環境正義、環境爭議、 合理補償及回饋

1. 環境正義、環境爭議、合理補償及回饋 教材撰寫者：紀駿傑/國立東華族群關係與文化學系教授 林信一/長榮大學職業安全與衛生學系副教授 林明瑞/臺中教育大學環境教育及管理研究所教授

2. 課程大綱 • 環境正義觀點 • 環境正義基本信條 • 環境正義的平等關懷 • 環境不正義的類型與處理方式 • 公害糾紛及其處理 • 環境保護協定 • 結論

3. 壹、環境正義觀點(1/3) • 環境正義觀點的興起 • 在1987年，長久隱藏於美國社會底層的環境問題被一份報告書掀上台面，這便是美國聯合基督教會種族正義委員會(United Church of Christ Commission for Racial Justice)發表的「有毒廢棄物與種族」的研究報告。 • 此份報告中指出，美國境內的少數族群社區長期以來不成比例的被選為有毒廢棄物的最終處理地點。這份報告立刻震驚了少數民族社區及許多環境學者與環保運動者，並引發了許多地方的抗議事件。

4. 壹、環境正義觀點(2/3) • 環境正義觀點的興起 • 在1980年代末期，美國南方所有的有毒廢物處理容量中，有63%是在黑人社區，而黑人在南方只佔總人口的約20%。 • 就美國全國而言，五個最大的商業性有毒廢物處理場中，有三個是座落在以黑人及西班牙裔人為主的社區。 • 同樣地，原住民也往往不成比例地成為環境破壞的直接犧牲者。美國境內的核子試爆大都是在原住民的土地進行，而全美14個被考慮選為核子廢料儲存場的社區中，有11個是原住民社區。

5. 圖1 兩本關於環境正義與環境種族歧視的書籍

6. 壹、環境正義觀點(3/3) • 環境正義基本主張 • 環境正義的基本主張包括少數民族及弱勢團體有免於遭受環境迫害的自由，社會資源的平均分配，資源的永續利用以提升人民的生活素質，及每個人、每個社會群體對乾淨的土地、空氣、水，和其他自然環境有平等享用權的權利。 • 人類對待大自然的方式終究會複製於人群間的關係；當有一些企業或資本家肆無忌憚的剝削與破壞大自然時，必定會有另一些弱勢群體要被迫承受後果。因此，唯有當人類社會能以一個新的、友善的態度與永續經營的方式對待大自然，人類社會之間的剝削關係才有可能獲得改善。

7. 貳、環境正義基本信條(1/4) • 美國第一屆「全國有色人種環境領袖會議」在1991年提出的17點「環境正義基本信條」： 1.環境正義確認地球之母的神聖性，生態調和，物種間的互賴性以及他們免於遭到生態摧殘的自由。 2.環境正義要求公共政策是基於所有人種的相互尊重與正義而制訂，去除任何形式的歧視與偏見。 3.環境正義要求我們基於人類與其它生物賴以維生的地球永續性之考量，以倫理的、平衡的以及負責的態度使用土地及可再生資源。 4.環境正義呼籲普遍保障人們免於受核子試爆及採取、製造、和棄置有毒廢棄物與毒品之威脅；這些威脅侵犯了人們對於享有乾淨的空氣、土地、水及食物之基本權利。

8. 貳、環境正義基本信條(2/4) 5. 環境正義確認所有族群有基本的政治、經濟、文化與環境之自決權。 6. 環境正義要求停止生產所有的毒素、有害廢棄物及輻射物質，而過去及目前的生產者必須負起全責來清理毒物以及防止其擴散。 7. 環境正義要求在所有決策過程的平等參與權利，包括需求評估、計畫、付諸實行與評估。 8. 環境正義強調所有工人享有一個安全與健康的工作環境，而不必被迫在不安全的生活環境與失業之間做一個選擇的權利。它同時也強調那些在自家工作者免於環境危害的權利。 9. 環境正義保障環境不正義的受害者收到完全的賠償，傷害的修繕以及好的醫療服務。

