Veřejná správa a správní právo

1. Veřejná správa a správní právo Kateřina Frumarová

2. Základní pojmy - správa • Základním předmětem zájmu správního práva je pojem veřejné správy. • Pozitivně vymezit a definovat veřejnou správu je velice obtížné. • Výchozím pojmem = pojem správy. • Například J. Pošvář správou v obecném smyslu rozumí zpravidla lidskou činnost sledující záměrně nějaký cíl. • A. Merkl pak chápe správu v nejširším smyslu jako každou záměrnou lidskou činnost, směřující k dosažení určitých lidských účelů. • J. Pražák ji definuje jako činnost sledující záměrně nějaký cíl nebo činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které záležitosti. Ze současných autorů například • V. Sládeček chápe správu jako záměrnou činnost sledující dosažení určitého cíle (účelu). • P. Průcha správou rozumí společenské řízení, které má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách. • Poměr správy v obecném smyslu k právu: ve správě jsou obsaženy dva prvky: prvek právní (daný jejím vztahem k právnímu řádu) a prvek účelový (činnost sledující záměrné dosažení určitého cíle). Platí, že účel obsažený v postulátu lze uplatnit pouze v souladu s prvkem právním, tedy s právním řádem. Normativní vázanost je pak samozřejmě větší u správy veřejné oproti správě soukromé.

3. Základní pojmy – veřejná správa • Veřejnou správu je nutno odlišit od správy soukromé. • Podle J. Pošváře soukromou správu provádí spravující subjekt z vlastní vůle (autonomně) a řídí se při tom svými osobními postuláty, veřejnou správu pak provádějí spravující subjekty jako povinnost uloženou jim právní normou a řídí se při ní objektivními postuláty státu či do nich ústícími postuláty veřejných svazků; rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou je tedy jednak v normativní vázanosti spravujícího subjektu (podstatně větší vázanost veřejné správy) a jednak v cíli, který je sledován. • Ze současných autorů například P. Průcha vymezuje veřejnou správu jako správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů; soukromou správou je naproti tomu správa soukromých záležitostí, vykonávaná v soukromém zájmu soukromými osobami, které sledují určitý vlastní cíl a řídí se přitom vlastní vůlí. • Rozlišování veřejné správy a soukromé správy bezprostředně souvisí se samotným rozlišováním veřejného a soukromého práva, tedy s právním dualismem. Přestože nelze jednoznačně stanovit hranici mezi právem veřejným a soukromým a rozdíly se spíše stírají, východiskem pro zodpovězení otázky po podstatě „veřejnoprávnosti“ veřejné správy by mělo být její naplnění znaky „veřejné moci“ a „veřejného zájmu“.

4. Základní pojmy – veřejná správa • Moc = schopnost vnutit jinému určitý způsob chování, a je-li tento způsob chování narušen, požadované chování vynutit a případně rušitele potrestat. • Moc veřejná je pak uskutečňována ve veřejném zájmu a k jeho zabezpečení, a to subjekty veřejné moci. Výkon veřejné moci pak představuje právě i veřejná správa. • Veřejnou moc lze dále dělit na státní moc (kterou disponuje stát a zabezpečuje ji prostřednictvím státního mechanismu) a tzv. zbývající veřejnou moc (kterou stát svěřil subjektům nestátního charakteru a projevuje se jako tzv. decentralizovaná státní moc). • Veřejný zájem = tzv. neurčitý právní pojem, jde o takový zájem, resp. zájmy, jež by bylo možno označit za obecné či veřejně, resp. obecně prospěšné zájmy, jejichž nositeli jsou blíže neurčené, nicméně alespoň rámcově determinovatelné okruhy či společenství osob jako tzv. veřejnost, popř. zájmy, u nichž jde o zájmy společnosti (celospolečenské zájmy). • Ústavní soud ČSFR (usnesení sp. zn. I. ÚS 191/92 ze dne 9. 6. 1992) a obdobně i Ústavní soud ČR (usnesení sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993) konstatují, že: „Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu“.

