Le gare nei servizi pubblici locali: un falso problema?

1. Le gare nei servizi pubblici locali: un falso problema? Magda Bianco – Paolo Sestito Banca d’Italia Workshop AGCM-Università Tor Vergata “L’attuazione dell’art. 23-bis della legge 133/2008 in materia di servizi pubblici locali” - 23 gennaio 2008

2. Alcune considerazioni basate sui risultati di un progetto di ricerca della Banca d’Italia che ha coinvolto i Nuclei di ricerca territoriali e implicato alcune indagini ad hoc per raccogliere informazioni che – in quest’area – sono estremamente difficili da ottenere. Autori: C. Bentivogli, M. Benvenuti, R. Cullino, P. Chiades, D. Del Colle, E. Gennari, S. Giacomelli, G. Iuzzolino, M. Lozzi, E. Panicara, R. Torrini, D. Sabbatini, A. Schiavone, A. Tidu. Questioni di economia e finanza della BI n. 18-30.

3. Schema presentazione • Cenni al quadro teorico “sottostante” il programma di riforme: quando (sotto che condizioni) è ottimale la concorrenza per il mercato? • Analisi (degli affidamenti e in particolare) delle gare in alcuni settori (acqua, TPL, gas, rifiuti) e degli effetti che hanno prodotto • I problemi emersi: disegno regolatorio settoriale, ruolo eell, autorità di regolazione • Considerazioni su art. 23-bis (commi 6 e 7): la questione dell’affidamento di più servizi, della definizione dei bacini (economie di scala e scopo)  un falso problema?

4. 1. Obiettivi del programma di riforme degli anni novanta • Aumento efficienza e qualità servizi  tramite riduzione frammentazione e gestione maggiormente improntata a managerialità  grazie a elementi di concorrenza, ove necessario regolata • Copertura costi con tariffa per ridurre peso su finanze publiche locali (+ obiettivi ambientali)

5. 1. Quadro teorico (sottostante il programma di riforme) • Concorrenza sul mercato possibile solo se non vi è monopolio naturale oppure se qs è contendibile; se l’equilibrio è sostenibile; se anche nel caso di servizi universali, è possibile compensare i consumatori direttamente (problema: quando solo alcuni stadi della produzione soddisfano qs caratteristiche?) • Quando non valgono qs condizioni (es. servizi a rete), concorrenza per il mercato può generare risultati simili a quelli della concorrenza (con “riduzione delle rendite” e “scelta del produttore efficiente”) sotto ipotesi stringenti: • numero concorrenti sufficiente • simmetria tra questi in termini di capacità, informazioni, risorse finanziarie (altrimenti: rischio incumbency advantage.. , hold up del vincitore.., disincentivi a partecipare …) • completezza contrattuale  problema degli investimenti • competenze tecniche nella definizione della gara e scrittura del contratto

6. 2. Evidenze sull’implementazione delle riforme (.. a fine 2007)(indagini ad hoc BI presso capoluoghi provincia) • Acqua • Definiti 91 ATO  per lo più sulla base di confini amministrativi con dimensione molto variabile

7. ATO

8. Affidamenti (al … 2007)

9. Le gare • Requisiti: sarebbero stati spesso eccessivi o inadeguati • Previsioni su crescita volumi distorta verso l’alto (per contenere le tariffe) • Criteri per la valutazione delle proposte spesso non ben specificati  partecipazione – piuttosto alta all’inizio (fino a 6 partecipanti, con partecipazione estera) – si è poi ridotta in modo sostanziale

10. 2. Evidenze sull’implementazione delle riforme (.. a fine 2007) b) Trasporti pubblici locali • Tutte le regioni hanno emesso gli atti rilevanti; 16 regioni avevano approvato un “piano dei trasporti” (ma contenuti molto eterogenei); 4 regioni avevano introdotto “Agenzie per la mobilità”

11. Affidamenti nei “capoluoghi di provincia” (al .. 2007)

12. Gare nei “capoluoghi di provincia” n. partecipanti Durata contratto

13. Risultati gare nei “capoluoghi di provincia” • incumbent ha vinto da solo nel 60% dei casi, insieme ad altra società nel 20% dei casi • Entità ribassi molto contenuta (più alta dove partecipazione maggiore, peso più elevato componente economica, minore incidenza clausole sociali) • Indicatori di “produttività” per provincia positivamente correlati con indice di “liberalizzazione” (proprietà/seprazione rete-gestione/affidamento)