9. 貳、環境正義基本信條(3/4) 10. 環境正義認定政府的環境不正義行為是違反聯合國人權宣言及聯合國種族屠殺會議（Convention on Genocide）的行徑。 11. 環境正義必須認可原住民透過條約、協議、合同、盟約等與美國政府建立的法律及自然關係來保障他們的自主權及自決權。 12. 環境正義主張我們需要都市與鄉村的生態政策來清理與重建都市與鄉村地區，使其與大自然保持平衡。尊重所有社區的文化完整性，並提供公平享用所有資源的管道。 13. 環境正義要求嚴格執行告知（被實驗/研究者）而取得其同意的原則，並停止對有色人種施行生育、醫療及疫苗的實驗。

10. 貳、環境正義基本信條(4/4) 14. 環境正義反對跨國企業的破壞性行為。 15. 環境正義反對對於土地、人民、文化及其它生命形式實施軍事佔領、壓迫及剝削。 16. 環境正義呼籲基於我們的經驗及多樣文化觀，對目前及未來世代進行社會與環境議題的教育。 17. 環境正義要求我們個人做出各自的消費選擇，以消耗最少地球資源及製造最少廢物為原則；並立志挑戰與改變我們的生活型態以確保大自然的健康，供我們這一代及後代子孫享用。

11. 参、環境正義的平等關懷 • 前述條文顯示出，環境正義的命題是具有高度理想性與規範性意義；它一方面關懷自然環境被人類破壞，另一方面更認為強勢族群與團體對於弱勢者的迫害是造成自然環境破壞的主要原因。 • 此外，愈是貧窮地區的人民，愈有可能基於眼前的經濟利益而接受各種半強迫、「飲酖止渴」式的環境殖民，如接受有毒廢料或核廢料的掩埋。 • 因此，許多環境正義學者都主張，唯有去除貧窮，減低社會及國際的各種不平等，環境正義的目標才有可能逐漸達成。

12. 肆、環境不正義的類型與處理方式(1/4) • 程序正義 • 社區或少數族群在面對可能的環境不正義時，應該有的五個基本權利：（1）充分資訊的權利，（2）公開聽證的權利， （3）民主的參與及社區團結， （4）賠償的權利， （5）污染清除與被破壞環境復原。 • 1980年代政府在蘭嶼設置核廢料儲存廠時，並沒有對當地居民揭露完整與正確的資訊，也沒有舉行公開說明或聽證會議，以致於蘭嶼的達悟族人不斷地對於核廢廠抗議，而政府在2000年之後也才開始對於達悟族人提供各項補償措施（包括回饋蘭嶼鄉經費、家戶電費全免、個人補償金發放等）。

13. 圖2蘭嶼核廢料儲存廠照片來源：紀駿傑

14. 肆、環境不正義的類型與處理方式(2/4) • 地理性因素 • 有毒廢棄物、污染性設施等地方居民普遍不想與之為鄰的土地使用方式（Locally Unwanted Land Uses,簡稱LULU，又稱「鄰避設施」）常常會循著「最小抵抗途徑」前往對於主流社會而言的「偏遠」地區，包括偏遠鄉鎮、島嶼、海邊、山地等，這也構成了環境正義課題中經常出現的地理性因素。 • 前述核廢料被政府從台灣大老遠運往蘭嶼一事，便存在著如此的地理性因素。

15. 肆、環境不正義的類型與處理方式(3/4) • 然而這些「偏遠」地區往往也是社會上最弱勢人民或族群所居住的地方，他們對於這些設施所可能造成的危害也最不具抵抗力，因此可以說是對於這些弱勢人民與族群的雙重不正義。 • 再者，這些「偏遠」地區往往也是自然生態最未被破壞、生物多樣性最豐富的地方。當主流社會一再拿「偏遠」地區土地與生態當成廢物槽時，這也同時意味著此社會的自然生態一點一滴地被蠶食鯨吞。 • 2010年經濟部公告台東縣達仁鄉及金門縣烏坵鄉為低放射線廢棄物最終處置場的「潛在場址」，其背後的主要考量因素之一亦為地理性因素。