5. VS = státní správa, samospráva a ostatní VS • Veřejná správa se obvykle dle povahy nositele veřejné moci rozlišuje na : státní správu, samosprávu a ostatní veřejnou správu. Státní správa: • veřejná správa uskutečňovaná státem, jde o nezastupitelnou součást VS, je jádrem, základem VS, odvozuje se od samotné podstaty a poslání státu, • jde o jednu z forem činnosti státu, jejím posláním je realizace výkonné moci státu, • má charakter výkonný, podzákonný a nařizovací • je zaměřena jak dovnitř, tak i navenek • rozlišujeme dále pak státní správu přímou (tj. prováděnou bezprostředně orgány státu – správními úřady) a státní správu nepřímou (vykonávanou např. orgány obcí a krajů v přenesené působnosti, či fyzickými nebo právnickými osobami, jímž byl výkon státní správy propůjčen)

6. VS = státní správa, samospráva a ostatní VS Samospráva • představuje veřejnou správu uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než státem - jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace • někdy se také zjednodušeně uvádí, že jde o „správu vlastních záležitostí ve veřejném zájmu“, resp. o metodu správy, při níž se „spravovaní“ spravují sami – tj. určitě splynutí subjektu a objektu správy - nicméně jde o zjednodušující pojetí, neboť přece jen zde existuje určitá vzdálenost mezi „správcem“ a „spravovanými“ – uplatňuje se zde princip reprezentace, • dle nálezu Ústavního soudu (sp.zn. Pl. ÚS 5/93) pak „na samosprávu nutno hledět jako na demokratickou organizační formu péče o vlastní záležitosti dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem… …vzniká a uskutečňuje se na základě zákona (práva) a pod státním dohledem právnosti jejích rozhodnutí (prováděným soudy). Je však státním orgánům (především orgánům státní správy) nepodřízená, tj. v zákonem (nebo všeobecně právem) vymezeném rámci působí samostatně…“. • samosprávu je nutno chápat jako projev decentralizace veřejné správy, • spjata s principem subsidiarity, • dalším znakem je relativní nezávislost orgánů veřejnoprávních korporací při výkonu samosprávy, do výkonu samosprávné činnosti může stát zasahovat zpravidla jen na základě zákona a k jeho ochraně (srov. výslovně ve vztahu k územní samosprávě čl. 101 Ústavy, jakož i možnost podání tzv. komunální ústavní stížnosti). • na straně druhé však státu přísluší právní dozor nad jednáním samosprávných korporací • předmětem samosprávy je správa části veřejných věcí na územní úrovni (obce, kraje) nebo v souvislosti s výkonem určitého povolání (profesní komory), příp. v souvislosti s výkonem určité specifické činnosti (zejm. vzdělávání) - hovoříme pak o samosprávě územní, profesní (zájmové, stavovské), popř. tzv. ostatní samosprávě (zejm. školské).

7. VS = státní správa, samospráva a ostatní VS Exkurs: Veřejnoprávní korporace (VPK): • člensky organizovaný subjekt VS, jemuž byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly, • legální pojem (ústava, zákon o obcích….), • PO, právní subjektivita, samostatný subjekt práv a povinností, subjekt odpovědnosti, • disponuje mocenskou pravomocí činit vrchnostenské úkony, současně může užívat i prostředky práva soukromého, • založena zákonem či jiným vrchnostenským aktem na základě zákona, • relativní nezávislost na správních úřadech státu, podléhá však v jistých otázkách státnímu dozoru, • členíme: územní (obce), profesní (komory), věcné (zájm. sdružení obcí). Ostatní veřejná správa • považuje se za zbytkovou oblast veřejné správy, kterou vykonávají částečně samosprávné a nesamosprávné instituce, když plní úkoly veřejné správy, různorodá skupina • znaky: zřizovány zákonem, stanoven (veřejnoprávní způsob) ustavení vedoucího, nemají členský substrát, ale zaměstnance, existence dozorčího orgánu • často forma veřejného ústavu či veřejného podniku • zpravidla nejde o výkon VS v pravém (užším) smyslu, ale spíše o veřejnoprávní činnost, jenž má jisté veřejnoprávní aspekty (význam) • př. ČT, ČR, VZP, Národní galerie

