重点流域水污染防治 “ 十一五 ” 规划编制的基本思路

重点流域水污染防治“十一五”规划 编制的基本思路中国环境规划院李云生 2005.3.16

一、规划范围与现状评价

规划范围 • “三河、三湖” • 三峡库区及其上游 • 松花江、黄河流域 • 珠江流域 • 南水北调东线 • 地下水环境保护 • 12个专项规划，流域面积占全国39％；人口占全国63％；GDP占全国66%；水资源量占全国的48％，废水量占全国的76％ • 重点流域水污染得到有效控制，全国的水环境质量将得到明显改善。

各流域特征属性表

2003年水质现状 • 七大水系407个重点监测断面中，38.1％的断面满足Ⅰ～Ⅲ类水质要求，32.2％的断面属Ⅳ、Ⅴ类水质，29.7％的断面属劣Ⅴ类水质。其中七大水系干流的118个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占53.4％，Ⅳ、Ⅴ类水质断面占37.3％，劣Ⅴ类水质断面占9.3％。各水系干流水质好于支流水质。

各流域污染程度 • 海河水系污染严重，劣Ⅴ类水质断面占50％以上；辽河水系总体水质较差，劣Ⅴ类水质断面占40.6％；黄河水系总体水质较差，支流污染普遍严重；淮河干流以Ⅳ类水体为主，支流及省界河段水质仍然较差；松花江水系以Ⅳ类水体为主；珠江水系、长江干流及主要一级支流水质良好，以Ⅱ类水体为主。 • 按照综合污染指数比较，2003年度七大水系污染程度由重到轻依次为：海河、辽河、黄河、淮河、松花江、长江、珠江。

污染因子 • 与2002年相比，海河、辽河和淮河污染程度略有减轻，松花江、珠江和黄河支流污染加重。 • 七大水系主要呈现为有机污染，主要污染指标是石油类、生化需氧量、氨氮、高锰酸盐指数、挥发酚等

二、规划技术路线

基本思路 • 实现有限目标； • 建立综合指标； • 完善总量控制。

有限目标 有限目标的总量目标 • 包括总量目标与削减量两项目标； • 目标初步值：废水总量保持稳定；COD、氨氮排放量在2005年基础上削减5～10％； • 测算依据：城镇污水处理水平明显提高，由40%提高到60～70％；工业污水预测与达标。 • 流域分配：利用基尼系数法分配到各流域和各省，各地市由本省分配。 • 指标考核：依靠环境统计与宏观测算，到各省

有限目标 有限的水质目标 • 水质目标：集中饮用水源地保护目标，跨省界水质目标，每个城市确定一个重点河段水质目标；部分流域水质较好，可确定水质保持目标。 • 确定依据：水源地保护目标由省级政府确定；省界断面水质由国家协调各省确定；城市河段水质目标由各城市确定，选择污染重、影响大的河段，要求在现有基础上有明显改善目标；水质保持目标由各省确定。 • 考核手段：省界断面、集中饮用水源地水质由国家监控，各市重点河段由国控与市控相结合，总局审核并发布； • 公众监督：每年发布一次水质考核情况。

综合指标 治理指标 • 治理指标有城镇污水处理率（城镇生活污水处理率）、工业废水处理达标率等，反映流域与区域工业与生活污水的基本处理水平。 • 确定范围：按国家、流域、各省层次提出目标； • 确定依据：现有水平，水质改善需求，国家战略。《三部委请示文件提的全国城市污水处理率要达到70%，国家发改委投资司编制方案征求意见稿提出的是全国城镇污水处理率60%》）

综合指标 区域绩效指标 • 区域绩效指标：是指区域单位GDP废水排放量、单位GDP COD（氨氮）排放量等环境与经济社会的综合指标； • 按流域，各省执行。单位GDP废水排放量，单位GDP COD排放量等绩效指标，要求在十一五期间提高30～50％，并逐步纳入政绩考核。

综合指标 行业绩效指标 • 区域行业排污水平，单位万元产值COD（氨氮）排放量。 • 比如造纸全国平均水平为116公斤/万元产值，其中东部地区69公斤/万元产值，中部地区222公斤/万元产值，西部地区241公斤/万元产值。 • 推荐实施，与达标配合。

总量控制 流域总量控制 • 从上而下的总量分配计划，衔接现有环境统计与管理体制； • 在合理确定流域总量基数的基础上，制定总量目标，一方面衔接现有管理政策，一方面能对区域水污染状况进行总体评价。

