第二讲公共管理生态

第二讲公共管理生态

材料链接 • 材料一：落实法律是当前最重要的改革

改革要摸着石头过河，不惜先违法再守法？一场持续4个月的悬案，于2011年7月29日尘埃落定。《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉保障条例（草案）》中，被称为“先改革再改法”的第22条，最终被删改。改革要摸着石头过河，不惜先违法再守法？一场持续4个月的悬案，于2011年7月29日尘埃落定。《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉保障条例（草案）》中，被称为“先改革再改法”的第22条，最终被删改。

依据原规定，石头可以先摸，摸的过程中违了法，倒过来再修法就是。循此思路，改革优先于法律，以改革的名义，法律可以被绕过。此时，纸上的法律归于消隐，行政权力则回归全能之身。依据原规定，石头可以先摸，摸的过程中违了法，倒过来再修法就是。循此思路，改革优先于法律，以改革的名义，法律可以被绕过。此时，纸上的法律归于消隐，行政权力则回归全能之身。 • 无疑，这里出现了法律空白。这个空白，大概只有由全知且绝无利己之心的改革者来填补，才会是改革之福。一旦落在凡人之手，被这种改革所指的平头百姓，失去了法律的挡箭牌与护身符，恐怕就只能自求菩萨保佑了。

与此类似，深圳市住房建设局于2011年4月颁发红头文件，大运会期间禁止农民工群体上访，明确警告上访者：“造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任”——连司法部门的活，该局也打算不辞辛劳地一肩挑。与此类似，深圳市住房建设局于2011年4月颁发红头文件，大运会期间禁止农民工群体上访，明确警告上访者：“造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任”——连司法部门的活，该局也打算不辞辛劳地一肩挑。

幸好，前者被删改，后者被撤销，体制内外，对反法治行为阻击机制，已在初步形成。但明显有悖法律的条文，屡屡堂皇摆出台面，法治艰难，在此也表露无遗。幸好，前者被删改，后者被撤销，体制内外，对反法治行为阻击机制，已在初步形成。但明显有悖法律的条文，屡屡堂皇摆出台面，法治艰难，在此也表露无遗。

官员法律意识普遍薄弱，此非一日之弊。首部宪法出台仅3年，毛泽东便在中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西，没有也不行，但我们有我们的一套，不能靠法治治多数人……”官员法律意识普遍薄弱，此非一日之弊。首部宪法出台仅3年，毛泽东便在中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西，没有也不行，但我们有我们的一套，不能靠法治治多数人……”

饱受“文革”人治巨祸后，法治成为改革共识。但实际改革路径难免给人另一种思想冲击：小岗村村民按血手印单干，从“违法”开始；雇工超过八个的“傻子瓜子”触犯了姓资姓社的教条，要邓小平亲自过问才能继续做生意；民间资本的各种“原罪”，何为混水摸鱼，何为改革必经之路，至今仍没有明确定论。饱受“文革”人治巨祸后，法治成为改革共识。但实际改革路径难免给人另一种思想冲击：小岗村村民按血手印单干，从“违法”开始；雇工超过八个的“傻子瓜子”触犯了姓资姓社的教条，要邓小平亲自过问才能继续做生意；民间资本的各种“原罪”，何为混水摸鱼，何为改革必经之路，至今仍没有明确定论。

恶法非法？法总在变动之中？继续先改革后立法？由人治趋向法治，从一切公有到确立私产不可侵犯，这是一场政治经济运行规则的大翻转。为了突破旧教条，的确需要大胆地闯，杀出血路。在新旧规则交替的过程中，无数悲欢离合甚至血泪故事上演。但现在这场史无前例的转轨已经到了另一个历史阶段：再大胆的改革，再勇猛的闯将，最终也是为了建立一个正义的新秩序，也必须止步于这个新秩序。恶法非法？法总在变动之中？继续先改革后立法？由人治趋向法治，从一切公有到确立私产不可侵犯，这是一场政治经济运行规则的大翻转。为了突破旧教条，的确需要大胆地闯，杀出血路。在新旧规则交替的过程中，无数悲欢离合甚至血泪故事上演。但现在这场史无前例的转轨已经到了另一个历史阶段：再大胆的改革，再勇猛的闯将，最终也是为了建立一个正义的新秩序，也必须止步于这个新秩序。

