師生關係中之法律議題

1. 師生關係中之法律議題 陳慈陽

2. 一 學校與學生關係(1) • (一) 國家與學校法律關係 • 公立學校→教育高權行使主體 • 私立學校→委託行使公權力

3. 一 學校與學生關係(2) • (二) 學校與教師關係 • 公立學校與教師→行政契約 • 私立學校與教師→私法契約 • 惟兩者教師均為行使教育高權主體

4. 一 學校與學生關係(3) • (三) 學校與學生關係 • 學校受委託行使公權力 • 對學生權益限制為公權力之行使 • 原則上須符合憲法第二十三條要件 • 惟學生與國家(學校)關係例外 • 國家 • ↙ 學校 ↘ • 教師 → 學生

5. 二學校與學生關係之理論演變(1) • (ㄧ)學生的基本權利 • 1.學生的基本權利，在我國憲法上的規定主要是第21條，人民有受國 • 民教育之權利與義務。 • 2.另外，司法院大法官於釋字第382號解釋中，對於學生的基本權利以 • 「人民憲法上受教育之權利」稱呼之。惟對於其內容並未有詳細定義。 • 3.我國學界對於學生的基本權利，有許多不同稱呼：學習權、教育基本權、受教權。

6. 二學校與學生關係之理論演變(2) • (二)特別權力關係形成 • 1特別權力關係於歷史上的發展係始於立憲時代的國家與行政學理論，特別是十九世紀時代，當時服務於掌有國家權力之統治者被視作為特別權利關係下之相對人，此些人員之所以存在是為了統治者所必要，亦即在於維持其統治權之不墜。 • 2國家統治者若要限制人民的權利，必須經過國會的同意。然對於特別權力關係則視為行政內部事務，因此存在一個無法律存在的空間。

7. 二學校與學生關係之理論演變(3) • 3特別權力關係相對於「一般權力關係」，乃在於相對人有較高之服從義務存在。此特別權力關係又因此其特性被稱為特別法律關係、較高依賴關係或特別義務關係等（sog. Sonderrechts- verhältnis, gesteigertes Abhängigkeitsverhältnis; beonderes Pflichtverhältnis usw.）然此些用語並未改變此一關係之特殊處在於，處於此一關係下之人民必須特別受國家權力嚴格之拘束，最傳統的適用者有公務員、軍人、公立學校學生及犯罪受刑人等。

8. 二學校與學生關係之理論演變(4) • 4處於此一關係下之當事人在無法律依據或授權時，其基本權即可受限制，亦即法律保留原則在此不適用。此基本權受限制之基礎並非當事人自己放棄相關之基本權，而是其放棄「行使」其權利，即是自願者不構成違法。

9. 二學校與學生關係之理論演變(5) • 5 適用特別權力關係之事項及產生之原因 • 適用此一特別權力關係的有如公務員與軍隊中之公法上勤務關係、公立學校學生之公法上營造物利用關係、國家與公共（地方自治）團體、與特許企業、與受其委託處理行政事務者及其與受特別保護者等之間的公法上特別監督關係。此一特別權力關係產生的原因有：一、因法律之規定，如服兵役與受義務教育；二、因個人之自願行為，如參加考試擔任公職與就讀公立學校及於公立醫院看病；三、其他理由，如被判刑服監等。

10. 二學校與學生關係之理論演變(6) • 6 特別權力關係的特徵 • A當事人地位之不平等性 • B人民有絕對服從之義務；同時義務之內容與範圍也不確定，對相對人擁有概括之下命權 • C定有特別規則──或稱特別命令，來拘束相對人，同時用懲戒罰來處罰違反義務者。 • D相對人如受國家權力之侵害，亦欠缺法律救濟途徑，皆不被視為行政處分，又此非一般法律關係，所以也無法尋求普通法院之司法救濟。

11. 二學校與學生關係之理論演變(7) • 7特別權力關係反省 • 特別權力關係下之當事人和國家之間首先要存在著與一般人民不同的法律關係；其次即使要保持更佳的服從性，對於個人的自由權利，有必要時，仍必須以法律才能限制，在無必要時，仍不應剝奪或為無理限制。換言之，縱使其有較高的服從必要性，仍不代表其自由權利可由國家任意支配或剝奪。

12. 二學校與學生關係之理論演變(8) • 在第二次世界大戰後，歐陸對此的重新反省，在我國七十年代後期也開始改變此傳統觀念，而重新詮釋特別權力關係的意義。此時在司法院大法官釋字第二四三號中採與傳統見解不同的看法，更明確之突破在於釋字第三二三號與民國八十三年釋字第三三八號認為，公務員對憲法所保障（服公職）的權利有重大影響時可依法提起訴願與行政訴訟，此如任用資格審查與級俸之審定等。此正式宣告此一傳統特別權力關係至此在我國將進入歷史，而應以人權保障與對相對人為較高義務要求之必要來為思考，並以此來建構此一新的公法上勤務關係。

