第十章通信业管制

第十章通信业管制 管制与竞争的关系、政府管制定位、管制的必要性电信管制的实现方式电信管制机构电信管制的趋势非对称管制** 电信管制的主要内容**

管制与竞争的关系 管制的概念：　　由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供求决策的一般规则或特殊行为。管制的原因： • 市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优 • 信息的非对称 • 旧车市场模型（Lemons model) • 外部性问题 • 市场势力：配置无效率与生产无效率 • 。。。竞争是否可以替代管制？ 20世纪的最后10年中，电信产业在全球范围内发生了巨大的变化。大量的国营电信运营公司被私有化，鼓励竞争和放松电信管制的浪潮席卷全球，许多国家都将以市场为导向的思路引入到电信业务。但是世界各国的电信监管机构的数量也迅速增加。（见下页图）

政府管制的定位 • 国有资产保值增值 • 兼顾国家、企业、消费者三者关系，实现社会福利最大化 • 调节运营商与运营商之间、运营商与用户之间的关系 • 保护消费者利益 • 究竟哪个是对的？

政府管制的定位 • u--消费者效用；p---产品价格；cs---消费者剩余 cs = u-p • M个消费者；每个购买N种产品；每种产品购买L件。 • U--总效用；P--总支出；CS--消费者剩余总和；则有： • 其中，

政府管制的定位 • c—单位产品成本；p—单位产品价格； π—单位产品利润； π＝ p-c • m个企业；每个提供n种产品；每种产品销售l件。 • P—总收入；C—总成本； Π—总利润，则有 • 其中，

政府管制的定位 • 由以上两式可得：U - C = CS + Π • 左：生产力水平右：社会福利 • 说明国家、企业、消费者利益不一致 • 生产力水平（U – C）一定情况下，企业利益（Π）与消费者利益（CS）在社会福利的分配上是矛盾的 • Π ＝ (U – C)- CS • 企业增加利润的两种方法：提高生产力；减少CS。 • P是分配社会福利的关键 • 政府管制的定位:维护消费者利益

实行电信管制的必要性 公平公正的需要全程全网的需要国家主权和信息安全的需要国际间网间互联和网间结算的需要世界通行的做法

电信管制的内容 • 市场准入管制 • 互联互通管制 • 普遍服务管制 • 资费管制 • 电信资源管制 • 服务质量管制 • 技术标准与设备准入管制…….

电信管制的实现方式

电信管制趋势 • 独立的电信管制机构加速出现 • 被管制重点对象是主导运营商 • 被管制重点业务是基本电信业务 • 内外有别 • 电信越发展，普遍服务越受重视 • 对电信网络设备管理越来越淡化 • 行业协会和民间组织积极参与行业管理

独立的电信管制机构 • WTO：“机构与基础电信服务的任何提供者分离,且不对其负责。管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的” • “与基础电信服务的任何提供者分离，没有任何的资本投入关系”（国有） • “不对其负责”，不是行业管理者 • “管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的”；（难度大，管制俘获理论） • 管制俘获理论从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成的作用和导向的影响，并试图从总体上揭示政府管制的政策的局限性。该理论循着这样一种思路，对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析。 • 　　该理论的重要结论是：受管制企业为寻求垄断，而采取各种行为，在政府管制高层面上所产生的效用。与假定政府管制当局致力于追求社会公共利益目标的理论相反，政府管制实际上是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者为产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的执法者为产业所俘获（Stigler,1971;Peltzmanm,1976）。在当前，管制俘获理论已经成为对政府管制最具挑战性的诘难。

独立的电信管制机构 • 1. 管制机构的权力来自于法律的明确规定; • 2. 管制机构拥有一定程度的立法权、司法权和行政权; • 3. 管制机构的领导通过得到立法机构同意后由政府首脑(总统或总理)任命; • 4. 管制机构的决策者是由固定任期的委员组成的委员会,而不是由单个人; • 5. 管制机构不负责行业发展目标; • 6. 管制机构有独立的人事任免权; • 7. 除非经过司法程序,否则任何人或机构不能推翻管制机构的决策; • 8. 管制机构有稳定独立的经费来源; • 9. 管制机构由专业人员组成; • 10. 管制机构外部监督的建立。