总量控制 重点单元改善目标 • 要求各地市按照“质量、总量、项目、投资”四位一体的指导思想，确定重点河段控制单元的治理目标和项目投资计划，由总局组织方案审批后实施。 • 美国许多州已对受损水体实施了TMDL计划，EPA为了进一步提高国家的水体质量，不断地努力改善TMDL计划，新批准的TMDL计划也呈不断上升趋势，从1996年的143个上升到2004年的大约2657个。一些案例表明，TMDL计划对于改善水体质量是行之有效的

三、规划任务

1、全面推进城镇污水处理厂的建设 • 全国城镇污水处理率要明显提高。到2010年，全国城镇污水处理率必须达到60%，从根本上遏制避免城市水环境的继续恶化。各级城镇要因地制宜协调好供水、用水、节水与污水再生利用工程设施建设，缺水城镇在规划建设污水处理设施时，要同时安排回用设施的建设，开展污水的深度处理。对于排入封闭水体的污水处理厂建设，应有除磷、脱氮的要求。要切实重视污水处理厂的污泥处置。

全国城镇要大力进行城镇污水管网建设。大力推进雨污分流管网系统改造，不断提高城镇污水收集的能力和效率。采用“管网优先”的原则建设城镇污水处理系统,污水处理厂的建设要按照“集中和分散”相结合的原则优化布局，避免污水大范围转移，降低水污染风险。全国城镇要大力进行城镇污水管网建设。大力推进雨污分流管网系统改造，不断提高城镇污水收集的能力和效率。采用“管网优先”的原则建设城镇污水处理系统,污水处理厂的建设要按照“集中和分散”相结合的原则优化布局，避免污水大范围转移，降低水污染风险。

全国污水处理项目建成后必须保证正常运行。“十一五”期间，投产当年污水处理厂实际处理量不得低于设计能力的60%，投产三年以上污水处理厂污水处理量不得低于设计能力的75%。要综合采取金融、财政与行政手段，保证污水处理设施的运行经费，提高污水处理设施的运行效率，保证污水处理设施建设的经济效益和环境效益。全国污水处理项目建成后必须保证正常运行。“十一五”期间，投产当年污水处理厂实际处理量不得低于设计能力的60%，投产三年以上污水处理厂污水处理量不得低于设计能力的75%。要综合采取金融、财政与行政手段，保证污水处理设施的运行经费，提高污水处理设施的运行效率，保证污水处理设施建设的经济效益和环境效益。

全面规范污水处理厂的排污监管。到“十一五”末，污水处理厂的排污量预计将占全国的1/3，污水处理厂的排污行为的监督与管理极其重要。“十一五”期间，城镇污水处理厂应全部实现在线监测，建立国家、各省（自治区、直辖市）分级管理的城镇污水处理厂监控网络系统，实现全国污水处理厂排污的实时、动态、全面的监督与管理。

2、严格控制工业污染物排放量的增长 • 大力推进产业结构战略性调整。全面落实科学的发展观，分析流域、区域水环境容量，将水环境容量资源放到与水、土地等战略资源同等地位的高度，重新评估支撑流域、区域产业持续发展的能力，以水环境容量资源协调社会经济的统筹发展，推进流域、区域产业结构的战略性调整，实现环境保护促进经济发展、经济发展促进环境保护的新局面。

鼓励循环经济产业发展，促进企业开展清洁生产。节能降耗是企业持续发展的动力与目标，清洁生产应作为政府鼓励企业发展的一个必备条件。应对循环经济产业、清洁生产企业、环境友好产品给予财政、税收等多方的政策扶持与鼓励，对环境不友好的产业产品应用提高税收标准、减少补贴等方式进行惩罚，鼓励建立循环经济产业园区，提升企业开展清洁生产的动力，促进环境友好产品的生产与销售。鼓励循环经济产业发展，促进企业开展清洁生产。节能降耗是企业持续发展的动力与目标，清洁生产应作为政府鼓励企业发展的一个必备条件。应对循环经济产业、清洁生产企业、环境友好产品给予财政、税收等多方的政策扶持与鼓励，对环境不友好的产业产品应用提高税收标准、减少补贴等方式进行惩罚，鼓励建立循环经济产业园区，提升企业开展清洁生产的动力，促进环境友好产品的生产与销售。

工业企业要实现全面稳定达标。到2000年，我国工业企业基本实现达标排放。“十五”以来，工业企业达标排放的水平仍然停留在主要污染物指标不稳定的达标排放水平，工业污染仍然是造成我国水环境污染的主导因素。“十一五”期间，应以全面稳定达标为目标，重新确立我国工业污染防治的战略，制定工业污染防治法，协调与理顺我国有关工业污染防治的法规、标准和政策，加强监督执法，切实加强工业企业的排污行为管理。工业企业要实现全面稳定达标。到2000年，我国工业企业基本实现达标排放。“十五”以来，工业企业达标排放的水平仍然停留在主要污染物指标不稳定的达标排放水平，工业污染仍然是造成我国水环境污染的主导因素。“十一五”期间，应以全面稳定达标为目标，重新确立我国工业污染防治的战略，制定工业污染防治法，协调与理顺我国有关工业污染防治的法规、标准和政策，加强监督执法，切实加强工业企业的排污行为管理。