13. 二學校與學生關係之理論演變(9) • (三)基礎關係與管理關係 • 1德國也在二次大戰後，慢慢對此一理論作了深入的檢討。德國基於基本法中對基本權保障、民主原則及法治國原則的要求，首先提出在特別權力關係中如對相對人欲為基本權上之限制，必須要有法律上依據，且此一見解則在基本法條文中予以實證化，如在基本法第七條第一項關於學生與學校關係（Schulverhältnis）與在基本法第一○四條第一項及第二項，以及第七十四條第一款中執行刑罰時，基本權如無法律依據不得任意或依裁量予以限制，否則則違反基本法第一條第三項之規定「以下之基本權被視為直接有拘束力之法律，拘束立法，執行權與司法」。

14. 二學校與學生關係之理論演變(10) • 2一九五七年C.H.Ule提出在特別權力關係下，區分基礎關係與管理關係為可否提起行政救濟之標準，以達保障人權之現代自由民主法治國的目的。 • 所謂基礎關係，係指有關特別權力關係之相對人（身份）之產生，變更與消滅之事項，如公務員、學生及軍人身份的取得變更與消滅等（降級、留級、開除、休學及拒絕授予學位等），在此特別權力人為涉及上述被視為基礎關係事項之決定，則此一決定可被視為行政處分，且因此可對此一決定提起行政救濟，此時特別權力人所為之決定必須有法律明文之依據，即法律保留原則之適用。 • 所謂管理關係，係指為達行政目的所為之單純內部的管理措施，如公務員與軍人之任務分派、學生授課的安排、考試考核之評定等。此些措施與規定為行政內部單純之職務指示，因此被視為行政內部之行政規則非外部所為之行政處分，因此不能提出救濟。

15. 二學校與學生關係之理論演變(11) • 3德國聯邦憲法法院於一九七二年三月十四日對監獄服刑人之通訊自由是否在特別權力關係下受保障的問題，作了一項對特別權力關係理論之修正。受刑人之基本權亦只能經由法律或基於法律的授權方能限制之。」後來關於學校學生關係的判決上其提出了更明確的見解，即基本法之法治國原則與民主原則賦予立法者有義務去規範學校學生關係時，自己須為基本重要之決定，而不能聽任行政機關為裁量行為。在此乃涉及課程五天的安排與在學校可否講授性教育課程。此即所謂之國會保留（Parlamentsvorbehalt），這也就是說立法者雖然不必就所有個別事項為規定，但須就本質上重要事項為親自決定（Wesntlichkeitstheorie；本質性或重要性理論）。[4]

16. 二學校與學生關係之理論演變(12) • 我國實務上首先對特別權力關係不得爭訟限制的突破，在於民國七十三年釋字第一八七號確認「公務員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利應受保障」，因此公務員向「原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟」。在民國七十四年釋字第二○一號中又重申同一意旨。 • 然真正涉及公務員關係之核心部份而為突破性解釋的乃是民國七十八年釋字第二四三號，此號解釋認為關於「依公務員考績法或相關法規之內容，對公務員身份變動有重大影響所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分的公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」該公務員已依法向該管機關申請復審以及向銓敘機關申請再復審或以此類之程序謀求救濟者，相當於業經訴願程序，如有不服應許其提起行政訴訟。

17. 二學校與學生關係之理論演變(13) • 其內容上在此值得注意的是：一、對於關係到身份變動之免職處分，則許其提出行政救濟，此類似Ule所論之基礎關係可以為救濟途徑之進行。二、最重要的是因免職處分所造成之身分變動直接影響憲法所保障之人民服公職之權利，因此許其提起行政救濟，此乃符合現代自由民主法治國家基本權保障作為一國憲法秩序最高之價值內涵，但唯一缺點在於此一解釋中並未以所有基本權為保障之對象。

18. 二學校與學生關係之理論演變(14) • 在民國七十九年十月五日公布之釋字第二六六號亦基於憲法財產權的保障允許公務員雖考績之結果未影響其身份關係之變動，但卻已產生公務員據以為財產上之請求遭受拒絕時，可以提出行政救濟。 • 此時可以看出基本權保障之重要性遠超過所謂基礎關係所保障身份上之變動。最後釋字第二九八號所針對的是「足以改變公務員身份或對公務員有重大影響之懲戒處分」及釋字第三一二號與第三二三號所針對人事機關對於任用資格的決定（如經審查認為不合格或降低原擬任之官等），乃對於人民服公職之權利有重大影響者可提起救濟。

19. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(1) • (一)相關學生權利保障 • (ㄧ)我國憲法的規定 • 1.我國憲法第21條規定：「人民有受國民教育的之權利與義務。」；憲 • 法第159條規定：「國民受教育之機會，ㄧ律平等。」；憲法第160條第1項前段規定：「六歲至十二歲之學齡學童，一律受基本教育， • 免納學費。」 • 2.學習自由 • →選課自由 • →上課自由 • →學校設置公物使用權 • 3.研究自由→含發表學術著作自由 • 4.一般基本權享有→如訴訟權及集會結社自由→學生社團與自 • 治組織

20. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(2) • (二)教育基本法 • 1.第2條第1項：人民為教育權之主體。 • 2.第15條：教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。

21. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(3) • (三)司法院大法官解釋 • 1.釋字第382號解釋： • 各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分 • 行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機會，自屬對人民憲法 • 上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法 • 上之行政處分。(下略)。 • 2.釋字第563號解釋： • 憲法第十一條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直 • 接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權。國家對於大學之監督， • 依憲法第一百六十二條規定，應以法律為之，惟仍應符合大學自治之 • 原則。是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位，致侵害 • 大學之內部組織自主權；行政機關亦不得以命令干預大學教學之內容 • 及課程之訂定，而妨礙教學、研究之自由，立法及行政措施之規範密 • 度，於大學自治範圍內，均應受適度之限制（參照本院釋字第三八○ • 號及第四五○號解釋）。……(下略)。

22. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(4) • 釋字第684號解釋擴大學生提起行政爭訟的範圍 • (ㄧ)解釋文：大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基 • 本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救 • 濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必 • 要。在此範圍內，本院釋字第三八二號解釋應予變更。

23. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(5) • (二)在釋字第382號解釋，大法官認為，只有在「對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響」的情形，學生方得提起行政爭訟。 • (三)然而，釋字第684號解釋認為，「對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分」皆得允許學生提起行政爭訟，顯然擴大了學生基本權利得提起行政爭訟的範圍。 • (四)釋字第684號明確指出，學生有「受教育權」。

24. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(6) (ㄧ)釋字第684號解釋公布後，學生對於侵害其受教育權或其他基本權利的行政處分或公權力措施，可以提起行政爭訟。 (二)惟釋字第684號解釋大開學生提起行政爭訟的大門，但是似乎僅限於大專院校的學生，對於中學、小學的學生並未明確肯認其於受教育權或其他基本權利受到侵害時，亦有廣泛提起行政爭訟的權利。

25. 三司法院大法官釋字第六八四號解釋之衝擊(7) (三)釋字第684號解釋，廣開大學學生提起行政爭訟的大門，而未適當界定或限縮提起行政爭訟的情形或要件，可能使大專院校陷入行政爭訟的泥淖，並且造成司法資源的浪費。解釋理由書中雖然有謂，受理行政爭訟之機關審理大學學生起行政爭訟事件，應本於大學自治的精神，對於大學之專業判斷予以適度尊重，然而其「適度尊重」的標準為何，本號解釋亦未多加著墨。

26. 四學校因應措施(1) • (一)以往經驗須就對學生權益有關之程序嚴謹規範，如以合議制為之、令當事人有陳述意見機會、資訊公開等。 • (二)實體面 • 1法律保留→教育部 • 2大學依法有自治權→自治規則制定權

27. 四學校因應措施(2) • 3教務部份 • →選課自由，不設上下限 • →學生缺席是否作為扣分依據→專業判斷 • →課程規劃分及開課時間屬教師教學自由，學生有建議權，但無決定 • 權 • →研究生選擇指導教授自由 • →招生時各系所修業年限宜以規則訂之，並於簡章說明 • →各科不及格均可救濟，但有無理由依個案由法院決定

28. 四學校因應措施(3) • 4學務部份 • →學校可依學校環境規定社團設立要件，但不得違反比例原則 • →學生各種表現自由應予保障,除非是違法， 如刊物音樂服飾等 • →對學生以學校名義在外行為有損校譽可以以合議制委員會決議處罰→對此可提救濟 • →學校公物使用規則及收費規則→如運動或活動場地 • →宿舍使用規則→契約訂之

29. 四學校因應措施(4) • 5總務及其他部份 • →學生校園交通工具管理規則 • →圖書館利用規則 • →網路使用依法律規定 • 6檢討校內對學生處罰規定並建立對學生制裁性處分要有合理合情及充分理由，否則應避免→教示規定→陳述意見→公正式委員會

30. 四學校因應措施(5) • (三)制度面 • →學校應在行政人員、教師強化法治教育 • 及有關制定校規時之法定組織及程序建立 • →教授及行政人員法治教育 • →SOP手冊 • 7觀念改變 • 師生關係→權利義務關係→法律關係 • 非儒家思想之道德倫理關係

31. 報告完畢 敬請指教