为了达到这个新秩序，最冒险的不再是突破法律，而是将权贵势力规范于法律，智勇兼备的改革者未必要闯出一条新路，倒是亟需实践已摆在每个中国人眼前的宪法。为了达到这个新秩序，最冒险的不再是突破法律，而是将权贵势力规范于法律，智勇兼备的改革者未必要闯出一条新路，倒是亟需实践已摆在每个中国人眼前的宪法。

已制定的法律不能适用于现实生活，法律权威就会被国民漠视；本应定争止纷的司法，就会成为纷争的源头。长官意志很少受到司法反制，法律倒常常成为地方政府遏制各种正当权利的利器，就会闹出红头文件要追究民众刑事责任的司法笑话。已制定的法律不能适用于现实生活，法律权威就会被国民漠视；本应定争止纷的司法，就会成为纷争的源头。长官意志很少受到司法反制，法律倒常常成为地方政府遏制各种正当权利的利器，就会闹出红头文件要追究民众刑事责任的司法笑话。

有法不依是人治，治民不治官，治人不治己，也是人治。置宪法法律于不顾，进行运动式的治理，不可能是良治；抛开法律的发展，不可能是科学发展。治理国家有大道理和小道理之分，落实法律、规范权力就是大道理。有法不依是人治，治民不治官，治人不治己，也是人治。置宪法法律于不顾，进行运动式的治理，不可能是良治；抛开法律的发展，不可能是科学发展。治理国家有大道理和小道理之分，落实法律、规范权力就是大道理。 • 社会已然过河，政治家们应从摸石头的惯性中抬起头来，重新判断这个国家所处的历史方位。对当下中国而言，更好地落实宪法，走法治大道，才是最重要的改革。

材料二：放开小产权房就能抑制房价 • 面对迅速上涨的房价，中央政府的对策，一是由行政部门直接干预房价，一是大规模地建造保障房。 • 1986年土地管理法规定，城镇居民可以在农村集体土地上建住宅，并应支付相应的费用。只是到了1998年后，这一规定被删，有些行政部门开始对农村集体土地上的住宅，既不允许出租，更不允许出售。

据国土资源部估算，2007年全国小产权房共约66亿平方米。如果考虑到多是低收入的迁徙工人和刚毕业的大学生居住，以人均20平方米计算，则可住下3.3亿人；相当于当年城市人口的56％。可以完全解决全国城市的住房问题。据国土资源部估算，2007年全国小产权房共约66亿平方米。如果考虑到多是低收入的迁徙工人和刚毕业的大学生居住，以人均20平方米计算，则可住下3.3亿人；相当于当年城市人口的56％。可以完全解决全国城市的住房问题。

由于小产权房被相关行政部门宣判为“非法”，相当于供给存量1／3的住房就被逐出市场，出现住房难、房价贵也就不难理解了。政府提出今后五年要盖3600万套保障房，如果每套60平米，面积将达到22亿平米，但只是小产权房（2007年）存量的1／3，并且如果按每平米3000元成本计算，就要新投入高达6.6万亿元。如果重新承认并保护小产权房的合法权利，这个庞大的保障房计划又有什么必要呢？