3、优先保护饮用水源地水质 • 严格划定饮用水源保护区。按照国家水环境功能区划的规范严格划定饮用水源保护区，按照地表水环境质量标准的要求严格执行饮用水源的水质控制标准，饮用水源一级保护区内禁止设立排污口，禁止开展水产养殖、水上游览等对水质产生影响的经济活动。饮用水源二级保护区内禁止新增排污口，关、停、改造对饮用水源有污染威胁的企事业单位，严格控制保护区内土地、植被等开发活动。

建立健全饮用水源安全预警制度。受上游污染、降雨径流、农田退水等因素影响较大饮用水源，要建立相应的污染预警制度，形成饮用水源的污染来源预警、水质安全预警和水厂处理预警三位一体的饮用水源安全预警体系。建立健全饮用水源安全预警制度。受上游污染、降雨径流、农田退水等因素影响较大饮用水源，要建立相应的污染预警制度，形成饮用水源的污染来源预警、水质安全预警和水厂处理预警三位一体的饮用水源安全预警体系。

4、加强重点河段综合整治 • 集中解决跨界污染纠纷。跨界污染纠纷是影响社会稳定、政治团结和构建和谐社会的大事，要高度重视，重点解决。省界的水质纠纷要根据国家流域规划确定的各省权利、责任与义务认真落实解决；区域内污染纠纷要根据省级政府批复的水环境功能区划与上下游政府之间的协调治理方案予以妥善处理。必要的情况下，应启动相应的法律诉讼程序。

集中解决重点水域水污染。“十一五”期间，各地市级政府应把水污染治理作为本级政府环境保护工作的重点，采取截污导流、污水处理、生态修复、水资源调配等多种手段，切实改善本地至少一条（一段）污染重、影响大的水域，

四、规划方案与规划实施

国家总规划方案设计思路 • 1、分析达到各项指标的污染治理需求； • 2、测算流域、区域污染治理的总体资金与打捆项目需求； • 3、有必要的区域，提出水资源保障的要求； • 4、重点治污工程以建设部门污水治理、垃圾处理设施建设规划为准，建议衔接后分析； • 5、工业污染治理重点提出行业环境引导政策与要求。 • 6、国家规划总报告仅提出打捆项目与投资需求，分报告可列出部分重点项目（已经有较好前期工作基础）。 • 项目清单在每年的实施计划中审核确定。

流域规划方案设计 • 规划目标在原有规划基础上调整、滚动实施，补充必要的规划目标与指标； • 对区域排污量要进行预测，并根据预测量确定削减量； • 工业污染治理要明确重点、调整布局的方向，有条件的流域可提出具体的政策； • 治理项目按照新的思路进行调整、充实； • 加强项目技术审查，没有依据的项目坚决不再纳入规划； • 有条件的流域，筛选单元制定控制单元治理方案

规划实施与评估 • 2006年批复总体规划； • 每年年底制定下一年度的实施计划； • 凡是有国家配套资金的项目必须制定单元实施方案，并由总局组织审核后方可实施； • 每年总局公布重点流域重点河段治理进展； • 2008年进行06～07年实施情况的中期评估。 • 2010年进行总体评估。

规划重点 • 巢湖、滇池两流域规划以安徽、云南两省为主编制。珠江流域规划由广东省牵头编制。 • 其他流域规划由国家统一编制，淮河、太湖两流域为重中之重，海河、辽河两流域在“十五”基础上滚动调整，三峡库区及上游地区规划重点作实施项目调整，松花江、黄河两流域规划重新编制，南水北调东线规划不作修编，地下水环境保护规划以宏观控制为主。

五、三个技术要点

1、基尼系数评价法 长江松花江珠江黄河淮河辽河海河 COD污染负荷累计比例反映平均水平，即单位水资源量承担的污染负荷，957 (水利)494吨/万吨(环保) 基于水资源分布的环境基尼系数为0.32 反映各流域单位水资源量承担的污染负荷顺序水环境压力最大的是海河、辽河、淮河、黄河各流域水资源量累计比例

基于GDP的基尼系数：0.06 海河长江黄河松花江辽河珠江淮河 COD污染负荷累计比例 GDP的水环境基尼系数是反映不同流域经济发展水平排污公平性指标；七大流域单位GDP排污量分布非常平均，基本处于同一水平；流域内各省单位GDP排污量差异很大，最大可达4倍环保与水利两部门统计口径差异较大：266吨/万元GDP(水利) 156吨/万元GDP(环保) 各流域GDP累计比例

