ورقة بحثية حول ضوابط حماية المال العام لأغراض الحد من الفساد الإدارى

1. الملتقى العربى الأول آليات حماية المال العام والحد من الفساد الإدارىوورشة علم حول مكافحة أعمال الرشوة شرم الشيخ 3-7 ديسمبر 2006م ( المنظمة العربية للتنمية الإدارية) ورقة بحثية حول ضوابط حماية المال العام لأغراض الحد من الفساد الإدارى دكتور محمد عبدالفتاح العشماوى

2. مقــدمــــــة • لقد زاد الاهتمام بقضايا التنمية والبيئة ومكافحة الفساد المالى والإدارى بكل صورة ومظاهره خاصة بعد إنهيار النظام الشمولى ومحاولة فرض نظام ليبرالى يعمل على دعم النظام الديمقراطى وتفعيل نظام اقتصاد السوق . • وقد صاحب الاهتمام بهذه القضايا انحسار دور الدولة وخصخصة القطاع العام وإعطاء المزيد من الدور للقطاع الخاص والأهلى والتعاونى ، وبذلك أصبح القطاع الحكومى يتحرك فى العمل على تقديم الخدمات السيادية المتمثلة فى خدمات الدفاع والأمن والعدالة وتقديم الخدمات الاجتماعية سواء التعليمية أو الصحية أو الرعاية الاجتماعية بمشاركة القطاع الخاص تاركا تقديم الخدمات الاقتصادية المتمثلة فى الكهرباء والمياه والاتصالات وغيرها للقطاع الخاص .

3. وقد فرض الدور الجديد للقطاع الحكومى بكل دولة ضرورة استحداث منظومة تتحول بموجبها الأسس التى تقوم عليها عملية إعداد الموازنات الحكومية وتقارير الرقابة المالية والإدارية ضماناً لحماية المال العام بكل مكوناته وطرق تخصيص موارده ومنهجية حكومته وإدارة مخاطره وإعادة هندسة أنشطته كلما دعت الحاجة . • وفى إطار ذلك تعرض الورقة البحثية مجموعة الضوابط القادرة على حماية المال العام والحد من الفساد الإدارى والتى أفرزتها تجارب بعض الدول المتقدمة والصاعدة كإنجلترا ونيوزيلندا وهولندا وماليزيا .

4. أولا : مفهوم ومكونات المال العام : • المفهوم التقليدى للمال العام . • يقصد بالمال العام مجموعة الاعتمادات المالية التى توفرها السلطة التنفيذية بكل دول للإنفاق على الانشطة المختلفة التى تمارسها الوحدات العاملة بالقطاع الحكومى . • وقد أعتمد المفهوم التقليدى للمال العام على الطبيعة التقليدية لكل من الوحدة الإدارية والوحدة المحاسبية ومنهجية تحقيق التوازن المالى عند تخصيص واستخدام المال العام .

5. 1- الوحدة الإدارية تقليديا .1-1 مفهوم الوحدة الإدارية .خلية إدارية تتولى تقديم الخدمات السيادية (دفاع – أمن – قضاء ) والخدمات الاجتماعية ( الصحة – التعليم ) والخدمات الاقتصادية (البنية الأساسية ) • 2-1 خصائص الوحدة الإدارية • أ- خلية إدارية لا تتمتع بالشخصية الاعتبارية المستقلة عن شخصية الدولة . • ب- مملوكة بالكامل للدولة . • ج- ليس لها رأسمال . د- لا تسعى لتحقيق ربح . • هـ - إيراداتها محددة بالقوانين وغير مخصصة . • و – مصروفاتها مخصصة من الموازنة الحكومية بعد اعتمادها . • ز- لاترتبط إيراداتها بمصروفاتها فكل مجرد تدفقات نقدية . • ح- أموالها قابلة للإنفاق .