如果还固守计划经济的思路，行政部门创造的不仅是社会的问题，而且是自己的问题。土地财政并不能抵补它的成本，包括庞大的保障房开支，低价夺地所引起的反抗及相应“维稳费用”，巨额款项所引致的国土部门和地方政府的腐败等。摆脱了“解决自己制造的问题”怪圈的行政部门，就可以腾出更多的资源投入到更重要的公共物品提供上去。如果还固守计划经济的思路，行政部门创造的不仅是社会的问题，而且是自己的问题。土地财政并不能抵补它的成本，包括庞大的保障房开支，低价夺地所引起的反抗及相应“维稳费用”，巨额款项所引致的国土部门和地方政府的腐败等。摆脱了“解决自己制造的问题”怪圈的行政部门，就可以腾出更多的资源投入到更重要的公共物品提供上去。

材料三：化群体冲突为体制进步迫在眉睫 • 近来地方上发生的外来农民工聚集、打砸事件，背后初现类似“同乡会”的自发组织。这也许是一个重要的提醒，即近年来频繁发生的群体性突发事件，有可能面临质变：从自发的集群行为走向有组织的行动。

面对作恶的工厂主，农民工凭其个体之力，不足以维权；组织起来，依托集体力量，争取权益，成为必然选择，“同乡会”之类应运而生。在冲突中，大量农民工和本地人卷入其中，地方政府机构受到冲击，公共秩序乃至最基本的人身安全得不到保障。面对作恶的工厂主，农民工凭其个体之力，不足以维权；组织起来，依托集体力量，争取权益，成为必然选择，“同乡会”之类应运而生。在冲突中，大量农民工和本地人卷入其中，地方政府机构受到冲击，公共秩序乃至最基本的人身安全得不到保障。

这里有一个死结，是城乡二元体制。改革开放以来，这一体制鸿沟并没有消除。城市中农民工人口迅速增加，农民工人口构成以年轻人为主，特别是出生在城市却享受不到市民待遇的“农民工二代”成长起来，而户籍人口人群占城市总人口的比例急速下降，城市正无可挽回地走向老龄化。这里有一个死结，是城乡二元体制。改革开放以来，这一体制鸿沟并没有消除。城市中农民工人口迅速增加，农民工人口构成以年轻人为主，特别是出生在城市却享受不到市民待遇的“农民工二代”成长起来，而户籍人口人群占城市总人口的比例急速下降，城市正无可挽回地走向老龄化。

户籍市民在体制上是强势，在人力上却是弱势；农民工在体制上是弱势，在人力上却是强势。两大群体的力量对比已悄然发生变化。如果城市管理者迟迟看不到这一点，如果企业经营者仍然麻木不仁，如果城管依旧我行我素，那么，农民工动用自己最原始的体力，而且是组织起来的体力，有可能成为常见现象。户籍市民在体制上是强势，在人力上却是弱势；农民工在体制上是弱势，在人力上却是强势。两大群体的力量对比已悄然发生变化。如果城市管理者迟迟看不到这一点，如果企业经营者仍然麻木不仁，如果城管依旧我行我素，那么，农民工动用自己最原始的体力，而且是组织起来的体力，有可能成为常见现象。

只有现行体制表现出足够的弹性和包容力，将包括农民工及其组织性需求，纳入制度化轨道，现有的社会冲突隐患才可能转化为建设性力量，体制本身才可能得到再造，中国社会才可能全面进步。只有现行体制表现出足够的弹性和包容力，将包括农民工及其组织性需求，纳入制度化轨道，现有的社会冲突隐患才可能转化为建设性力量，体制本身才可能得到再造，中国社会才可能全面进步。

理论思考：公共管理生态的内涵 • 公共管理主体 • 公共管理环境 • 公共管理活动

公共管理的生态要素 公共管理的生态要素是指直接或间接地影响与作用于公共管理主体及其活动过程、活动方式和活动结果的一切外部要素。

公共管理与环境的互动：实现新的生态平衡 • 案例分析——“吸金”之路：年报曝出公路收费利益集团 • 以依靠公路收费为主业的上市公司宁沪高速为例，逾九成员工的学历没有到大学本科，但其人均税前收入达到10.5万元。

