Glossario e strumenti urbanistici

1. Per comprendere i termini elementari relativi al territorio e alle sue componenti, agli attori, soprattutto istituzionali, e agli strumenti principali impiegati per pianificare, programmare, progettare, effettuare le trasformazioni territoriali Glossario e strumenti urbanistici

2. F) L’edificabilità: dalla licenza alla concessione La questione dell’appartenenza (privata o pubblica) della edificabilità è al centro del dibattito urbanistico.Il passaggio legislativodalla licenza edilizia alla concessione ediliziane è una tappa importante.

3. A chi appartiene l’edificabilità? Prima della rivoluzione borghese, il suolo urbano, e di conseguenza l’edificabilità, appartenevano alla collettività: sia che questa fosse governata nella forma signorile (imperatore, re, feudatario) che in quella comunitaria (comunità, repubblica, cittadinanza) Dopo la rivoluzione borghese, il suolo urbano è stato privatizzato: salvo casi particolari (il Regno Unito, gli usi civici) si è ritenuto che l’edificabilità appartenesse ai proprietari del suolo urbano 

4. Parole: usi civici “Diritti di godimento che i membri di una collettività hanno su terre di altrui proprietà, pubblica o privata” (Zingarelli) In gran parte delle zone montane e collinari d’Italia le comunità locali, fino a pochi anni fa, godevano ancora, collettivamente, di diritti su diversi usi agricoli e silvopastorali dei suoli; alcuni ne sopravvivono ancora (esempio: le Regole ampezzane) 

5. Una proposta: l’«esproprio generalizzato» • Il Ministro per i Llpp Fiorentino Sullo propone nel 1962: • i PRG sono attuati per mezzo di PPE • nell’ambito dei PPE il comune espropria le aree non edificate, e le aree già utilizzate se l’utilizzazione in atto è difforme da quella prevista dal PPE • acquisite le aree, il comune provvede alle opere di urbanizzazione primaria e cede, mediante un’asta pubblica, il diritto di superficie sulle aree destinate ad edilizia residenziale, che restano di proprietà del comune 

6. Parole: diritto di superficie “Diritto costituito, a tempo determinato o indeterminato, dal proprietario di un terreno a favore di un altro soggetto di fare (o di mantenere) sul terreno stesso (o nel sottosuolo) una costruzione la quale, in deroga al principio d’accessione, rimane di proprietà di chi ha costruito fino alla scadenza stabilita” (G. Colombo, F. Pagano, M. Rossetti, Manuale di urbanistica. Dai piani particolareggiati ai piani attuativi, Pirola Editore, Milano 198910, p. 922)

7. La riforma non passa Mentre in un primo momento tutti sembrano d’accordo, nel 1962, alla vigilia delle elezioni, si scatena una clamorosa campagna di stampa contro la legge. La DC (allora partito di maggioranza) sconfessa il suo ministro. La riforma viene accantonata. Passano alcuni anni. Nel 1966 un crollo travolge… 

8. Agrigento, 19 luglio 1966 “Una frana di inconsuete dimensioni, improvvisa, miracolosamente incruenta, ma terribile nello stritolare o incrinare irrimediabilmente spavalde gabbie di cemento, ed impietosa, al tempo stesso, nello sgretolare vecchie abitazioni di tufo, in pochi istanti, ha buttato fuori casa migliaia di abitanti ponendo Agrigento sotto nuova luce e nuova dimensione” (Ministero dei lavori pubblici, Commissione d’indagine sulla situazione urbanistico-edilizia di Agrigento, Relazione al Ministra, on. Giacomo Mancini, Roma, 1966, p. 5) La frana è stata causata dall’enorme sovraccarico edilizio: ben 8.500 vani costruiti negli ultimi anni in contrasto con tutte le norme esistenti. 

9. Non c’è tempo per la “riforma”… Tutti si dicono convinti che occorrerebbe una vera riforma urbanistica. Ma il tempo non c’è: occorre un provvedimento immediato. Ecco un ponte verso la riforma: la “legge ponte”, la legge 765/1968, “Modifiche e integrazioni alla legge 1150/1942”. È la legge che, come abbiamo visto, prescrive che per ogni abitante i piani prevedano almeno 18 mq di spazi pubblici e d’uso pubblico. 