16. 肆、環境不正義的類型與處理方式(4/4) • 社會性因素 • 「偏遠地區」民眾與族群除了經濟條件較為欠佳之外，他們往往也是教育成就較為低落以及社會資本較為欠缺的一群人；在這些多重的不利社會條件之下，他們便容易成為環境不正義事件的犧牲者。 • 2010年夏天，雲林麥寮的台塑六輕廠在一個月內接連發生了兩次火燒廠房引起毒氣外洩事件，引發了當地民眾聚集抗議。但是在19年前的1991年，在宜蘭縣政府拒絕了六輕設廠之後，麥寮居民卻是著眼於就業機會與「地方繁榮」的承諾而大力歡迎六輕前來設廠的；這其中主要的因素即為麥寮作為台灣偏遠地區的「落後」因素與情節。

17. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(1/10) • 公害及公害糾紛定義 • 根據「公害糾紛處理法」第一章第二條，公害係指「因人為因素，致破壞生存環境，損害國民健康或有危害之虞者。其範圍包括水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻射公害及其他經中央主管機關指定公告為公害者。」 • 而公害糾紛，則指「因公害或有發生公害之虞所造成之民事糾紛。」

18. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(2/10) • 公害糾紛的歷史背景 • 1980年代初期，台灣在歷經二十多年的工業發展以及缺乏妥適的污染排放管理與法令之後，全台各地如雨後春筍般地爆發了各種反污染自力救濟行動。 • 根據學者蕭新煌的研究顯示，從1981年到1988年5月為止，臺灣反污染自力救濟行動一共有108件。而根據何明修的另一項研究，1987年解嚴後，環境抗爭事件大幅成長，解嚴前每年約20件，解嚴後的1988年是58件，1989年更快速成長至96件。

19. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(3/10) • 公害糾紛的歷史背景 • 反污染自力救濟的發生，主要是因為以下因素：1.企業對於其製造的污染物未經處理便任意排放。2.國家未制訂污染防制與管理之相關法令。3.政府沒有相關權責機構對污染行為進行管制。4.民眾無法經由既有管道來阻止企業的污染排放行為。 • 再者，台灣由於一來地狹人稠，二來也因沒有清楚的土地使用分類區劃，住家與工廠或營業場所往往毗鄰而居，更易產生各種公害糾紛問題。

20. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(4/10) • 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 • 1970年代，居住在美國紐約州尼加拉市（city of Niagara，位於尼加拉大瀑布旁）一所小學附近的住家居民開始染上怪病，一些嬰兒也發生畸形的現象。 • 居民與媒體記者調查後才發現，他們的住家是座落在一個龐大的有毒化學廢料棄置漕上方。 • 這個棄置漕原本是由一名姓Love的工程師設計挖掘要導引尼加拉河水發電之用（因而該運河/事件被稱為Love Canal），但該計畫廢止之後已經挖掘的渠道便由附近的化學工廠當成化學廢料的大型棄置漕。

21. 圖32010年七月六輕爆炸引發大火，附近居民火大圖32010年七月六輕爆炸引發大火，附近居民火大 照片來源：myweb.nutn.edu.tw

22. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(5/10) • 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 • 當該棄置漕被填滿並覆以土石之後，化學工廠便以象徵性的一元代價將土地賣給市政府，而市政府則在其上蓋了小學以及低價住宅出售給不知情的居民。 • 當各種市政工程破壞了原本彌封化學廢料漕之後，帶有劇毒的化學廢料戴奧辛便隨著雨水的滲流開始影響了當地住民的居家環境與健康，包括各種怪病、流產以及畸形兒。 • 然而當居民開始抱怨、陳情時，市政當局卻否認問題的存在，並且不願對於居民的抱怨進行積極的回應。

23. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(6/10) • 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 • 當地居民只好自己組織起來，並且在一位兒子也罹患多重毒物感染症狀的母親Louis Gibbs帶領之下對政府的漠視進行抗爭。 • 此事件最終結果是由聯邦政府介入調查，證實此地為嚴重化學毒害地區，並由政府出資將該地的800戶房舍買下好讓他們搬遷它地。美國參議院並通過一項議案由聯邦政府設立「超級基金」（Superfund）一方面追討污染企業的責任，另一方面則以此基金協助清理全國各地的類似大型污染場址。

24. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(7/10) • 反污染自力救濟案例：林園事件 • 1988年9月22日，高雄地區汕尾村民約三百名聚集在林園工業區（擁有當時臺灣最大的十八家石化工廠）聯合污水處理廠的管理中心前，抗議其所排放的廢水造成漁獲銳減，要求賠償。 • 由於主管廢水處理廠的工業局無法與村民達成協議，更加深了雙方間的緊張關係。10月11日，村民開始侵入工廠並要求經理簽下切結書，同意停工，並保證在未尋找出解決方法前不擅自復工。 • 第二天，除中國石油公司在該區所擁有的第四輕油裂解廠外，其餘工廠均被迫停工。此一封鎖包圍行動直接造成巨大的經濟衝擊，也因而震驚全國。

25. 圖4 佔地廣大的林園石化工業區 （圖片來源：中國石油公司網站）

26. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(8/10) • 反污染自力救濟案例：林園事件 • 基於結束包圍的急迫需要，經濟部長採取了一項高度政治化的動作，包括敦請三位分別代表高雄三個地方派系的立法委員，居中與居民進行協調。 • 1988年10月15日，三位立法委員、工業代表、以及經濟部長所委派的官員終於與村民達成協議。根據協議書所載，汕尾居民將獲得總額高達十二億七千萬的「補償金」，創下我國公害史上最高額的補償紀錄。

27. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(9/10) • 公害糾紛處理法 • 公害糾紛處理法於1992年2月1日公佈實施，並歷經多次修訂，最後版本之51條文於2009年11月23日開始施行。 • 該法共包含總則、處理機構、處理程序、附則四章，清楚規範公害事件發生時，各縣市政府以及中央政府如何透過調處委員會以及裁決委員會對於公害事件進行調處與裁決。 • 此法給予台灣各地經常發生之環境公害一個常態性管道的處理平台，雖然並不可能完全消弭民眾自發性的環境抗爭行為，但是至少可以讓公害糾紛的雙方或多方有更平和處理的機會。 • 根據環保署資料，台灣地區每年有超過十萬件的公害陳情案件，經由常規的環保機關管道處理，減少了因環境公害而產生嚴重紛爭的可能性。

28. 伍、公害糾紛及處理 一、公害糾紛及其處理(10/10) • 公害糾紛處理管道 • 當民眾遇到公害/污染情事時，可以向各環保機關陳情或檢舉以尋求解決。 • 一般較輕微或明確無爭議之公害事件，可由雙方當事人逕行和解，或經由鄉鎮市調解委員會進行調解。 • 較具爭議性或污染嚴重性較重之事件，則可申請經由地方政府之「公害糾紛調處委員會」進行調處。 • 當地方政府調處不成立時，當事人得向環保署「公害糾紛裁決委員會」申請裁決。 • 此外，當事人亦可向法院提出民事訴訟。