独立的电信管制机构 • 在上世纪 90 年代初，全球独立管制机构仅有13 个，2000 年增加到104 个，到2003 年已经达到了148 个。2006 年，各大洲独立管制机构分布在美洲、欧洲、非洲、亚太的比例分别是89%、85%、83%和56%。 • 独立管制机构的方式是：财务独立、运作有效、管制内容演进，与民营化和竞争相配合。财政独立意味着管制机构依靠自身而不是他人包括政府提供资金。关于这一点，2001 年全球独立管制机构的财政来源结构是一个最好的说明。其中许可证费、频率费、号码费、拍卖费分别为26%、23%、10%和4%，共计所占比例为63%，占来源的主要构成。政府和其它来源各占剩余37%的17%和20%。 • 要保证运作有效，要有独立可靠的筹资来源，一要保证资金收取机制的客观、透明；二要与运营商完全脱钩；三要建立对员工的激励机制，防止腐败的滋生；四要重视人力资源的开发。 • 在管制内涵上，随着电信发展，重点各有不同。80 年代初，价格控制和对特定部门的管制至关重要。随着竞争发展和价格下降，互联互通、号码管制的重要性提升，今天消费者和竞争政策 • 越来越重要了。

我国的电信管制 • 1998年以前： • 政企合一，邮电部是运动员与裁判员于一身； • 1998年7月：信产部：政企分开的标志 • 1. 对电信行业(包括广播电视行业)进行行业管理; 2. 对公共通信资源进行分配与管理; 3. 对电信市场及服务质量进行监管; 4. 保证普遍服务; 5. 制定互联互通办法和结算标准并监督执行; 6. 制定电信服务资费政策; 7.研究制定国民经济信息化发展规划; 8拟定法律法规和行政规章,行政执法和执法监督。 • 独立于企业与独立于政府（未完成）

电信管制与反垄断管制 • 电信监管和反垄断管制都是政府对市场行为的干预和规制活动,电信监管和反垄断管制都是政府对市场行为的干预和规制活动, 两者既存在一定的区别, 同时又存在一定的重合和交叉： • 手段的多与少；事前与事后； • 目前, 欧盟、美国等发达国家和地区的通行做法是, 如果特定的电信市场已经实现了有效竞争,则其不需要接受来自行业监管机构的事前管制, 而是适用于一般的反垄断法管制。一个总体的趋势是,随着竞争市场的日渐成熟, 电信监管逐步退出, 让位于一般性的反垄断管制。

电信业的非对称管制 • 非对称管制(asymmetrical regulation)：政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规。 • 实施非对称管制的原因：不平等的初始条件；防止反竞争行为的可能性；有利于促进通信技术进步。 • 总趋势是解除非对称管制，逐步由市场决定

非对称管制的措施 • 资费管制： • 价格上限、价格下限、变动比率 • 分业务独立核算 • 主导运营商的业务分账，防止交叉补贴 • 不对称网间结算 • 因为新进入者不能对主导企业产生吸引力所以网间结算不能依靠市场定价要由管制机构强行进入 • 普遍服务 • 普遍服务、税按收入、利润、占用率确定及主导者多承担 • 。。。