10. I proprietari ricorrono e vincono Alcuni proprietari riescono a portare davanti alla Corte costituzionale, ed a far dichiarare illegittimi - con sentenza n. 55 del 9 maggio 1968, depositata in Cancelleria il 29 maggio - parte dell’articolo 7 e l’articolo 40 della legge urbanistica del 1942 La Corte costituzionale dichiara illegittimi i punti 2, 3 e 4 dell’articolo 7 (vedi). L’articolo 40 è il seguente: “Nessuna indennità è dovuta per i vincoli di zona e per le limitazione e gli oneri relativi all’allineamento edilizio delle nuove costruzioni. Non è dovuta indennità neppure per la servitù di pubblico passaggio che il Comune creda di imporre sulle aree dei portici delle nuove costruzioni e di quelle esistenti. Rimangono a carico del Comune la costruzione e la manutenzione del pavimento e la illuminazione dei portici soggetti alla predetta servitù”.

11. La tesi della Corte costituzionale Il piano regolatore generale, una volta approvato, ha vigore a tempo indeterminato; anche i vincoli di destinazione di zona per uso pubblico sono validi a tempo indeterminato e sono immediatamente operativi. Però al vincolo di piano non segue necessariamente l’atto dell’espropriazione, e quindi del pagamento di una indennità: il vincolo ha validità a tempo indeterminato, e ugualmente indeterminato è il momento nel quale il comune avrà l’intenzione e la possibilità di realizzare l’opera prevista. Viene così a determinarsi “un distacco tra l’operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore generale ed il conseguimento del risultato finale” (sent. cost. 55/1968) 

12. “ Un pericolo mortale per le nostre città” La sentenza suscita suscita un enorme scalpore, non solo fra gli urbanisti e i giuristi, ma in tutti gli ambienti politici ed amministrativi. La sentenza è giudicata “ un pericolo mortale per le nostre città”. Si osserva che nessuno aveva contestato gli articoli della 1150/1942 finché gli spazi pubblici erano quantità irrisorie. Sostengono gli urbanisti e i giuristi:occorre subito una legge che affermi nuovi principi,. 

13. Le proposte degli urbanisti La proprietà del suolo non deve più comprendere il diritto di edificare il diritto di edificare appartiene ai Comuni, salvo gli interessi dello Stato e delle Regioni; va considerato una facoltà da esercitare in base a concessione ad operatori pubblici e privati l’edificazione è regolata unicamente da piani regolatori i Comuni hanno facoltà di espropriare tutti i terreni compresi nei piani con un indennizzo compensativo dei valori derivanti dall’opera dell’uomo con esclusione dei valori provenienti dall’opera della collettività

14. Passano gli anni: 1968-1977 L’emergenza viene superata con un “tappo”: una legge (legge 13 novembre 1968, n. 1187 ) modifica la legge urbanistica del 1942 e stabilisce che i vincoli dei piani hanno una durata limitata nel tempo. Devono passare molti anni perché nel 1977 si arrivi a una soluzione del problema che sembra definitiva (ma sarà di nuovo posta in crisi dalla Corte costituzionale)

15. La legge 10/1077 (“legge Bucalossi”) Dopo due anni di discussione parlamentare, viene approvata la legge 28 gennaio 1977, n. 10, “Norme per la edificabilità dei suoli”. Gli elementi portanti sono: l’istituto della concessione onerosa, il programma di attuazione dei piani urbanistici, la normativa contro gli abusi 

16. Il «contributo di concessione» La licenza edilizia (cioè l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco a costruire) viene sostituita da una concessione edilizia onerosa. La concessione ha come presupposto la riserva pubblica del diritto di edificare. L’ente pubblico assente la concessione di questo diritto al proprietario dell’area per l’edificazione di opere conformi agli strumenti urbanistici. La concessione non incide sulla proprietà dell’immobile realizzato. Il contributo di concessione è formato da una quota del costo di costruzione, variabile dal cinque al venti per cento, e da una quota afferente agli oneri di urbanizzazione.

17. Non è sufficiente la coerenza nello spazio L’esperienza aveva dimostrato che non basta, con il piano, fornire alle trasformazioni del territorio una coerenza nello spazio L’attuazione disordinata e casuale delle previsioni del piano provocava disfunzioni, disagio, disordine: case senza strade e fognature, fabbriche senza accessi, servizi obbligati a inseguire espansioni disordinate Si comprese che occorreva garantire alla città anche coerenza nel tempo 

18. Il «Programma poliennale d’attuazione» Il programma poliennale di attuazione ha tre obiettivi: localizzare, temporalizzare e coordinare tra loro gli interventi sul territorio raccordare la pianificazione del territorio alla programmazione economico-finanziaria del comune garantire l’attuazione del programma formulato attraverso la forzosa edificazione delle aree delimitate 