29. 伍、公害糾紛及處理 圖5 公害糾紛處理程序 圖片來源：行政院環保署

30. 圖6 公害陳情及糾紛處理流程圖 圖片來源：行政院環保署

31. 伍、公害糾紛及處理 二、向法院起訴請求民事損害賠償(1/3) • 過去國人不願循司法途徑解決原因： • 舉證責任及因果關係認定困難 • 須要繳納鉅額訴訟費（依訴訟標的的金額之1.1%） • 訴訟專業性高 • 律師訴訟費用昂貴 • 訴訟程序甚為繁雜 • 最終訴訟判決時間甚長（審級繁多）

32. 伍、公害糾紛及處理 二、向法院起訴請求民事損害賠償(2/3) • 近來民眾循司法解決糾紛增多原因： • 國人法治觀念逐漸落實 • 我國各項環保法令已趨完備 • 環保檢測科技提昇，有助於釐清環保污染事件責任歸屬、損害程度及因果關係 • 提供雙方一個公平公正審判（或協調）場所 • 司法專精審理，有助雙方信服 • 司法審判為紛爭最終審判。

33. 伍、公害糾紛及處理 二、向法院起訴請求民事損害賠償(3/3) • 仍有部分重大公害糾紛個案，雖經地方政府公害糾紛調處委員會調處不成立或不服本署公害糾紛裁決委員會裁決（裁決程序非行政處分），皆可尋法院審判解決紛爭（此為救濟制度）。

34. 伍、公害糾紛及處理 三、鄉鎮市調解委員會聲請調解 • 優點： • 不需費用。 • 可用言詞申請調處，不必一定要用書面。 • 快速有效處理。 • 除民事事件外，尚可受理告訴乃論之刑事事件。 • 適合較輕微或責任明確之污染事件。 • 調解委員大多為當地人士，民眾經驗較習慣循其解決，及信服其調解。 • 較不適宜地方： • 污染嚴重、損害金額龐大或因果關係複雜較難協助。 • 屬鄉鎮巿層級，能提供判斷公害糾紛原因及責任資源較為有限。

35. 伍、公害糾紛及處理 四、民法上之和解 • 公害糾紛處理，可由雙方當事人逕行和解，於公害污染損害發生時，雙方當事人私下約定或透過環保等相關單位以行政力量居間協調，達成賠償等相關事宜。一般單純或明確公害案件，常以此一方式獲得解決。

36. 伍、公害糾紛及處理 五、公害糾紛之紓處 • 紓處：係於公害糾紛發生前後即主動積極介入溝通協調，以防杜或消弭紛爭。

37. 伍、公害糾紛及處理 六、各縣巿公害糾紛緊急紓處小組 • 公害糾紛處理法第44、45條特賦予法源依據，全面成立直轄市、縣（市）政府公害糾紛緊急紓處小組，落實因地制宜之主動紓處機制，使緊急性、突發性之公害糾紛事件，能結合地方政府各有關機關之力量，主動迅速介入處理，以消彌紛爭於無形。 • 主要成員約包括下列： • 由建設局（工務局）、社會局(科)、衛生局、環保局、警察局、農業局（家畜防治所）、消防局、勞工局、民政局、教育局等相關機構首長。

38. 伍、公害糾紛及處理 七、公害糾紛處理法程序之優點(1/3) • 紓處(主動機制) • 早期發現早期治療，兼且紓緩案情。 • 因地制宜 • 就地取材（縣府各單位資源） • 專業性高 • 處理層級高（縣巿長） • 協調性

39. 伍、公害糾紛及處理 七、公害糾紛處理法程序之優點(2/3) • 調處、裁決（被動機制） • 費用低（1000~3000元） • 專業性、公正性高(環保、法律及公正人士) • 當事人或當事人委託人員之法律素養不需很高 • 民事訴訟二年損害請求時效 • 程序彈性

40. 伍、公害糾紛及處理 七、公害糾紛處理法程序之優點(3/3) • 調處、裁決（被動機制） • 合意經法院核定後具有民事確定判決效力 • 時效性高 • 可做為假扣押或假處分 • 必要時作鑑定、調查 • 可作為未來可能民事訴訟強有力證據