我国近期的非对称管制的措施 • 1 资源共建共享 • 基站新移动：35万；新联通：15万；新电信8.5万 • 工信部（08-09）四项具体要求是：已有铁塔、杆路必须共享；新建铁塔、杆路必须共建；其他基站设施和传输线路具备条件的应共建共享；禁止租用第三方设施时签订排他性协议。 • 2008年底至2009年年初，中国电信、中国移动、中国联通三家公司的集团公司及部分地区分公司都签订了《电信基础设施共建共享合作协议》。 • 全国数地共建共享引入第三方：中通服负责实施完工 • 截至目前，共建共享的阶段性成果仅限于无线网方面，而驻地网一直被垄断，共建共享遭受重重困难。如目前上海已建成小区的宽带9成以上都属于上海电信，其他运营商很难与其实现共享。 • 问题：施工时成本如何分摊，建成后用户如何分配？成本均摊但是用户不均，那是不是存在这家为那家做嫁衣的问题？资金实力不雄厚的运营商不见得愿意”。

我国近期的非对称管制的措施 • 2 三网融合不平衡的双向进入非对称 • 国务院印发《三网融合试点工作有关问题通知》 • 2010年7月1日，国务院办公厅公布了第一批三网融合试点地区（城市）（以下统称试点地区）名单，三网融合试点工作正式启动。为了指导和推进三网融合第一阶段试点工作有序开展，国务院三网融合工作协调小组办公室于2010年7月20日向三网融合试点地区（城市）所在省（市）人民政府办公厅印发了《关于三网融合试点工作有关问题的通知》。

三网融合不平衡的双向进入非对称 在最受关注的电信与广电业务双向进入方面，三网融合试点方案体现出了明显的非对称性：电信在业务进入范围上没有大的突破，能进入的领域基本没有超出目前上海等地的试验范围，并不能改变目前依靠广电、并与广电合作开展视频业务的格局；而广电想要进入的业务领域基本都被允许，尽管国际互联网出口广电未能得到，但这与广电系统自己的全国性运营主体尚未成立有关系。双向进入业务的这种非对称性，在一定程度上可以说意味着广电运营商可以成为电信运营商，而电信运营商却无法成为电视运营商。其次，试点方案对集成播控平台的建设管理和分业监管等进行了突出和强调，规定每个试点地区只允许一家电信企业开展IPTV传输，对试点地域范围也进行了限制，这将更有利于广电实施非对称监管。另外，试点方案进一步明确了国家级有线电视网络公司的组建事宜，要求由广电总局牵头，会同中央宣传部、发改委、财政部等抓紧制定组建方案。同时，首次将未来的国家级有线电视网络公司定性为大型国有文化企业，要求注重社会效益，确保网络信息安全和文化安全，要实现全程全网、可管可控，增强服务能力，努力提供安全优质的广播电视节目和信息服务。在政策扶持和组建方式上，将采取包括国家投入资本金在内的多种扶持政策，同时充分发挥市场机制的作用，具体采用由国家投入资本金，并吸收中央、地方广电机构出资，采取资产重组、股份制改造、增资扩股等方式整合省级有线电视网络公司，共同组建国家级有线电视网络公司。应该说，试点方案在双向进入业务方面体现出的非对称性是广电和电信双方相互妥协，以及广电总局利用了多方资源并相对强势的结果。

我国近期的非对称管制的措施 • 携号转网 • 工信部（08-09）向天津、深圳两地管局和当地运营商下达了关于“号码可携带”的相关文件，要求此两地管局从地市公司开始部署，10月份正式试行该政策，要求除TD专属号段157外，其他号段的用户均可实现跨网(公司)的携号转网。 • 或只容许大的转出 • 2010年5月天津和海南两个试点（网上调查结果725个样本）在这些携转用户中有50%表示愿意转向移动，24%转向电信，11%转向联通，15%没有考虑清楚。可见，现阶段，中国移动对于用户的吸引力仍相对较大。

预测单、双向携转带来的变化 • 基于本次调查的结果，研究小组通过调查样本的转移概率矩阵，以工信部公布的2009年年底三大运营商的移动用户数为基数，利用马尔可夫模型分别量化预测了实施单向、双向携号转网3个月后存量市场的市场份额变化，得到一些有参考和借鉴意义的数据，如图