19. Non è sufficiente la coerenza nello spazio L’esperienza aveva dimostrato che non basta, con il piano, fornire alle trasformazioni del territorio una coerenza nello spazio L’attuazione disordinata e casuale delle previsioni del piano provocava disfunzioni, disagio, disordine: case senza strade e fognature, fabbriche senza accessi, servizi obbligati a inseguire espansioni disordinate Si comprese che occorreva garantire alla città anche coerenza nel tempo 

20. La «concessione edilizia»: una modifica solo nominale? Come abbiamo detto, la concessione ha come presupposto la riserva pubblica del diritto di edificare, cioè dell’affermazione del principio che lo jus aedificandi (la potestà di edificare) appartiene al pubblico. Questo principio avrebbe dovuto essere affermato chiaramente nella legge. Così non fu. Pochi anni dopo (1980), la Corte costituzionale decretò di nuovo l’incostituzionalità della non indennizzabilità dei vincoli. Punto e a capo.

21. G) Strumenti per considerare l’ambiente La questione dell’ambiente,presente in modo sommesso nella pratica urbanistica,entra di prepotenza nel dibattito sulla pianificazioneproducendo nuovi strumentie trasformando quelli tradizionali

22. L’ambiente entra nella pianificazione Gli argomenti centralinel dibattito e nella produzione di strumenti Anni Sessantarazionalizzare l’espansionecontrollare la rendita fondiaria Anni Settantapromuovere il recupero e il riusocontrollare il prezzo d’uso delle case Anni Ottanta la questione ambientale lo scontro sulla deregolamentazione

23. Parole: Ambiente “L’ambiente è l’insieme dei fattori abiotici (fisici e chimici) e biotici in cui vivono i diversi organismi ed in particolare l’uomo. Ma con riferimento specifico alla società umana l’ambiente ha assunto un significato più ampio: esso è tutto ciò che riguarda l’uomo, lo può influenzare e, viceversa, può esserne influenzato” (R. Di Fidio, Dizionario di ecologia, Pirola, Milano 1996, p. 40) 

24. Il valore dell’ambiente L’ambiente è qualcosa al quale da qualche tempo riconosciamo un valore: qualcosa che, perché è dotata di valore, riteniamo meriti di essere tutelata. Si è compreso il valor d’uso dell’ambiente, ma non si riesce ancora ad attribuirgli un valore economico Solo da qualche decennio si è cominciato a comprendere che tutte le risorse, anche quelle apparentemente inesauribili, sono limitate.

25. Ambiente e limiti • Si è compreso che • non solo la quantità delle risorse, ma anche la loro qualità tende a ridursi • è più facile inquinare che disinquinare • l’entropia, la grandezza che misura il livello di degradazione dell’energia, è in continuo aumento • Sebbene non si sia ancora riusciti ad attribuire un valore economicamente riconosciuto ai “beni liberi” questi si rivelano sempre più preziosi. • [

26. Il territorio Il territorio è una componente importante dell’ambiente. Le trasformazioni e le utilizzazioni cui è soggetto modificano incessantemente le sue caratteristiche. La pianificazione del territorio è quindi una componente centrale dell’azione per tentare di ridurre l’impoverimento dell’ambiente: per tutelare e ricostituire la sua integrità, l’integrità delle risorse in cui esso consiste. 

27. Integrità fisica e identità culturale Il territorio va tutelato non solo perché la sopravvivenza del genere umano è legata alla sua integrità fisica (alla quantità e alla qualità della terra, dell’aria, dell’acqua e dell’energia), ma anche perché l’ambiente è il deposito, la cristallizzazione, la manifestazione di qualità: di elementi necessari, singolarmente e nel loro insieme, perché la nostra vita sia completa, la nostra civiltà sia partecipata e sviluppata, la nostra storia si prolunghi nel futuro. Nel territorio è espressa l’identità culturale di una civiltà

28. Elementi dell’identità culturale Filari e piantate Siepi Fossi e canali Mulini Opere irrigue Torri di avvistamento …. …. …. Monumenti Centri storici Reperti archeologici Ville Casali Fortificazioni Tracciati antichi Trama dei coltivi

29. Parole: Paesaggio Il paesaggio è la forma del territorio: l’aspetto con il quale esso appare all’osservatore. Ma dietro questa definizione generale si nascondono interpretazioni diverse, non in contrasto tra loro ma tali da sottolineare e approfondire differenti aspetti del paesaggio: l’interpretazione estetica, quella storica, quella della “archeologia” e quella della “ecologia” del paesaggio.