6. 3-1 أنواع الوحدات الإدارية :أ- وحدات إدارية إيرادية أكبر من مصروفاتها كمصلحة الضرائب ولا تحصل إيراداتها لنفسها ولكن الصالح المال العام . ب- وحدات إدارية غير إدارية مصروفاتها أكبر من إيراداتها كالوزارات والجامعات والمحافظات وتغطى مصروفاتها من الأموال العامة . 4-1 العوامل المحددة لنوع الوحدة الإدارية (هل هى إدارية أم اقتصادية ) أ- طبيعة النشاط الذى تقوم به الوحدة الإدارية . ب- النظام السياسي والاقتصادي بالدولة . ج- درجة تقدم الدولة . د- الرغبة من الدولة فى إخفاء صفة الاستقلال للوحدة الإدارية

7. 2- الوحدة المحاسبية تقليديا :1-2 : مفهوم الوحدة الحسابية :مجموعة من الأموال المخصصة لتأدية نشاط معين طبقا للقوانين التى تحدد استخدام هذه الموارد فى الأغراض التى خصصت من أجلها . هى التى يصرح لها بتحصيل الإيرادات لصالح المال العام وتمويل أنشطتها من الأموال العامة المخصصة لها بالموازنة الحكومية . 2-2: الأصول والخصوم بالوحدة المحاسبية : الأصول : هى الموارد المخصصة للوحدة الحكومية من الموازنة الحكومية زليس من إيراداتها هذه الوحدة . الخصوم : هى القيود على استخدام الموارد المخصصة والتى تفرضها الدولة على الوحدة الحكومية .

8. 3-2 : المصروفات والإيرادات بالوحدة الحكومية :المصروفات : هى تدفقات نقدية خارجية من الوحدة المحاسبية ولا علاقة لها بإيراداتها هذه الوحدة . الإيرادات : هى تدفقات نقدية داخلة للوحدة الحكومية ولا علاقة لها بمصروفات هذه الوحدة . الفرق بين المصروفات والإيرادات : يمثل رصيد المال العام فى صورة فائض أو عجز ؟ 4-2 : التوازن على مستوى الوحدة المحاسبية : أ- يتم التوازن بالوحدة المحاسبية عند إعداد الموازنة الحكومية . * إذا زادت الموارد عن الاعتمادات كان رصيد المال العام فائض . * إذا زادت الاعتمادات عن الموارد كان رصيد المال العام عجز . * إذا تساوت الاعتمادات مع الموارد كان رصيد المال العام صفراً . الموارد = الاعتمادات المالية المخصصة + رصد المال العام

9. ب- كما يتم التوازن بالوحدة المحاسبية عند تنفيذ الموازنة الحكومية . (*) المفهوم المعاصر للمال العام يقصد بالمال العام مجموعة الموارد المالية والبشرية والمادية والتقنية التى يتم تخصيصها للوحدات العاملة بالقطاع الحكومى للإنفاق على أنشطتها المختلفة والتى يمكن عن طريقها قياس صافى أرصدة التشغيل بكل وحدة منها . ويعتمد المفهوم الحديث للمال العام على الطبيعة المعاصرة لكل من الوحدات الإدارية والمحاسبية ومنهجية تحقيق التوازن التشغيلى وراء تخصيص واستخدام المال العام . المصروفات ( - ) الاعتمادات المقدرة = الوفر ( التجاوز ) الإيرادات ( - ) الموارد المقدرة = كفاءة التحصيل

10. 3- الوحدة الإدارية حديثا :1-3: وحدة مؤسسية تقوم بتأدية المعاملات الحكومية سواء المعاملات المالية أو غير المالية والتى تكون فى صورة تدفقات أو أرصدة . 2-3 : تتصف بنفس خصائص الوحدة الإدارية تقليديا مع ارتباط إيراداتها بمصروفات لتحديد صافى رصيد التشغيل . 4- الوحدة المحاسبية حديثا : 1-4 : الأصول هى الممتلكات والحقوق الخاصة بالوحدة المؤسسية . 2-4 : الخصوم هى الالتزامات والمطالبات المالية التى على الوحدة المؤسسية . 3-4 : المصروفات هى الانخفاض فى صافى قيمة الوحدة المؤسسية . .

