련 자료 및 통계 제공

17. 반드시 읽어 보아야 할 참고 도서 • <필수 서적> • 변재관, 김연명 외, 『한국의 사회보장과 국민복지 기본선』, 보건사회연구원, 1998 • 김형용 외, 『서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구』, 서울특별시 의회, 2010 • 서울특별시, 『희망서울 시정운영 계획 2012-2014』 의 관련 부분 • 『서울시민복지기준 Seoul Standard 2012-2014』(13쪽), (박원순시장 공약 팜플렛) • <기타 참고 서적> • 박능후, “기초보장제도의 역사적 전개과정 그 함의”, 『보건사회연구』, 제20권 제2호 • 이지원, “현대 일본의 자치제 개혁운동: 혁신자치제와 시빌미니멈을 중심으로”, 서울대 사회학과 박사학위논문, 1999 • Tokyo Metropolitan Government, Civil Minimum Plan-1968: How civil minimum can be achieved, 1968

18. 감사합니다