30. Il paesaggio: l’interpretazione estetica Il punto di vista più antico e consolidato è certamente quello estetico: “Il paesaggio come bellezza, come lo è il paesaggio sensibile o visibile costruito da ciò che l’occhio può abbracciare in un giro d’orizzonte, se si vuole, percettibile con tutti i sensi; un paesaggio che può essere riprodotto da una fotografia o dal quadro di un pittore o dalla descrizione breve o minuta di uno scrittore” (R. Biasutti, Il paesaggio terrestre, Utet, Torino 1962) 

31. Il paesaggio: l’interpretazione di B. Croce Una visione estetica, ma ispirata a un’ottica più ampia: “Il paesaggio è la rappresentazione materiale e visibile della Patria con le sue campagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo […], il presupposto di ogni azione di tutela delle bellezze naturali che in Germania fu detta “difesa della patria”. Difesa cioè di quel che costituisce la fisionomia, la caratteristica, la singolarità per cui una nazione si differenzia dall’altra, nell’aspetto delle sue città, nelle linee del suo suolo” Benedetto Croce, Relazione al disegno di legge per la tutela delle bellezze naturali, Atti parlamentari, Roma 1920.

32. Il paesaggio e la storia Per Emilio Sereni paesaggio (agrario) significa “quella forma che l’uomo, nel corso ed ai fini delle sue attività produttive, coscientemente e sistematicamente imprime al paesaggio naturale” Emilio Sereni, Storia del paesaggio agrario in Italia, Laterza, Bari, 1984, p.21 Sereni legge il paesaggio dimostrando come esso sia il prodotto della sedimentazione di forme colturali, di rapporti proprietari e rapporti di produzione, che sopravvivono alle ragioni che li hanno originariamente determinati costituendo la premessa (e il limite) per le successive trasformazioni.

33. La legge 1497/1939 La prima normativa di carattere generale è la legge 29 giugno 1939 n. 1497, “Protezione delle bellezze naturali”, che è tuttora lo strumento legislativo operante nella gestione dei vincoli paesistici del territorio italiano. 

34. Gli elementi soggetti a protezione Per la legge (articolo 1) sono protette “a causa del loro notevole interesse pubblico”: 1) Le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica; 2) le ville, i giardini e i parchi che, non contemplati dalle leggi per la tutela delle cose d’interesse artistico o storico, si distinguono per la loro non comune bellezza; 3) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; 4) le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.

35. Due categorie di oggetti • La legge distingue due grandi categorie di beni: • le bellezze singole o individue (cose immobili, singolarità geologiche, ville, giardini, parchi); • le bellezze d’insieme (panorami, belvederi, complessi estetici e tradizionali). • Questi beni sono tutelati dallo Stato quando rivestono un “notevole interesse pubblico” per il loro “cospicuo carattere di bellezza naturale o di singolarità geologica”, per la “non comune bellezza”, per l’“aspetto estetico e tradizionale” o perché “bellezze panoramiche” o “punti di vista o di belvedere accessibili”.

36. Due modi della tutela • Secondo la legge i beni vengono tutelati in due modi: • si può inserire il bene o il complesso di beni che si vogliono tutelare in un apposito elenco, debitamente reso pubblico; in questo caso, nessuna trasformazione può essere operata senza aver prima ottenuto il nulla osta dalla sovrintendenza ai beni architettonici e ambientali (organo decentrato del ministero) • si può formare, ad opera delle sovrintendenze (oggi, delle regioni) un “piano territoriale paesistico”, il quale detta norme alle quali qualsiasi intervento nella zona tutelata deve attenersi. • Accanto a un vincolo puramente procedimentale, il legislatore già nel 1939 aveva insomma previsto la possibilità di tutelare i beni di rilievo paesaggistico mediante un piano.

37. Costituzione, articolo 9 Articolo 9 La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.

38. La legge 431/1985 • La legge 8 agosto 1985, n. 431, “Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”, impone il vincolo paesaggistico su determinate categorie di beni: • in ragione della loro singolarità geologica (rilievi, vulcani, ghiacciai, coste ecc.) o • ecologica (zone umide, parchi, riserve naturali ecc.) oppure • in virtù della loro capacità di testimoniare le trasformazioni dell’ambiente ad opera dell’uomo (argini, zone archeologiche, ville e giardini ecc.), o, infine, • per la loro appartenenza a determinati soggetti (aree assegnate alle università agrarie).

39. La struttura morfologica del territorio nazionale Si tratta di una tutela del paesaggio che non riguarda più soltanto beni di esclusiva rilevanza estetica (bellezze naturali) o culturale (singolarità geologiche, beni rari o di interesse scientifico o di valore tradizionale) bensì beni che costituiscono elementi caratterizzanti la struttura morfologica del territorio nazionale, siano essi naturali o effetto dell’attività umana. Non più e non solo beni individuati come singoli o come complessi, ma tutela dell’ambiente come patrimonio collettivo come segno e testimonianza della nostra cultura.