11. 4-4 : الإيرادات هى الزيادة فى صافى قيمة الوحدة المؤسسية . 5-4 : مقابلة الإيرادات بالمصروفات لقياس صافى رصيد التشغيل 6-4 : التوازن المحاسبى للوحدة المؤسسية الإيرادات – المصروفات = صافى رصيد التشغيل الأصول – الخصوم + صافى رصيد التشغيل = صافى قيمة الوحدة

12. ثانياً:إهدار المال العام عند تخصيصه وإنفاقه : (*) إهدار المال العام عند تخصيصه . كثيراً ما يهدر المال العام عند إعداد الموازنات الحكومية وفى مرحلة تخصيصه بفعل العديد من الأمور أهمها : 1- المغالات فى طلب المال العام من قبل الوحدات الحكومية . 2- تخصيص جزء ملموس من المال العام للوحدة الحكومية دون توزيعه على أوجه إنفاقه المختلفة ومن ثم ضياع العائد المنتظر منه . 3- ضعف دراسات جدوى طلب المال العام نتيجة التركيز فى هذه الدراسات على كونه مجرد وسيلة للانفاق دون ربطه بعملية الإنجاز ذاتها .

13. 4- تدخل الإدارة الحكومية فى مسالة دعم تكاليف المعيشة دون قدرتها على تحديد الفئات المستهدفة من هذا الدعم . 5-خضوع عملية تخصيص المال العام للضغوط السياسية والنفوذ الشخص الأمر الذى يعكس عشوائية تقديراته . (*) إهدار المال العام عند إنفاقه كثيراً ما يهدر المال العام عند إنفاقه على أنشطه الوحدة الحكومية وذلك بفعل العديد من الأمور أهمها : 1- خضوع عملية إنفاق المال العام لمجموعة من القيود القانونية التى يمكن اختراقها . 2- إنفاق المال العام لمجرد استنفاذه فى الفترة الاخيرة من السنة المالية تجنباً لقيام السلطات المالية بتخفيض حجم المطلوب تخصيصه فى السنة التالية . 3- إنفاق المال العام إعتماداً على مقايسات سنوية حكمية لايوجد مايبررها موضوعياً .

14. 4- ضعف نظم الرقابة الداخلية من المنظورين المالى والإدارى بالعديد من الوحدات الحكومية . 5- تركيز عملية المساءلة المحاسبية على مجرد التجاوزات والوفورات وكلها أمور لا ترتبط بما يجب تحقيقه من مخرجات وأهداف . 6- عدم وجود الوسائل الوقائية التى تحد من إهدار المال العام عند تنفيذ الموازنة الحكومية . 7- البعد عن نظام المحاسبة الاقتصادية التى تعتمد على المقاييس والمعايير الاقتصادية والاجتماعية والتى تستند إلى المحاسبة عن الكفاءة الاقتصادية المتمثلة فى علاقة مدخلات المال العام بمخرجات الانشطة التى ينفق عليها . 8- التعامل مع لوائح وقواعد قديمة بشأن المناقصات والممارسات وعقود الإنشاءات وغيرها من الأمور التى تؤدى دائما إلى عرضيه ومنازعات مالية وغيرها من الصور السلبية الأخرى .

15. ثالثاً : آليات حماية المال العام : للتغلب على صور إهدار المال العام عند تخصيصه وأيضا عند استخدامه فقد انتهت الكثير من التجارب الدولية إلى مجموعة من الضوابط والآليات والصيغ العملية والتى من أهمها : - 1- تقدير الإيرادات والمصروفات فى إطار التوازن النقدى للموازنة الحكومية إن السعى للتنمية لابد وان يوازن بين التركيز على الأولويات والاحتياجات الأساسية لأجهزة الدولة المختلفة – من ناحية – وبين الإمكانات المالية والموارد المتاحة – من ناحية أخرى فهذا التوازن المطلوب ؛ أمر يعضده أهمية السيطرة على الدين العام بشقيه المحلى والخارجى ، ومن ثم فإنه كلما استطعنا استغلال الموارد أفضل استغلال ممكن كلما كان ذلك فى صالح المجتمع وحماية للأجيال المقبلة .

