Современные проблемы документационного обеспечения управления и архивного дела

1. Ларин М.В.доктор исторических наук, профессор, директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела Современные проблемы документационного обеспечения управления и архивного дела Москва 8 декабря 2011

2. С развитием компьютерной техники и коммуникационных информационных сетей открылась возможность обмена документированной информацией без использования бумаги, т.е. в электронно-цифровой форме. Появился новый тип документации, которую необходимо хранить как в процессе делопроизводства, так и в архивах. 2

3. Некоторая часть электронных документов (ЭД) требует долговременного (постоянного) хранения. Следовательно, необходимо создание прочной нормативно-методической базы работы с электронными документами в делопроизводстве и архивах. Эта база в настоящее время недостаточна и несовершенна. 3

4. Следует учесть: Концепцию электронного правительства, Стратегию развития информационного общества в РФ, международные соглашения и стандарты в области информационного обмена, положения стандарта ISO 15489 «Информация и документация. Управление документацией»

5. Распоряжением Правительства РФ №632р от 06.05.2008 одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. 5

6. К приоритетным направлениям государственной политики отнесено: создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия; развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота; формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства. 6

7. Законодательство: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации от 27.07.2006 № 149-ФЗ; «О персональных данных» от 27.07.2006 № 153-ФЗ; Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г). Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" 7

8. Совсем недавно нормативно-правовая база применения электронных документов пополнилась Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В этом законе четко обозначена позиция государства на внедрение так называемого «электронного правительства». », 8

9. Одновременно был принят ФЗ N 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Этот закон существенно расширил сферу применения электронных документов. Всего изменения коснулись 26 законов. 9

10. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 г. № 477 утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти

11. Правила устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, то есть определяют принципы и правила делопроизводства, которые являются общими для всех федеральных органов исполнительной власти.

12. Указанные правила определяют электронный документ как равнозначный документу на бумажном носителе, если при документировании соблюдается установленный порядок его оформления. Таким образом, впервые в истории российского документоведения и архивного дела электронному документу придан официальный правовой статус. 12

13. Электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти

14. Для подписания электронных документов федерального органа исполнительной власти используются ЭП Используемые средства ЭЦП должны быть сертифицированы. При рассмотрении и согласовании электронных документов в СЭД могут использоваться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых ЭЦП не используется ;

15. Прием и отправка электронных документов осуществляются службой делопроизводства. При получении электронных документов служба делопроизводства осуществляет проверку подлинности электронной цифровой подписи

16. При передаче электронных документов на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти, в структурные подразделения и ответственным исполнителям, при отправке электронных документов и их хранении вместе с электронными документами передаются (хранятся) ихрегистрационные данные (п. 42). В соответствии с ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 регистрационные данные составляют часть метаданных электронного документа.

17. Исполненные электронные документы систематизируются в дела в соответствии с номенклатурой дел федерального органа исполнительной власти. При составлении номенклатуры дел указывается, что дело ведется в электронном виде. Электронные документы подлежат хранению в течение сроков, предусмотренных для аналогичных документов на бумажном носителе. После истечения срока хранения электронные документы подлежат уничтожению на основании акта о выделении их к уничтожению, утверждаемого руководителем федерального органа исполнительной власти

18. В целях внедрения системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) Правительство РФ 22 сентября 2009 утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота.

19. Положение о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО) является нормативной основой для создания единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

20. Принято Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 • "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и • организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет"

21. 8 сентября 2010 г. Правительство РФ приняло постановление № 697 «О единой системе межведомственного информационного взаимодействия». Согласно постановлению, Минсвязи РФ должно обеспечить введение единой системы межведомственного электронного взаимодействия в эксплуатацию

22. Распоряжением правительства РФ №176-р от12.02.2011 принят План мероприятий по переходу ФОИВ на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, который в настоящее время практически выполнен

23. Постепенно выстраивается логическая цепочка нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы более широкого применения электронных документов в практике управления. 23

24. Но законодательные и иные правовые нормативные акты РФ пока лишь в общих чертах регулируют вопросы применения электронных документов в управленческой деятельности. Фрагментарный характер законодательного регулирования электронных документов затрудняет их комплексное применение во всех сферах жизни общества и государства и не позволяет в полной мере использовать их преимущества перед бумажными документами. 24

25. Рассмотрим Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г). В этом законе в ст.5 «Состав Архивного фонда Российской Федерации» указывается, что в Архивный фонд входят архивные документы независимо от вида носителя, в том числе электронные документы. 25

26. В законе нет определения электронного документа, нет и четких правовых норм работы с электронными документами. То есть, признавая сам факт существования электронных документов, их равноправие по отношению к документам традиционного типа, российский архивный закон не содержит положений, которыми необходимо руководствоваться архивистам в работе с ЭД. Аналогичная картина характерна для законодательства в целом. 26

27. Законодательные и иные правовые нормативные акты РФ пока лишь в общих чертах регулируют вопросы применения электронных документов в управленческой деятельности. Фрагментарный характер законодательного регулирования электронных документов затрудняет их комплексное применение во всех сферах жизни общества и государства и не позволяет в полной мере использовать их преимущества перед бумажными документами. 27

28. Даже новый закон об электронной подписи не дает всех ответов на вопросы об ее практическом применении и относит их на уровень подзаконных актов. А когда они будут разработаны – не известно.