携号转网 • 若全国按海南的试点方案实行单向携号转网，将会对市场格局产生较大的影响：中国移动用户市场份额将下降7.4个百分点，中国联通和中国电信则分别增加2.0个和5.4个百分点。 • 若全国按天津的试点方案首先实行双向携号转网，则市场格局变化并不十分明显：中国移动用户市场份额仅下降3.4个百分点，中国联通下降1.1个百分点，中国电信上升4.6个百分点，这种方式没有有效地扶持弱势运营商从而达到均衡市场格局的目的。

携号转网 • 市场份额管制---最严厉的措施

我国近期的非对称管制的措施 • 4调整网间结算标准，固网运营商再无豁免权 • 2010年6月1日起，固话运营商在呼叫手机时，需向移动运营商支付每分钟0.001元的网间费用。这将打破多年来用固话拨打移动电话无需向移动运营商支付网间结算费用的规定。 • 高盛最新发布报告认为，这是为了解决运营商的不满情绪，长期以来，移动运营商从固定电话运营商打入电话的收入为零，缺乏固网拨打手机的网间结算费用对于移动运营商来说并不公平。 • 收取无足轻重的每分钟0.001元人民币更具有象征意义，而非财务意义，这也显示工信部认识到了固定电话的盈利压力，高盛预计，2011年，中国电信和中国联通向中国移动支付的网间结算成本约为2.38亿元人民币。 • TD网间结算降八成 • 即自2010年1月1日起至2010年12月31日，在本地网范围内，TD专用号段(157、188)用户主动呼叫其他公用电信网用户时，中国移动向被叫方归属的基础电信运营企业支付结算费0.012元/分钟。而其他非TD号段这一结算费用则为0.06元/分钟。 • 显然，这是对自主3G标准的倾斜政策。电信专家朱栩分析，TD方面80%的网间资费下调，将为TD话费下调打下基础，并能让老百姓享受到价格更低的增值业务。 • 投行高盛发布报告预计，中国移动2011年预期将节约5.85亿元人民币的TD网间成本;而中国电信和中国联通向中国移动支付的网间结算成本最终为2.38亿元人民币，虽然增加了中国移动的收入，但对中国电信和中国联通的影响也非常小。“收取无足轻重的每分钟0.001元人民币更具有象征意义，而非财务意义。”

我国近期的非对称管制的措施 • 5小灵通被宣布将消亡 • 根据工信部下发给运营商的《关于1900-1920MHz频率无线接入系统相关事宜的通知》(以下简称《通知》)，小灵通被要求于2011年底前退网，过渡时间可算出为3年。 • 根据上述《通知》，工信部认为，中国移动使用1880-1900MHz和2010-2015MHz频段共25MHz频率进行TD-SCDMA网络建设，因此明确要求所有1900-1920MHz频段无线接入系统应在2011年底前完成清频退网工作，以确保不对1880-1900MHz频段TD-SCDMA系统产生有害干扰。 • 《通知》甚至直言这是支持TD-SCDMA发展的一个政策，这显然就是将3G与小灵通挂钩，但是该政策说明引发质疑。

电信管制的主要内容 • 1 市场准入管制 • 2 互联互通管制 • 3 普遍服务管制 • 4 资费管制 • 5 电信资源管制 • 6 服务质量管制 • 7 技术标准与设备准入管制 • …….

1 市场准入管制 • 　准入管制的依据：　　　１基础电信业务提供具有规模经济的要求,因此运营商数量不能太多；　　　２基础电信业务的提供需要一定的自然资源和技术资源,诸如无线电频率､码号､空间轨道等,而这些资源是有限的；　　　３基础电信业务具有公用事业的特性。 .理由是否成立？　　　１收益是否能覆盖成本是企业行为；管制者无能力衡量规模经济所需要的企业数量　　　２基于资源的竞争，资源有限，主体数量会受限　　　３公用事业仍然需要开放，开放的市场不一定无效率 .　　即便是准入管制，我们仍然可以采用市场竞争的方式，例如：许可征拍卖制度．