16. ومن ثم فإن تقديرات الموازنة الحكومية لابد وان تأخذ فى حسبانها: 1-1 : ضبط الإنفاق العام : حيث يستلزم الأمر ضبط الإنفاق العام من خلال وضع تقديرات سليمة لهذا الإنفاق وفقا للاصول العلمية ، بحيث نضمن ان يعبر الإنفاق العام عن الاحتياجات الفعلية والضرورية دون زيادة أو نقصان ، وبحيث يأتى التنفيذ الفعلى متفقا مع تلك التقديرات دون تجاوزات . ويستدعى ذلك أن التقدير السليم للانفاق العام لابد وان يراعى : - الاعتماد على نظم المعلومات الحديثة واستخدام الحاسبات كضرورة عصرية لضمان الإعداد الجيد والمتطور والعمل على ربط هذا الانفاق ببرامج للأداء تكفل الانضباط المالى وتحقيق فاعلية النفقة . - مراعاة النتائج الفعلية لتنفيذ الموازنات فى السنوات السابقة وربط ذلك مع التقديرات الجديدة من خلال أهداف كمية ومالية وقصر الأمر على النفقة الحتمية والفعالية وليس مجرد الاعتماد على الربط السنوى ومعدل نموه .

17. - الاهتمام بالصيانة كمدخل رئيسى للحفاظ على أصول المجتمع وثروته وضمان زيادة كفاءة الأداء والاستغلال السليم للطاقات المتاحة . 2-1 : تنمية الموارد العامة للدولة : فمن المسلم به أن أحد أهم الجوانب التى يعانى منها اقتصاد معظم الدول النامية هو عدم تنامى الموارد العامة بذات المعدلات التى يتنامى بها الإنفاق العام ، الأمر الذى يؤدى إلى فجوة بين الجانبين تؤدى إلى زيادة حجم الدين والذى تبذل الدولة جهوداً مكثفة للحد منه . ومن ثم فإن مشروع الموازنة الحكومية لابد وأن يستهدف : - شمول وعمومية الموازنة بحيث تؤول كافة موارد الدولة إلى موارد الموازنة العامة وأن ما يرتبط بالصناديق والحسابات الخاصة لابد وأن ينعكس ما يستخدم منه – على الأقل – على موازنة الدولة .

18. انه على جميع الجهات ان تتقدم بمقترحاتها الفعالة لزيادة موارد الدولة فى إطار من العدالة الاجتماعية ، وأنه من المناسب النظر أيضا فى ربط تكلفة الخدمات التى تقدمها أجهزة الدولة بما تحصله تلك الجهات بمراعاة عدم المساس بمحدودى الدخل وأن يتناسب مقابل هذه الخدمات مع المقدرة التكليفية للمستفيدين من الخدمة . • أن الالتزام بتحصيل مستحقات الدولة وحقوق الخزانة العامة الضريبية وغير الضريبية يمثل أمراً هاما ينبغى على الجهات المعنية اعطائه أولوية اهتمامها ، ذلك أن تأخير تحصيل حقوق الدولة يؤدى آثار سلبية على الموازنة العامة للدولة ، ويعوق تنفيذ متطلبات التنمية ، كما يؤدى إلى اضطرار الخزانة العامة إلى الاقتراض وزيادة الدين فى الوقت الذى كان يمكن تجنب ذلك إذا ما روعى تحصيل حقوق الدولة فى مواعيدها .

19. 2- مراجعة موقف المخزون السلعى ورفع كفاءة استخدامه وتصريفه . إن تزايد المخزون السلعى عن الحدود الاستراتيجية للاحتفاظ بهذا المخزون تشكل مشكلة كبيرة حيث يعنى ذلك تحميل الانفاق العام بما كان يمكن تجنبه ، كما يعنى إهدار لموارد الدولة فى غير محله . لذلك فإن مراجعة موقف المخزون السلعى ورفع كفاءة استخدامه وتصريفه يعد هدفا رئيسيا من أهداف الموازنة العامة للدولة ، وينبغى فى هذا المجال العمل على : • حصر المخازن الرئيسية والفرعية ومحتويات تلك المخازن.

20. مراجعة المخزون السلعى مراجعة دقيقة وتكويده وتصنيفه تصنيفا سليما مع تحديد الحدود الإستراتيجية لكل صنف من أصناف المخرون والمدة الزمنية التى يغطيها . • موافاة قطاعات الموازنة المعنية بالبيانات الرئيسية عن المخزونليتسنى لها : • مراجعة الأصناف الموجودة بالمخازن والتى تزيد عن حد الاحتفاظ . • تحديد الأصناف الزائدة عن الاحتياجات ووضع خطة تربط بين الجهات للتعريف بما لدى كل منها من أصناف يمكن تبادلها بما يساعد على الحد من المخزون من ناحية ، وبما يوفر اعتمادات كانت ستنفق بلا داع من ناحية أخرى . • اعداد قاعدة بيانات شاملة عن المخزون على مستوى الدولة لتبادل الاحتياجات المختلفة بين الجهات على المستوى القومى بدلا من الأسلوب الفردى فى شراء الأصناف . • إدارة حركة السوق وتنشيط آلياته والحد من المخزون الراكد .