41. 伍、公害糾紛及處理 八、公害糾紛之調處 • 公害糾紛當事人，得以申請書向公害糾紛之原因或損害發生地之調處委員會申請調處。 • 調處之申請 • 調處通知之送達 • 調處委員之選定 • 調處之合併 • 當事人之選定 • 調處程序之進行 • 調處委員會之指定管轄 • 調處委員會之責任 • 鑑定費用之支付 • 調處不成立 • 調處成立

42. 圖7 公害糾紛調處流程圖 資料來源：行政院環保署

43. 伍、公害糾紛及處理 九、各公害糾紛調處委員會主要職掌 • 公害糾紛事件之調處（公開調處）。 • 請求有關機關（法院等）協助調查證據。 • 公害糾紛原因及責任之委託鑑定（委託鑑定）。 • 公害糾紛鑑定費、調處費之計算及收取。 • 訂定調處方案。 • 接受行政院環境保護署公害糾紛裁決委員會指定調處事項。 • 其他有關公害糾紛調處之事項。

44. 伍、公害糾紛及處理 十、公害糾紛調處委員會 • 直轄巿、縣（巿）政府各設公害糾紛調處委員會，調處公害糾紛。 • 該會設委員9～21人（含1位主任委員）。 • 直轄巿調委會主任委員，由直轄巿長或其指定之適當人員兼任之；縣（巿）主任委員，由縣（巿）長兼任之。 • 其他委員，由縣巿長遴聘有關機關代表、環境保護、法律、醫學等相關學者專家及社會公正人士組成；學者專家及社會公正人士之人數，不得少於2/3。

45. 伍、公害糾紛及處理 十一、公害糾紛之調處 有無效或得撤銷之原因者，在核定調處書送達30日內提起。 1個月內訂定調處期日 調處成立7日內 書面申請 當事人 當地公害糾紛 調處委員會 管轄法院 3000元 核定 調處不成立7日內通知送達，收至14日內提出（若為損害賠償事件） 本署公害糾紛 裁決委員會

46. 伍、公害糾紛及處理 十二、調處書經核定後之效力 • 調處經法院核定後，與民事確定判決有同一之效力；當事人就該事件，不得再行起訴；其調處書得為強制執行名義。（本法30）

47. 伍、公害糾紛及處理 十三、公害糾紛之裁決 • 調處事件經調處不成立，其屬於因公害糾紛所生之損害賠償事件者，當事人得就同一事件申請裁決。 • 裁決程序 • 裁決之申請 • 裁決程序之進行 • 裁決書之製作

48. 伍、公害糾紛及處理 十四、公害糾紛裁決委員會主要工作項目 • 公害糾紛所生損害賠償事件之裁決。（裁決經調處不成立之公害糾紛損害賠償事件） • 公害糾紛調處委員會管轄之指定。 • 公害糾紛原因及責任鑑定之委託。 • 公害糾紛事件裁決費、鑑定費及證據調查費之計算及收取。 • 製作裁決中協議書。 • 其他有關公害糾紛裁決之事項。

49. 伍、公害糾紛及處理 十五、公害糾紛裁決委員會 • 環保署設公害糾紛裁決委員會。 • 設置主任委員1人，委員7~11人。 • 主委為專任，其他委員得為兼任。 • 委員由環保署長遴選具有環境保護、法律、醫學或相關專門學識、信望素孚之公正人士，報請行政院核定後聘用之。 • 委員任期為三年，連聘得連任。

50. 伍、公害糾紛及處理 十六、公害糾紛之裁決 送達20日屆滿，起7日內 3人或5人合議 書面申請 調處不成立 本署公害糾紛 裁決委員會 法院 3000元 審核 送達20日內，未提民事訴訟或經撤回其訴者，視為合意。 雙方當事人 圖8 公害糾紛之裁決圖