14. 2. Evidenze sull’implementazione delle riforme (.. a fine 2007) c) Distribuzione del gas • Pochissime gare effettivamente completate  in parte effetto della durata del periodo transitorio + quadro normativo incerto • Indagine Banca d’Italia (seconda metà 2007)  ampia quota dei comuni non consapevole della scadenza allora prevista (poi procrastinata con L.222/2007) • Gare completate  piccola dimensione bacino messo a gara; scarsa informazione ai participanti; contratti incompleti; ma  alto numero partecipanti (in media 5.6) e alti canoni di aggiudicazione offerti dai partecipanti (maggiori dove maggiore n. dei partecipanti), in alcuni casi tra 50 e 70% del VRD (vincolo sui ricavi della distribuzione)  troppo alti?? • Gare percepite come accesso anche alla vendita (data l’integrazione e lo scarso switching dei consumatori) • Imprese convinte di essere in grado di contrattare ex-post con le autorità locali

15. 2. Evidenze sull’implementazione delle riforme (.. a fine 2007) d) Gestione rifiuti • Separazione tra raccolta e smaltimento • Sulla base dell’indagine BI: diffusione parziale di ATO e AATO; spesso mancanza di chiara separazione tra gestione, regolazione, monitoring

16. Affidamenti per la raccolta nei capoluoghi di provincia (al …2007)

17. Affidamenti per la raccolta • Riduzione del n. comuni con “gestione in economia” da circa 45% (1996, 34% della popolazione) a 20% (2005, 11% della popolazione) con un aumento dei gestori pubblici (da 40 a 58% della popolazione servita) e dei gestori privati (da 26 a 30% della popolazione) • Integrazione de facto tra raccolta e smaltimento a Nord; gravi carenze infrastrutture smaltimento a Sud

18. 2. Gli effetti a) acqua • Profittabilità bassa (stabile), aumento della produttività, limitato aumento investimenti • Ma nel complesso qualità infrastrutture ancora bassa • costi ancora >> ricavi • Elevata varianza nell’efficienza b) TPL • Qualità non è cresciuta • Frammentazione non si è ridotta • Aumento nella % dei costi coperti da ricavi (ma ampie disparità nel territorio)

19. 2. Gli effetti c) Distribuzione del gas • Frammentazione ridotta (nel 2007, 275 gestori, ma 30% ancora con meno di 5000 clienti)  sviluppo big players (soprattutto nel Nord) + entrata gestori stranieri + ENEL • qualità servizio adeguata • riduzione tariffe (ma peso distribuzione su prezzo tot  10%) d) Rifiuti • quantità non si sono ridotte (tra 1998 e 2005) • quota di differenziata cresciuta da 13 (1999) a 24% (2005) (Nord: 38%, Centro: 19%; Sud: 10%) • riduzione n. discariche (da 800 a 340) e aumento capacità compostaggio e termovalorizzatori (differenziata tra nord e sud) • Aumento ricavi/costi

20. 2. Gli effetti  in sintesi • frammentazione ridotta + nascita big players (economie di scopo + di integrazione) attraverso fusioni guidate da eellle gare hanno solo alle volte agito come minaccia in questi processi • qualità + costi non sono migliorati in modo significativo  sussidi ancora necessari; sussidi (ed inefficienze) poco intaccati da minaccia competitors nelle gare • Dove la liberalizzazione è stata più intensa + regolamentazione migliore (ad es., gas) risultati migliori in termini di frammentazione, qualità del servizio, tariffe problematicità gare (ambiti ridotti, valore legato a vendita più che distribuzione)

21. 3. I problemi: perchè scarsi risultati? • Cattivo disegno regolamentare: le gare non sono (sempre) lo strumento adeguato? • Strumento adeguato ma ne sono state fatte troppo poche? Se si, perché? • Le gare sono state fatte, ma “male”? Le gare comunque non bastano? • Quanti dei problemi sono affrontati dall’art. 23-bis?