21. 3- تعميق اللامركزية وتعظيم دور المحليات : • إن التوجه نحو اللامركزية بات من الضروريات التى ينبغى ان تصاحب دور الدولة فى تنشيطها للأداء وللإدارة لتكون فاعلية وقادرة على اتخاذ القرارات المناسبة لطبيعة وظروف كل منطقة وهو ما أصبح يستوجب إعطاء دور أكبر للمحليات والحد من مركزية القرارات المناسبة لطبيعة وظروف كل منطقة وهو ما اصبح يستوجب إعطاء دور أكبر للمحليات والحد من مركزية القرارات التى قد تعوق التنفيذ فى التوقيتات المناسبة . • لذلك فإن الموازنة المعاصرة لابد وأن تستكمل ما بداته فى السنة المالية السابقة من حيث :

22. توزيع الاعتمادات التى كانت تدرج مركزيا على موازنات المحافظات المختلفة وفقا لفروعها المختصة من تعليم وصحة وشباب ونقل وشئون اجتماعية وغيرها . ويتطلب ذلك المسارعة من الآن فى التنسيق بين المحافظات المختلفة والوزارات المركزية ووزارة التخطيط لتحديد الاعتمادات التى ستخصص للمحليات ليتسنى للمحافظات المختلفة وضع خططها وتحديد قراراتها بوصفها أكثر من دراية بظروف مجتمعاتها المحلية واحتياجاتها . • تحديد الموارد الخاصة بالمحافظات تحديدا دقيقا ، مع إبراز موارد الصناديق والحسابات الخاصة بالمحليات سواء صناديق وحسابات التنمية وصناديق وحسابات الإسكان أو النظافة أو غيرها ، بحيث تكون تلك الصناديق والحسابات معلومة هى وأرصدتها والموارد الإضافية المنتظرة لها وما سيتم استخدامه منها فى سنة الموازنة ، حتى يمكن وضع تحديد دقيق لاستخداماتها ومواردها واثرها على الموازنة العامة للدولة ومدى إسهامها فى تغطية الاعتمادات المطلوبة لموازنات المحافظات . • الحد من تزايد اعتماد المحافظات على الخزانة العامة للدولة فى تغطية نفقات تلك المحافظات ، والعمل على تنشيط وتنمية موارد المحليات لتغطية أكبر جانب ممكن من احتياجاتها ، وهو ما سيسهم بدروه من تقليل أعباء خزانة الدولة والحد من تزايد الدين العام .

23. 4- البعد الاجتماعي ركيزة أساسية من ركائز الموازنة العامة : إن كفالة توفير احتياجات المواطنين خاصة محدودى الدخل سيظل هدفا استراتيجيا للموازنة العامة للدولة فى إطار مسئولية الدولة عن تحقيق العدالة الاجتماعية بين المواطنين وان المواطن لابد وان يستشعر أنه بؤرة اهتمام الحكومة وموضع رعايتها . وعلى ضوء ذلك فإن إستراتجية الموازنة العامة للدولة فى هذا المجال تعتمد على : - • الاستمرار فى توفير الدعم اللازم للمواطنين سواء دعم السلع التموينية أو المواد البترولية أو الكهرباء .