8. Veřejná správa - vymezení • V materiálním (funkčním) pojetí je veřejná správa výkonnou činností státu jako základního veřejnoprávního subjektu, uskutečňovanou prostřednictvím jeho orgánů, jakož i výkonnou činností tzv. dalších veřejnoprávních subjektů, resp. jejich orgánů, spočívající ve správě veřejných záležitostí, a realizovanou jako projev výkonné moci ve státě, přičemž je zaměřena na organizování chodu veřejných záležitostí, resp. veřejných služeb, a na mocenskou ochranu veřejných zájmů. • Z hlediska formálního (organizačního) se pak klade důraz na povahu institucí, které veřejnou správu v rámci své působnosti a pravomoci vykonávají, a kterými jsou v prvé řadě stát (prostřednictvím svých orgánů) a další subjekty, které jsou státem nadány veřejnou mocí. • = definice veřejné správy způsobem pozitivním.

9. Veřejná správy - vymezení • Veřejnou správu je možné pokusit se definovat i negativně, a to za použití metody substrakce (odečítání), přičemž se vychází v podstatě z teorie dělby moci ve státě. • Veřejná správa a zákonodárství: zákonodárství vytváří pro veřejnou správu právní rámec, ve kterém se může pohybovat. V demokratickém právním státě je zákonodárství veřejné správě nadřazeno. VS pak zajišťuje výkon zákonů; je tedy činností podzákonnou a výkonnou. Na straně druhé se VS určitými způsoby podílí na zákonodárné činnosti (např. zákonodárná iniciativa vlády či zastupitelstev krajů, tvorba podzákonných prováděcích právních předpisů či podíl na přípravě návrhů zákonů). • Veřejná správa a soudnictví: obě činnosti mají některé shodné rysy – představují výkonnou činnost orgánů státu, tedy výkon, resp. provádění zákonů. Základní rozdíly mezi nimi pak spočívají jednak ve funkční stránce, jednak ve stránce organizační. • Dále je v současné době zdůrazňováno, že je nutno nově pojmout i vztah vlády a veřejné správy, a vyjádřit rozdíl mezi nimi, neboť konstrukce spočívající v tom, že vláda je chápána jen jako nejvyšší orgán státní správy, resp. veřejné správy již v moderním právním státě neobstojí. • Nutno doplnit, že nelze ztotožňovat moc výkonnou a veřejnou správu, neboť veřejná správa je toliko jednou ze součástí moci výkonné.

10. Členění veřejné správy Veřejnou správu lze členit dle několika hledisek: a) dle organizačního uspořádání –územní a věcné hledisko • z územního hlediska rozlišujeme VS: ústřední, regionální a místní, • z věcného hlediska –VS všeobecná x specializovaná • co do subjektů – je jím buď stát nebo jiné subjekty, odlišné od státu, na něž je její výkon delegován, dle toho rozlišujeme VS vykonávanou bezprostředně (tj. orgány státu) a zprostředkovaně (vykonávaná orgány jiných subjektů) b) dle právní formy – jde o to, zda VS používá formy veřejného práva či soukromého práva • správa vrchnostenská (imperium) – je vykonávána formou veřejnou práva (klasický triangl: nařízení + správní akt + donucovací opatření), • správa fiskální (dominium) – formy práva soukromého, stát do právních vztahů nevstupuje vrchnostensky, ale z pozice rovného partnera, zejm. ve věcech finančních a majetkových • v současné době však toto rozlišení není dostačující c) dle úkolů • lze rozlišit, zda VS vrchnostensky zasahuje anebo ve veřejném zájmu zabezpečuje či obstarává • z jiného úhlu pohledu lze vymezit základní oblasti VS: správně politická, správně hospodářská, sociální a kulturní a ekologická, • hlubší členění – dle správních odvětví (resortů) – např. vnitřní správa, školství, zdravotnictví, atd.