22. a. Disegno regolamentare  non in tutti i comparti la concorrenza per il mercato è la soluzione Esempio rifiuti 2 fasi: raccolta (rischio congestione) e trattamento-smaltimento (ad alta intensità di capitale e influenzata da costi trasporto) entrambe con indivisibilità Riforme realizzate in passato  separazione tra due stadi • Monopolio per la raccolta (subadditività f. costo) • Competizione nello smaltimento  • Ma rischio monopolio bilaterale per via di costi (e vincoli) al trasporto rifiuti + rischio posizione dominante possessori impianti per trattamento e smaltimento • Poco chiara responsabilità sviluppo infrastrutture smaltimento In questo contesto sia gara a monte che concorrenza a valle non ottimali

23. b. Troppo poche gare? Incentivi degli eell a affidare mediante gara Gli ee.ll. erano (spesso sono): • Proprietari incumbent  interesse a max profitti e valorizzazione assets • Voce degli utenti (nonchè degli addetti!)  interessati a qualità servizio, tariffe basse, mantenimento livelli occupazionali, uso “politico” del provider • Regolatore (diretto o indiretto)  tenuto a garantire rendimenti limitati (ma sufficienti per investimenti); ad assicurare qualità servizio; ad attuare liberalizzazione  Obiettivi confliggenti  occorre • effettiva terzietà regolatore (non troppo locale) • reale separazione: diluizione legame biunivoco singolo ente-singolo gestore

24. c. Le gare sono state fatte “male”? Quali condizioni perchè siano “disegnate” correttamente • Competenze adeguate per disegno • Capacità monitoraggio rispetto del contratto • Capacità di enforcement  problema della regolazione nazionale vs locale Regolatore “locale” efficiente se: a) informazione soprattutto locale; b) la competizione tra regolatori ha benefici (es. innovazione) Regolatore “nazionale” preferibile se: a) vi sono economie di scala nella regolazione (+ necessità competenza specialistica), b) rischio di costi compliance per soggetti regolati operanti in più aree geografiche  Le autorità locali in ITA hanno evidenziato • Maggiore rischio di cattura da parte dell’incumbent + maggiore rischio di essere espropriati per i providers (effettivi e potenziali) disincentivi agli entranti potenziali • Difficoltà nel disegno delle gare

25. d. Quanti dei problemi affrontati dal 23-bis? 2. I punti previsti da art. 23-bis: Comma 6  consentito affidamento simultaneo di pluralità servizi pubblici locali nei casi in cui possa essere dimostrato che tale scelta sia economicamente vantaggiosa. In qs caso la durata dall’affidamento, unica per tutti i servizi, non può essere superiore alla media (sulla base delle discipline di settore) Comma 7 le regioni ed eell possono definire i bacini di gara per i diversi servizi per consentire sfruttamento di economie di scala e di scopo.. nonché l’integrazione di servizi a domanda debole nel quadro di servizi più redditizi, garantendo raggiungimento della dimensione minima efficiente a livello di impianto per più soggetti gestori e copertura obblighi servizio universale

26. d. Quanti dei problemi affrontati dal 23-bis? Affidamento simultaneo più SPL • Risparmi per multiutilities? • Anche se costi per le società sembrano provenire da interazione con molti regolatori locali • Problema definizione durata affidamento  già complesso per un servizio (incentivi agli investimenti) Possibilità def. bacini per sfruttare economie di scala/scopo per regioni ed eell • dove le regioni potevano definire ATO l’hanno fatto non tanto per sfruttare economie di scala, ma su base amministrativa…; • possibilità aggregazione “dal basso” consentirebbe sfruttamento economie ma  vi sono le condizioni/incentivi? Senza risolvere conflitti di ruolo eell sembra difficile che i singoli comuni siano disposti a “cedere” poteri…(nascita di multiutilities per fusione è stata realizzata in condizioni particolari e ogni successiva fusione crea problemi) • Cfr caso del gas..

27. Conclusioni La questione bandi di gara è importante (e tuttora non priva di ambiguità normative) ma non va sopravvalutata: • Aspetti tecnici bandi di gara (considerazione ruolo reputazione?) • Altri aspetti: • Regolazione + forte, + autorevole ed indipendente  meno locale • Vincolo di bilancio più stringente ma forse con struttura di finanziamento più articolato, in particolare per assicurare investimenti (le tariffe non sempre hanno funzionato) • Diluizione del rapporto biunivoco singolo ee.ll. - singolo provider (privatizzazione? schermo proprietario?)