24. استمرار الدولة فى أداء دورها فى دعم العملية التعليمية والصحية وتوفير المدارس والمستشفيات والوحدات الصحية فضلا عن أداء التأمين الصحى اللازم للمواطنين . • توفير الاحتياجات اللازمة للمواطنين بما يتناسب مع متطلباتهم الفعلية وأن الدعم الذى تقدمه الدولة لابد أنم يتناسب مع دخول المواطنين وأن من تقل دخولهم عن غيرهم لابد وأن تزيد الدولة من دعمهم وأعانتهم بتوفير السلع والخدمات لهم بلا مقابل أو بالمقابل الذى يتناسب مع دخولهم ، ومن ثم فإن من يتوفر له من المواطنين دخلاً معقولاً عليه أن يترك الفرصة لغيره من المواطنين محدودى الدخل للاستفادة من مساندة الدولة . • إن حسن أداء الخدمات التى تقدمها الدولة للمواطنين وجودتها وتقديمها فى إطار من التيسير والتبسيط والاحترام ، أمر هام للغاية يفوق أحيانا فى أهميته تقديم الدعم للمواطنين حتى وإن كان بلا مقابل .

25. 5- زيادة الإنتاج وتشجيع الاستثمار محور رئيسى للتنمية وتشغيل العمالة ومعالجة البطالة . إن زيادة الإنتاج وتشجيع الاستثمار ينبغى أن يكون على أولويات الاهتمام فهى قضية مصيرية ويرتبط بتحقيقها نجاح الخطة الاقتصادية والاجتماعية فى خدمة : • رفع معدل النمو للناتج المحلى الإجمالى وما يرتبط به من زيادة الدخل القومى وزيادة دخول المواطنين . • زيادة الإنتاج ورفع معدلات الإنتاجية وما يعنيه النجاح فى ذلك من الحد من الاستيراد وتحسين الميزان التجارى . • تنشيط الصادرات مع ما يتطلبه ذلك من تحسين المنتج والتخطيط الجيد لزيادة القدرة التنافسية فى الأسواق العالمية .

26. تشجيع الاستثمار سواء الاستثمار المحلىى أو الأجنبى وخلق المقدرة على جذب هذه الاستثمارات وهو الأمر الذى يحقق المردود اللازم لزيادة التنمية وزيادة المقدرة التشغيلية للعمالة ومعالجة قضية البطالة وتخفيف الضغط على العمالة الحكومية . 6- الاستثمارات العامة قاعدة لبناء أصول المجتمع إن استثمارات الخطة العامة تمثل قاعدة أساسية لبناء اصول المجتمع وإنشاء البنية الأساسية اللازمة له وتوفير احتياجات الأصول من إحلال وتجديد وكلها أمور تدفع المشروعات لتكون قادرة على تحقيق التنمية والإنتاج . ومن المعروف أن المشروعات العامة الاستثمارية تمول فى أغلبها بالافتراض وما يترتب على ذلك من زيادة فى الدين العام وأعباء خدمته .

27. لذلك فإن من الأهداف الرئيسية لدى وضع تقديرات إعتمادات المشروعات الاستثمارية مايلى : • ربط المشروعات الاستثمارية بدراسة حقيقة للجدوى الاقتصادية تضمن اتساق تلك المشروعات مع الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية – من ناحية – وتضمن تحقيق معدلات النمو المنشود – من ناحية ثانية – وتكفل الحفاظ الحقيقى على موارد الدولة المستخدمة فى تمويل تلك المشروعات وتحقيق العائد المناسب عليها – من ناحية ثالثة .

28. أن يصاحب طلب إدراج كل مشروع بالخطة والموازنة بيان بمصادر تمويله ودراسة كيفية رد هذا التمويل أو سداده . ويكمل ذلك ويساعده ، العمل على تحقيق أكبر استفادة من القروض والمنح المعقودة مع مؤسسات التمويل الدولية وكلما كانت هذه القروض ميسرة أو تزيد نسبة المنح بلا مقابل ، كلما كان ذلك مساعداً فى تقليل تكلفة المشروعات الاستثمارية وخفض الدين العام وأعبائه وتكلفته . • تنفيذ المشروعات الاستثمارية فى الأطر القانونية لها مع الابتعاد عن الاسناد لهذه المشروعات بالأمر المباشر ، وسيساعد ذلك كثيراً على تنفيذ تلك المشروعات فى إطار من الشفافية ويخفض من التكلفة ويضمن تنفيذاً أفضل لها . • ضرورة الالتزام بالحدود المعتمدة للمشروعات الاستثمارية وبما هو مدرج لها فى الخطة والموازنة ، وأن الخروج عن تلك الاعتماد يمثل تجاوزاً يستوجب المحاسبة والمسئولية .