以公路收费为主业的多家上市公司年报显示，其利润率已超过地产、券商等行业。 这些路桥上市公司的高管和主管部门的处长们“一套班子，两块牌子”，这种现象也使人们易于理解居高不下的公路收费标准、不断延长的收费期限。

2011年5月份以来，中央电视台、人民网等媒体连续曝光了公路高收费、乱收费现象。2011年5月份以来，中央电视台、人民网等媒体连续曝光了公路高收费、乱收费现象。 • 但对公路收费的利益集团，一直没有机构作过系统性的披露。调查发现，在中国上市的19家路桥公司中，不少是以公路收费为主业的，近年随着公路收费的节节攀升，其收益亦暴涨。分析这19家上市公司2010年的年报，可以在这些看似枯燥的数据后面，观察到公路收费利益集团的轮廓与行事逻辑。

高速公路从业者的高收入曾被舆论诟病。多年前曾有媒体报道，某家公路收费站招聘收费员，号称月薪8000元。这一消息后来遭到收费站否认，月薪8000元也被认为不切实际。但是时至今日，从19家上市公司2010年的年报中发现，收费员月薪8000元并非“天方夜谭”。高速公路从业者的高收入曾被舆论诟病。多年前曾有媒体报道，某家公路收费站招聘收费员，号称月薪8000元。这一消息后来遭到收费站否认，月薪8000元也被认为不切实际。但是时至今日，从19家上市公司2010年的年报中发现，收费员月薪8000元并非“天方夜谭”。

以上市公司宁沪高速为例，这家公司现有3666名员工，如仅计算月薪、绩效奖金及福利，人均税前年收入约为8.6万元。而如果计入社会保险金、住房公积金及其他福利，人均税前收入达到10.5万元，即便扣除公司高管的高薪，人均薪酬仍有10.2万元。如果扣除个人所得税，与月薪8000元亦相差无几。以上市公司宁沪高速为例，这家公司现有3666名员工，如仅计算月薪、绩效奖金及福利，人均税前年收入约为8.6万元。而如果计入社会保险金、住房公积金及其他福利，人均税前收入达到10.5万元，即便扣除公司高管的高薪，人均薪酬仍有10.2万元。如果扣除个人所得税，与月薪8000元亦相差无几。

如果人们发现另外一个事实，会对月薪8000元更感惊诧，那就是，与如此之高的收入相应的岗位，对个人学历及技术要求并不高。如果人们发现另外一个事实，会对月薪8000元更感惊诧，那就是，与如此之高的收入相应的岗位，对个人学历及技术要求并不高。 • 仍以上市公司宁沪高速为例，这家人均税前年薪10.5万元的公司中，95％是收费作业人员、工程养护人员、服务区人员，拥有大学本科以上学历的不到一成。这种收入与学历、技能近乎倒挂的现象存在于多数高速公路上市公司之中。

上市公司四川成渝的年报显示，共有在职职工1821人，包括社会保险金、住房公积金等在内，人均税前年收入超过13万元。24名董事、监事、高管中，从公司取得的薪酬收入超过这一平均值的只有12人，最多的两位是38万元，其余12名高管中，包括2名分文不取的监事，4位税前报酬6万元的独立董事。这样一支即使在东部发达地区收入亦不算低的员工队伍，拥有本科以上学历的仅有两成，近八成是在一线工作的非管理人员。上市公司四川成渝的年报显示，共有在职职工1821人，包括社会保险金、住房公积金等在内，人均税前年收入超过13万元。24名董事、监事、高管中，从公司取得的薪酬收入超过这一平均值的只有12人，最多的两位是38万元，其余12名高管中，包括2名分文不取的监事，4位税前报酬6万元的独立董事。这样一支即使在东部发达地区收入亦不算低的员工队伍，拥有本科以上学历的仅有两成，近八成是在一线工作的非管理人员。