市场准入管制 • 即便放开准入，最终的结果仍然呈现寡头垄断的格局，例如美国、欧盟：　　　　美国：９６年电信法标志放松准入欧盟：１９９８年全面开放市场，不再对通信公司数量进行限制

市场准入管制 问题：　　既然再怎么样开放市场,最后形成的市场格局依然是寡头垄断,几家大型电信运营公司占据了大部分市场,其他公司作用不大,因此,过多的市场进入还有什么意义？还不如一开始就对主体数量进行限制,从而避免电信市场的过度竞争和大起大落？回答：新进入者进入、大量小公司的存在,才给传统电信运营公司和大型运营公司以压力,从而极大地增进社会福利,资费下降，质量在改进，新业务层出不穷，用户有更多选择、公司竞争力提升。开放市场的四种模式：　　　１私有化和完全开放市场。在对传统电信运营公司私有化的同时,完全开放电信市场,比如新西兰､智利就是这种情形；　　　２私有化和逐步开放市场(phased-in competition)。在对传统电信运营公司私有化的同时,逐步开放市场,大多数国家是这种情形,比如英国、日本、澳大利亚、一些欧洲国家,以及许多南美国家等；　　　３维持传统电信运营公司国有和市场开放。不对传统电信运营公司私有化,同时开放市场,比如芬兰､瑞典就是这样的情形。芬兰电信是100%的国有,但是该国本地、长途、国际、移动通信都是允许私人资本自由进入,并且市场都是竞争的；　　　４维持传统电信运营公司国有和垄断,同时允许私人资本参股。比如泰国､沙特就是这样的情形。市场准入的趋势：　　　　从各国/地区的电信业务许可管理情况看，在电信服务及产业日趋国际化的趋势下，许多国家对于基础电信业务的管制及许可证发放都呈现出逐渐放宽的趋势。除需使用电信稀缺资源的业务给予较高管制外，增值电信业务则大多加以放宽。一方面减少行政管理负担，另一方面则可符合WTO“电信市场开放”原则。

中国的市场准入 • 国有资本之间内部的有限竞争； • 首先需要解决的是需不需要维持国有资本对基础电信行业控制,之后才谈得上电信市场准入的问题。 • 如果维持国有资本对于基础电信行业的控制,电信市场准入不可能超脱于在位国有电信运营公司的利益,不可能完全开放市场,但是垄断的低效率也不是政府愿意看到的,于是有限竞争可能成为了一种次优选择。如果无需维持国有资本对基础电信行业的控制,电信市场准入就可以独立于在位电信运营公司利益,政策选择就会完全不一样。 • 运营公司数量较少；特别是缺少中间层

2 互联互通管制 • 互联网骨干网互联互通： • 7家： • 经营性单位：中国电信、中国联通和中国移动 • 非经营性单位：教育网、经贸网、长城网和科技网。 • 目前，我国互联网骨干网网间互联存在交换中心互联和直联链路互联（其中又分为长途直联和本地直联）两种方式。无论是骨干直联还是通过交换中心互联，各互联单位之间只实现双边互联，不向对方提供骨干网的穿越服务。全国共设有北京、上海、广州三个国家级交换中心，重庆、武汉两个实验性区域级交换中心。网间直联点建立在北京、上海、广州三个城市。截止到2009年6月，国家级交换中心接入带宽为41G，我国各互联单位间的骨干长途直联带宽已达到332G，本地直联带宽达到16G。

