ช่องว่างนโยบายพลังงาน : ยิ่งปรับยิ่งแย่ ยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง

1. ช่องว่างนโยบายพลังงาน :ยิ่งปรับยิ่งแย่ ยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง 12กันยายน 2554 พรายพล คุ้มทรัพย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2. เค้าโครงการบรรยาย • สถานการณ์ราคาน้ำมันโลก • ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ดีเซล • ก๊าซหุงต้ม • ก๊าซโซฮอล • โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม

3. สถานการณ์ราคาน้ำมันโลกสถานการณ์ราคาน้ำมันโลก • ราคาน้ำมันในตลาดโลกผันผวนมากและมีแนวโน้มสูงขึ้น สูงสุดที่ประมาณ $140 ต่อบาเรลในปี พ.ศ. 2551 • ราคาปีนี้เฉลี่ยประมาณ $100 ต่อบาเรล และน่าจะสูงต่อไป

6. สถานการณ์ราคาน้ำมันโลกสถานการณ์ราคาน้ำมันโลก • ประเทศไทยต้องพึ่งพลังงานนำเข้า ทั้งน้ำมัน ก๊าซ และถ่านหิน และคงต้องพึ่งพลังงานนำเข้าต่อไปอีกนาน (ราคาน้ำมันและก๊าซปรับเปลี่ยนในทิศทางเดียวกัน) • ใน 10 ปีที่ผ่านมา มูลค่าน้ำมันและเชื้อเพลิงนำเข้าเพิ่มจาก 300,000 ล้านบาท (12% ของมูลค่านำเข้ารวม) มาเป็น 1 ล้านล้านบาทในปี 2553 (17%) สูงสุด 1.2 ล้านล้านบาทในปี 2551 (20%)

7. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • พิจารณาเฉพาะราคาน้ำมัน (แต่พลังงานอื่นก็สำคัญและมีปัญหา) • ราคาน้ำมันในตลาดโลกที่ผันผวนและมีแนวโน้มสูงขึ้น แต่ผู้ใช้น้ำมันต้องการความแน่นอนและไม่แพง • ในช่วงที่ราคาโลกสูง รัฐบาลไทยมักตรึงราคาขายปลีกผลิตภัณฑ์น้ำมันไว้ต่ำ โดยใช้เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง (+ วิธีการอื่นๆ)

8. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ผลของการตรึงราคาขายปลีกไว้ต่ำ • ในอดีตกองทุนน้ำมันฯ ติดลบ เป็นหนี้สูง ปัจจุบันเริ่มจะติดลบเพราะยกเลิกเก็บเข้า • บางครั้งต้องลดภาษีด้วย ทำให้รายได้ภาษีลด อัตราภาษีสรรพสามิตดีเซลลดเหลือลิตรละครึ่งสตางค์

9. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ผลของการตรึงราคาขายปลีกไว้ต่ำ • ค่าตลาดถูกบีบ (ในอดีตเกิดจากการควบคุมราคา ในปัจจุบันเกิดจากการตั้งราคาของ ปตท. ในฐานะ price leader) ไม่ส่งเสริมการแข่งขัน

10. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ผลของการตรึงราคาขายปลีกไว้ต่ำ • ในกรณีก๊าซหุงต้ม ราคา ณ โรงกลั่น/โรงแยกก๊าซถูกกด ต้องใช้กองทุนน้ำมันฯ ชดเชยการนำเข้า และชดเชยโรงกลั่น เงินไหลออกจากกองทุนฯ ส่วนใหญ่ใช้ชดเชยก๊าซหุงต้ม (ปี 54 ใช้ 42,000 ล้านบาท) • ในกรณี NGV ปตท. ต้องขายในราคาขาดทุน

11. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • การตรึงราคาขายปลีกไว้ต่ำก่อให้เกิดผลกระทบต่อเนื่อง • บรรเทาปัญหาเงินเฟ้อ และลดแรงกดดันทางการเมือง • ไม่ส่งเสริมการประหยัดและการใช้พลังงานทดแทน • ไม่ช่วยลดการพึ่งพาพลังงานนำเข้า • สูญเสียเงินตราต่างประเทศ

12. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • การตรึงราคาขายปลีกไว้ต่ำก่อให้เกิดผลกระทบต่อเนื่อง • ไม่ช่วยแก้ปัญหาภาวะโลกร้อน และผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม • ไม่ส่งเสริมเชื้อเพลิงที่ผลิตได้ในประเทศ • ลักลอบส่งออกไปประเทศเพื่อนบ้าน • ฐานะการคลังอ่อนแอ (การขาดดุลงบประมาณและหนี้สาธารณะ)

13. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ผลิตภัณฑ์น้ำมันมีราคาขายปลีกแตกต่างกันมากเกินไป เช่น ดีเซล VS เบนซิน LPG/NGV VS เบนซิน/ดีเซล LPG ครัวเรือน VS LPG รถยนต์/โรงงาน ส่วนใหญ่เป็นผลจาก cross subsidy ผ่านกองทุนน้ำมันฯ

14. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ราคาขายปลีกแตกต่างกันมากทำให้เกิด • การทดแทนกันที่ไร้ประสิทธิภาพ ลงทุนปรับเปลี่ยนเครื่องยนต์อาจไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โครงสร้างการใช้และการกลั่นน้ำมันไม่สมดุลกัน

15. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ราคาขายปลีกแตกต่างกันมากทำให้เกิด • การโยกย้ายถ่ายเทที่อันตราย (กรณีก๊าซหุงต้ม) • ทำไมต้องอุดหนุนคน “ไม่จน” สำหรับก๊าซหุงต้ม และดีเซล (ทำไมคนใช้เบนซินต้องอุดหนุนคนใช้ก๊าซหุงต้ม และดีเซล)

16. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทยปัญหาเกี่ยวกับนโยบายราคาน้ำมันของไทย • ราคาขายปลีกแตกต่างกันน้อยเกินไป • ผลจากการยกเลิกเก็บเข้ากองทุนฯ 29 ส.ค. 54 • เบนซิน 91 กับ ก๊าซโซฮอล 91 ทดแทนกันได้มาก • ยอดขายก๊าซโซฮอลตกฮวบ ต้องปรับราคาใหม่อีก 2 ครั้ง • ตัวอย่างของ “ประชานิยม” ที่ “ยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง”

17. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม การกำหนดราคาผลิตภัณฑ์น้ำมันควรมีเกณฑ์ทั่วไป ดังนี้ • ราคาขายปลีกต้องไม่ต่ำกว่าราคาตลาดโลก (ราคานำเข้า + ค่าการตลาด) ให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง เพื่อประสิทธิภาพและประหยัดพลังงาน • กรณีของไทยผ่านเกณฑ์นี้เป็นส่วนใหญ่ ยกเว้น ก๊าซหุงต้ม NGV และดีเซล

18. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม การกำหนดราคาผลิตภัณฑ์น้ำมันควรมีเกณฑ์ทั่วไป ดังนี้ • เก็บภาษีน้ำมันเพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ • สำหรับภาครัฐลงทุนสร้างถนน (road user charge) • ชดเชยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและการก่อให้เกิดก๊าซเรือนกระจก (carbon tax) • ชดเชยผลกระทบจากจราจรติดขัดและอุบัติเหตุ (congestion and accidents)

19. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม การกำหนดราคาผลิตภัณฑ์น้ำมันควรมีเกณฑ์ทั่วไป ดังนี้ • เก็บภาษีน้ำมันเพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ • ส่งเสริมการกระจายชนิดของเชื้อเพลิง (energy diversification) • ส่งเสริมการกระจายรายได้ (income distribution)

20. ภาษีผลิตภัณฑ์น้ำมัน ในทางปฏิบัติ ประเทศเก็บภาษีน้ำมันต่างกันไป: • ยุโรปเก็บ 200% ของ (ราคา ณ โรงกลั่น + ค่าการตลาด) ซึ่งสูงมาก • สหรัฐฯ เก็บ 10% (ค่อนข้างต่ำ) • ซาอุฯ อิหร่าน เวเนซูเอลา อุดหนุนราคาน้ำมัน 20

21. Gasoline Prices, Jan. 2006 (US$/litre)

23. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม • เสนอให้เก็บภาษีน้ำมันทุกชนิดรวมกันคิดเป็น 15% - 20% ของราคาขายปลีก • อัตราขั้นสูงสำหรับเบนซิน • อัตราขั้นต่ำสำหรับอื่นๆ • ยกเว้นภาษีสรรพสามิตให้เอธานอลและไบโอดีเซล

24. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • ลดความผันผวนจากตลาดโลก • ใช้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เก็บเข้าเมื่อราคาโลกต่ำ และชดเชยเมื่อราคาโลกสูง • ปัญหาในทางปฏิบัติ : ชดเชยมากแต่เก็บเข้าน้อย ชดเชยไว้ก่อน โดยหวังว่าราคาโลกจะลดลงในอนาคต (คาดการณ์ยาก)

25. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • ลดความผันผวนจากตลาดโลก • ควรมีเป้าหมายไม่ให้กองทุนน้ำมันฯ เป็นลบ/บวกมากเกินเกณฑ์ที่สมเหตุสมผล อย่าฝืนแนวโน้มตลาดโลก

26. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • พลังงานเพื่อคนจน/ความจำเป็นในการครองชีพ (พลังงานเพื่อลดอัตราค่าครองชีพ/เงินเฟ้อ?) • ปัญหา : ชดเชยมากและนานเกินไป เป็นภาระกับภาครัฐ ผู้ผลิต/ค้า และผู้ใช้อื่น เช่น กรณีก๊าซหุงต้ม และดีเซล

27. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • พลังงานเพื่อคนจน/ความจำเป็นในการครองชีพ (พลังงานเพื่อลดอัตราค่าครองชีพ/เงินเฟ้อ?) • ควรช่วยเฉพาะกลุ่มเป้าหมาย เช่น ดีเซลเพื่อประมงขนาดเล็ก คูปองก๊าซหุงต้มสำหรับผู้มีรายได้น้อย • ควรกำหนดขนาดและเวลาของการช่วยเหลือ

28. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • ส่งเสริมการใช้วัตถุดิบที่ผลิตได้ในประเทศ • น้ำมันชีวภาพจากพืชในประเทศ (เอธานอล และไบโอดีเซล) ส่งเสริมให้ใช้โดยชดเชยจากกองทุนน้ำมันฯ ก๊าซโซฮอลควรถูกกว่าเบนซินลิตรละ 3 บาทขึ้นไป • ราคาที่ผู้ผลิตเอธานอล และไบโอดีเซล ต้องทั้งส่งเสริมให้ผลิต และมีต้นทุนที่แข่งขันได้ในตลาดโลกด้วย

29. โครงสร้างราคาน้ำมันที่เหมาะสม เกณฑ์เฉพาะวัตถุประสงค์: • ความสมดุลระหว่างโครงสร้างการใช้และการกลั่น • เบนซิน ดีเซล LPG และ NGV ควรมีราคาขายปลีกที่ไม่แตกต่างกันมาก (ไม่เกินลิตรละ 2 บาท เมื่อปรับค่าความร้อนแล้ว)