29. Разработаны методические рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов. Эти рекомендации опубликованы на сайте Росархива. 29

30. Многие проблемы электронных документов еще ждут своего решения, естественно, что это осложняет нашу практическую деятельность. 30

31. Проблемы термина «Электронные документы» терминология и понятийный аппарат электронных документов; специфика электронных документов; подлинность электронных документов; придание им юридической силы; изучение опыта работы с электронными документами в различных организациях; выработка и нормативное закрепление требований и методических рекомендаций по работе с электронными документами 31

32. Главное, на наш взгляд, препятствие на пути повсеместного и эффективного внедрения ЭД – это терминологическая неопределенность электронного документа. К сожалению, это понятие не закреплено ни в одном нормативном акте.

33. По нашему мнению, к категории «электронный документ» можно отнести: собственно электронные документы, жизненный цикл которых протекает только в электронной среде; электронные (цифровые) копии документов на бумажной основе и других носителях информации; базы данных в виде сложного документа (реестры, списки, кадастры, каталоги и др.); veb – документы.

34. Главное: пока исчерпывающе не решен вопрос о том, что же такое электронный документ. Представляется, что в современных условиях речь может идти лишь о замене традиционных бумажных документов их электронными аналогами. Именно такие документы должны включаться в делопроизводственные номенклатуры дел и документов и затем передаваться в архивы. 34

35. При этом должен соблюдаться методологический подход теории трех документальных массивов (ТДМ) организаций в соответствии с их архивной ценностью. 35

36. Первый массив – это документы постоянного срока хранения, • второй массив – документы долговременного хранения • и третий массив – это документы массовые, • со сроками хранения до 5 лет. • Именно эти документы • представляют собой самый объемный (не менее 60%) • массив документации в любой организации. • И именно они должны, в первую очередь, • рассматриваться как объект для их последовательной замены электронными документами. • Риск потери ценной информации при этом будет сведен к минимуму.

37. Нам предстоит в ближайшем будущем в рамках Федеральной целевой программы «Культура России» разработать проекты: 37

38. методические рекомендации по работе с электронными документами в делопроизводстве и архивах государственных организаций методические рекомендации государственным архивам по организации постоянного (долговременного) хранения электронных документов. 38

39. Данные методические рекомендации должны учитывать и развивать положения «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской Академии наук», утвержденных приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19, а также «Основных правил работы архивов организаций» (2002 г). 39

40. Оба методических документа являются первыми подобного рода пособиями для архивов организаций и государственных архивов по выполнению и документированию работы с электронными документами, в частности, в процессах проведения экспертизы ценности, комплектования, учета, обеспечения сохранности и использования электронных документов. 40

41. Они будут использоваться в качестве дополнительного инструмента в практике работы с электронными документами.

42. Остается открытым вопрос о судьбе новых современных информационных ресурсов: баз данных, электронных реестров, veb-документов, оцифрованных копий традиционных документов и т.д. Необходимо более глубоко изучить характеристики данных информационных ресурсов с точки зрения соответствия их как объектов архивного хранения требованиям теории и практики архивного дела. 42

43. Только после серьезного научного осмысления можно будет давать рекомендации по архивному хранению этих современных источников информации. ВНИИДАД проводил изучение баз данных как объектов архивного хранения. Но мы сейчас находимся лишь в начале пути. 43

44. В представленных проектах методических рекомендаций не до конца решен вопрос об электронной подписи. Очевидно, что поступление в госархивы документов с электронной подписью значительно осложняет деятельность архивов. Необходимо предусмотреть возможность снятия электронной подписи с документов при их передаче на постоянное (долговременное) хранение. Как это делается, например, в ФРГ. 44

45. Не решена проблема форматов электронных документов, в которых необходимо: передавать документы на хранение; создавать страховой фонд документов; фонд пользования электронных документов. Насколько мне известно, этой проблемой будет заниматься РГАНТД 45

46. Очевидно, что разработка стандарта хранения ЭД – важная и актуальная задача для Росархива и для созданного в структуре Российского государственного архива научно-технической документации Центра хранения электронной документации.

47. Сегодня предлагается передавать в госархивы электронные документы в том формате, который устанавливает архив, лучше всего в рекомендованном МСА формате PDF–A. Более того, такая передача должна осуществляться только лишь на физическом и обособленном твердом носителе (оптическом диске), без использования информационно-коммуникационных сетей. 47

48. Вместе с тем, в мировой практике встречаются и другие предложения. Например, предлагается рассмотреть формат TIF в качестве альтернативы.

49. Дискуссионными остаются пока вопросы о видовом составе электронных документов, соотношении единиц учета и хранения, о необходимости введения новых учетных форм для электронных документов и другие чисто методические вопросы делопроизводства и архивного дела, решение которых нуждается в использовании накопленного международного опыта и опыта передовых архивов по информатизации их деятельности. 49

50. Благодарю за внимание