基于人口的基尼系数：0.19 黄河淮河长江海河松花江辽河珠江 COD污染负荷累计比例人口的水环境基尼系数是反映不同流域基于人口分布的排污公平性指标；各流域人均排污量分布不平衡，污染重的流域人均排污量并不一定高。两部门指标差异较大：213吨/万人(水利)105吨/万人(环保) 各流域人口累计比例

基于水环境容量的基尼系数：0.27 黄河松花江珠江长江辽河淮河海河 COD污染负荷累计比例水环境容量的基尼系数是反映不同流域基于水环境容量的排污公平性指标；水环境压力最大的是海河（排放量超过容量8倍）、淮河、辽河、黄河各流域纳污能力累计比例

2、区域总量分配方法

3、区域污染调查分析路线

六、规划思路的转变

1、全面落实科学发展观的指导思想，在《规划》中建立经济、社会、水污染控制综合指标体系，体现构建和谐社会的环保思路，实现环境指标管理向综合指标管理的转变；1、全面落实科学发展观的指导思想，在《规划》中建立经济、社会、水污染控制综合指标体系，体现构建和谐社会的环保思路，实现环境指标管理向综合指标管理的转变；

2、继续发挥总量控制在流域水环境管理中的重要作用，切实强化改善水环境质量的基础控制单元的总量控制方案，实现流域的目标总量与控制单元的容量总量相结合的总量控制方案。2、继续发挥总量控制在流域水环境管理中的重要作用，切实强化改善水环境质量的基础控制单元的总量控制方案，实现流域的目标总量与控制单元的容量总量相结合的总量控制方案。

3、突出《规划》实施的动态调整和全过程评估，建立年度计划与评估制度，《规划》进展社会公示制度，充分调动各方积极性并引入公众监督，促进《规划》的实施，实现《规划》编制与实施整体化。3、突出《规划》实施的动态调整和全过程评估，建立年度计划与评估制度，《规划》进展社会公示制度，充分调动各方积极性并引入公众监督，促进《规划》的实施，实现《规划》编制与实施整体化。

4、总体《规划》不再列具体项目清单，侧重于区域宏观的环境需求与环境政策的设计，依据《水污染防治法》，突出地方政府在区域污染治理过程中的责任和任务，实现《规划》由具体项目管理向区域综合治理方案管理的转变。4、总体《规划》不再列具体项目清单，侧重于区域宏观的环境需求与环境政策的设计，依据《水污染防治法》，突出地方政府在区域污染治理过程中的责任和任务，实现《规划》由具体项目管理向区域综合治理方案管理的转变。 • 分规划可列部分项目清单，但清单须动态调整。

七、规划编制组织

国家环境保护总局污染控制司水办为规划编制组织单位，负责下达规划编制任务、协调部门间关系、协调省际水质矛盾、省级规划审查等，督促规划进度按时完成。国家环境保护总局污染控制司水办为规划编制组织单位，负责下达规划编制任务、协调部门间关系、协调省际水质矛盾、省级规划审查等，督促规划进度按时完成。

各省（自治区、直辖市）人民政府为规划编制负责单位，负责任务分解、资金落实；各级环保部门为规划编制承担单位，负责协调本省（自治区、直辖市）部门间关系，并按照规划技术大纲要求，组织编制本省（自治区、直辖市）的重点流域水污染防治“十一五”规划。各省（自治区、直辖市）人民政府为规划编制负责单位，负责任务分解、资金落实；各级环保部门为规划编制承担单位，负责协调本省（自治区、直辖市）部门间关系，并按照规划技术大纲要求，组织编制本省（自治区、直辖市）的重点流域水污染防治“十一五”规划。

国家环境保护总局环境规划院为规划编制技术承担单位，对各省（自治区、直辖市）规划编制进行技术支持，配合总局组织对各省规划报告进行技术审核，负责编制重点流域水污染防治“十一五”规划总报告。国家环境保护总局环境规划院为规划编制技术承担单位，对各省（自治区、直辖市）规划编制进行技术支持，配合总局组织对各省规划报告进行技术审核，负责编制重点流域水污染防治“十一五”规划总报告。

中国环境监测总站负责制定重点流域“十一五”监测能力建设方案，包括重点水域（城镇集中式饮用水源地、跨省界断面）水质监测站调整方案、重点工业污染源在线监测方案和规划实施的水质评估方案。中国环境监测总站负责制定重点流域“十一五”监测能力建设方案，包括重点水域（城镇集中式饮用水源地、跨省界断面）水质监测站调整方案、重点工业污染源在线监测方案和规划实施的水质评估方案。

重点流域水污染防治 “ 十一五 ” 规划 编制的基本思路