互联网互联互通中的问题 • 第一，部分网间互联带宽不足，影响网间通信质量，引发大量用户投诉。 • 第二，由于运营企业间存在竞争关系，资源占优的企业扩容意愿低，因此目前的网间结算方法需要调整，从而调动企业扩容的积极性。 • 第三，直联点数量少且直联地点过度集中，与我国国土面积不相适应，造成部分网间流量绕转，严重降低了互通效率。 • 第四，交换中心利用率较低，交换中心资源没有充分发挥作用。国家级交换中心在我国互联网发展初期有效解决了各互联单位骨干网间互通问题，但随着我国互联网的进一步发展，交换中心的作用正在日渐弱化。目前交换中心疏通的流量仅占全部疏通流量的2%，大部分资源闲置。 • 第五，部分互联网骨干网网间互联方式单一，缺乏多种互联方式的相互补充和备份，增加了网络安全隐患。例如，我国目前最大的电信163网与联通169网主要通过直联方式疏通，存在安全隐患。

八大因素影响互联网互联互通 • 基础运营企业互联网基础资源不均衡 • 互联架构亟待完善 • 互联网新技术、新业务层出不穷 • 经营模式不尽合理 • 结算办法需适应新环境 • 竞争观念有所局限 • 互联网网络安全问题突显

3 电信普遍服务的管制 • 各国对电信普遍服务的定义

我国的电信普遍服务 • 概念：任何社会成员无论收入高低、无论居住何地都有权享受电信服务的公共政策。 • 我国的基本目标：实现村村通电话 • 垄断时期的方法：中国电信依靠国家优惠政策和企业内部交叉补贴弥补亏损 • 市场竞争条件下：无人愿意承担 • 研究方法：定量分析、调研、理论研究

普遍服务的融资与普遍服务基金

选择普遍服务融资方式的原则 • 竞争的公平性 • 运作的效率性 • 实施的可行性 • 融资的平稳性 • 方案的连续性

电信普遍服务基金 • 实践证明效果较好，是世界各国电信的通行做法 • 具有比较高的透明度、公平、公正的特征 • 资金来源稳定，规模容易控制 • 能够促进企业竞争 • 灵活性强，效率高 • 具有可操作性

电信运营商的调研（五大运营商81份问卷）

运营商调研的结果分析 • 普遍服务的重要性得到了比较广泛的认识 • 对同样的问题，同一电信运营商的认同大于同一地区的认同 • 普遍服务基金是实现普遍服务的较好方式 • 不同地区间认识的差别主要在基金支付比率上 • 电信消费在收入中所占比例：1％－3％ • 对低收入者补贴的问题：多同意 • 对招投标的看法 • 掌握基金的管理机构：信产部

普遍服务补贴机制的研究 • 随市场竞争环境而变化的补贴机制 • 假设条件

不同市场竞争程度下的普遍服务成本补贴计算 • 本地业务与长途业务均为垄断的市场 • 本地业务垄断长途业务竞争的市场 • 本地业务与长途业务均为竞争的市场推论： F = -（Rl – [C(S；O)-C(H；O)]）- (Rh – C(H；O)) – (Rh – C(H；O)) – Nv = Ah – Nl – Nv

研究结论 • 1 普遍服务的成本计算与市场竞争程度有关，而不是象我们一般所假设的那样，仅仅与所采纳的技术、设备价格、地理条件、人口密度、业务量需求等因素有关。 • 2 竞争程度越强，所需要的普遍服务补贴额就会越大。 • 3 进行普遍服务成本补贴的测算需要将市场开放和竞争的激烈程度作为变量因子来考虑。

中国过去与现在的普遍服务政策评述 • 村通工程 • 新方案——分片包干 • 中立性原则 • 体制创新 • 透明化 • 过度性措施 • 资源浪费 • 事实上的不平等

政策性建议 • 减少预期带来的损失，尽快推出普遍服务基金 • 确定合理的普遍服务目标 • 较高的资费水平 • 较低的通信质量水平 • 法律规范普遍服务 • 多种途径并存的融资机制与补贴机制 • 将普遍服务市场化，逐渐实现招投标的方式 • 各方协作，联合竞争完成普遍服务任务 • 获取政府支持 • 吸引外资进入中西部地区，承担普遍服务任务

第 十 章 通信业管制