上市公司五洲发展的收入比这更高。年报显示，这家公司有442名员工，近八成是一线人员和后勤人员，2010年度增加的职工薪酬超过6415万元，平均每人税前14.5万元。如果你认为其中包括了高管们巨额年薪那就错了。年报显示，公司24名董事、监事、高管的税前薪酬不过411万元，其中包括12位薪酬在6万元以下的董事、监事。如果去掉他们的收入，平均每人的税前收入也高达14.3万元。上市公司五洲发展的收入比这更高。年报显示，这家公司有442名员工，近八成是一线人员和后勤人员，2010年度增加的职工薪酬超过6415万元，平均每人税前14.5万元。如果你认为其中包括了高管们巨额年薪那就错了。年报显示，公司24名董事、监事、高管的税前薪酬不过411万元，其中包括12位薪酬在6万元以下的董事、监事。如果去掉他们的收入，平均每人的税前收入也高达14.3万元。

这种超常的利润收入，和公路的控制权直接相关。公路被作为“关系到国计民生的重大行业”，其投资方以地方政府为多。如果不是政府，很难有其他投资人可以掏出如此之多的资金进行基础设施建设。而在另一方面，如果不是政府，也很难有人保证那些市场上的投资者会怜惜消费者，主动地控制收费标准。这种超常的利润收入，和公路的控制权直接相关。公路被作为“关系到国计民生的重大行业”，其投资方以地方政府为多。如果不是政府，很难有其他投资人可以掏出如此之多的资金进行基础设施建设。而在另一方面，如果不是政府，也很难有人保证那些市场上的投资者会怜惜消费者，主动地控制收费标准。

2010年的年报显示，上市公司四川成渝高速公路股份有限公司的24名董事、监事及高管中，除去4名独立董事，至少15名出自四川省交通厅，另有3人来自与交通部关系密切的华建交通经济开发中心，几乎每一家高速公路上市公司中都可见该中心的身影。2010年的年报显示，上市公司四川成渝高速公路股份有限公司的24名董事、监事及高管中，除去4名独立董事，至少15名出自四川省交通厅，另有3人来自与交通部关系密切的华建交通经济开发中心，几乎每一家高速公路上市公司中都可见该中心的身影。 • 细查这些上市公司高管们的来历，人们会发现，出自交通厅财务处、规划处的官员们占据了绝对多数。

以四川成渝高速为例，其董事长、总经理、监事会主席及另一名董事均曾出任过四川省交通厅综合规划处、财务处正副处长，而其董事会秘书、人力资源经理、财务总监、工会主席则是曾经的四川省交通厅高速公路管理局政策法规处副处长、财务处处长、人事处处长、办公室主任。熟悉这些部门的人们清楚，这实际上等于是将高速公路管理局的处级干部们直接换成了上市公司的高管。以四川成渝高速为例，其董事长、总经理、监事会主席及另一名董事均曾出任过四川省交通厅综合规划处、财务处正副处长，而其董事会秘书、人力资源经理、财务总监、工会主席则是曾经的四川省交通厅高速公路管理局政策法规处副处长、财务处处长、人事处处长、办公室主任。熟悉这些部门的人们清楚，这实际上等于是将高速公路管理局的处级干部们直接换成了上市公司的高管。

只要接受了这些路桥上市公司的高管和主管部门的处长们“一套班子，两块牌子”的事实，人们似乎就很容易理解居高不下的公路收费标准、不断延长的收费期限。这样的收费政策往往必须得到财政、交通、物价部门的审批，但在“利益一体化”的背景之下，这种“审批”形同虚设，政府部门的批准几乎就是上市公司手中的橡皮图章。只要接受了这些路桥上市公司的高管和主管部门的处长们“一套班子，两块牌子”的事实，人们似乎就很容易理解居高不下的公路收费标准、不断延长的收费期限。这样的收费政策往往必须得到财政、交通、物价部门的审批，但在“利益一体化”的背景之下，这种“审批”形同虚设，政府部门的批准几乎就是上市公司手中的橡皮图章。

第二讲 公共管理生态