40. Dal vincolo al piano L’articolo 1-bis della legge, nel precisare il contenuto del vincolo paesaggistico, enuncia l’obbligo delle regioni di procedere all’approvazione del piano paesistico relativamente ai beni e alle aree sopraccitate: il vincolo non è più fine a se stesso, ma è la premessa della necessaria pianificazione paesistica-territoriale.

41. “piani paesistici o piani urbanistico-territoriali …” L’articolo 1-bis prescrive che, entro il 31 dicembre 1986, i beni e le aree sottoposti ai vincoli costituiti dalla legge, dovranno essere provvisti, a cura delle Regioni, di una “specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale”, mediante la redazione di “piani paesistici o piani urbanistico-territoriali aventi specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”. Per la prima volta il legislatore ha una visione unitaria e onnicomprensiva dell’ambiente e del territorio, una tutela improntata a “integralità e globalità, vale a dire implicante una riconsiderazione assidua dell’intero territorio nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale” (Sentenza della Corte costituzionale n. 151/1986).

42. La legge 183/1989 La legge 18 maggio 1989, n.183, “Norme per il riassetto riorganizzativo e funzionale della difesa del suolo”, affronta il problema della ricomposizione della tutela dell’integrità fisica del territorio, soprattutto per ciò che attiene agli aspetti idrogeologici. Esse vede la luce dopo alcuni decenni di studi, proposte, dibattiti, approfondimenti in Parlamento e nell’opinione pubblica.

43. Finalità della legge per le difesa del suolo La legge ha la finalità (articolo 1) di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi. Si può dire sinteticamente che è volta alla difesadelle acque e dalle acque.

44. Il bacino idrografico La legge individua, come unità territoriale fondamentale, il bacino idrografico, cioè “quel territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d’acqua, direttamente o a mezzo di affluenti, nonché il territorio che può essere allagato dalle acque del medesimo corso d’acqua, ivi compresi i suoi rami terminali con le foci in mare e il litorale marittimo prospiciente”.

45. L’Autorità di bacino Per ciascuno dei bacini di livello nazionale e interregionale si prevede l’istituzione di un ente, l’Autorità di bacino, a cui vengono affidate le competenze di conoscenza, pianificazione e gestione dei territori ricadenti nei bacini idrografici per ciò che attiene agli aspetti idrogeologici. Per i bacini interamente ricadenti nel territorio di un unica regione le competenze dell’autorità di bacino sono assunte dalla Regione.

46. Il Piano di bacino Lo strumento operativo per il conseguimento delle finalità della legge è il piano di bacino; attraverso questo strumento devono essere definite le prescrizioni e individuate le azioni concrete volte alla conservazione, alla difesa e valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque.

47. Le competenze dei piani di bacino I piani di bacino, che la legge definisce come “piani territoriali di settore”, prevalgono, per gli aspetti di competenza della legge, sia sugli strumenti di pianificazione generale che su quelli di pianificazione settoriale. Viene esplicitamente previsto che le autorità competenti provvedano, in seguito all’approvazione dei piani di bacino, all’adeguamento a questi dei piani vigenti.

48. Le condizioni alle trasformazioni In sostanza il piano di bacino si basa sull’analisi delle interrelazioni fra acque, suoli, difesa e tutela, osservate all’interno dello spazio in cui esse si manifestano, i bacini idrografici. Sulla base delle indicazioni emerse il piano di bacino può dettare le condizionialle trasformazioni fisiche, alle utilizzazioni della risorsa “suolo” intesa nella accezione estesa fornita dalla legge: “Ai fini della presente legge si intende per suolo: il territorio, il suolo, il sottosuolo, gli abitati e le opere infrastrutturali”.

49. La legge 394/1991 La tutela della “natura”, con particolare riferimento alle componenti viventi dell’ambiente e cioè vegetazione e fauna, è l’obiettivo della legge 6 dicembre 1991, n.394, “Legge quadro sulle aree protette”. Il dibattito attorno alla necessità della difesa della natura in Italia ha attraversato gli ultimi trenta anni, affiancandosi in molte occasioni a quello della tutela del paesaggio e del suolo.

50. Conservazione dell’ambiente naturale La legge tutela la natura attraverso l’individuazione di porzioni di territorio che presentino una riconosciuta rilevanza naturalistica e un basso grado di alterazione dell’ambiente naturale. Le possibilità di utilizzazione e trasformazione di questi territori vengono fortemente limitate e finalizzate alla rigida conservazione dell’ambiente, nel tentativo di ridurre o eliminare qualsiasi interferenza con il corso naturale degli eventi.