11. Správní právo - výseč právního řádu, která upravuje veřejnou správu, soubor právních norem, které upravují organizaci a činnost VS, - samostatné právní odvětví - řadíme k právu veřejnému Historie V Evropě se postupně vyvinuly 3 základní koncepce správního práva: a) francouzská • francouzské správní právo lze považovat za „první moderní správní právo“, svůj vznik zde má řada známých institutů a forem správního práva, stejně jako nástrojů právní ochrany před akty VS, významná byla především činnost královské a později Státní rady, zejm. propracovaná oblast správního soudnictví • striktní oddělení justice a správy b) německo-rakouská • německé správní právo – mělo do určité míry východisko ve francouzské doktríně, na rozdíl od oblasti francouzské a anglické, kde se silně projevovalo právo soudcovské, v Německu a Rakousku dlouho převažovala koncepce nedotknutelnosti vládní moci • správní právo bylo zpočátku tvořeno zejm. normami policejního práva, později další oblasti VS • přetrvávala tradice, že správní soudy mohou přezkoumávat jen zákonnost aktů VS, teprve od 2. poloviny minulého století postupný příklon k plné jurisdikci c) anglická • veřejná správa odpovídá za všechny své akty před obecnými soudy, až později se tvořily kvazisoudní tribunály se specializovanou jurisdikcí • potlačen rozdíl mezi veřejným a soukromým právem • teorie založená na suverenitě parlamentu a principu rule oflaw

12. Správní právo - historie • relativně mladé právní odvětví • jeho vznik je spojován s obdobím nahrazování policejního státu státem liberálním, postupně se uplatňuje vázanost správy zákonem – asi polovina 19. století, • české správní právo se řadí ke koncepci německo-rakouské • stát stavovský • policejní stát – absolutismus • během 17. a 18. století vzniká na soudech nezávislý systém správních úřadů, vznikají zárodky práva správního, které vzniká v 19. století v souladu s doktrínou právního státu • mezníkem – r. 1867 • rozvoj správního práva – člověk již není poddaným, ale občanem, správní předpisy jsou předpisy právními, stát a jeho úřady jsou vázány stejně jako občan právem • významní autoři: Jiří Pražák (Rakouské právo ústavní, Rakouské právo správní - 1905), Fr. Weyr (Čsl. právo správní – 1922), Jiří Hoetzel (Čsl. správní právo – 1934), Jiří Pošvář (Obecné pojmy správního práva, 1946), Vavřínek, Matějka, Neubauer, Havelka aj. • zřízen Nejvyšší správní soud • první správně procesní kodex – vl.nař. Č. 8/1928 Sb. (až do r.1955) • Slovník veřejného práva československého (díl I. – V., 1929 – 1948) • po r. 1948 – změnila se role práva, nástroj politické moci, změna postavení občana vůči státu • po r. 1989 – základní učebnice: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Sládeček, V. Obecné správní právo.

13. Správní právo Správní právo: • soubor veřejnoprávních norem, které upravují organizaci a činnost VS, neboli soubor veřejnoprávních norem (hmotně právní, procesně právní a organizační povahy), které upravují organizaci, činnost a procesní postupy VS • tvořeno značným množstvím pramenů různé právní síly a původu • právní odvětví nekodifikované (pouze dílčí kodifikace) • postupně se z něj vydělila další pr. odvětví – zejm. právo ŽP, finanční právo, popř. právo soc. zabezpeční Členění: Obecná část x zvláštní část • část obecná – zahrnuje vše obecné a společné pro daný obor, tj. vymezuje základní pojmy, jevy a instituty; jde o abstrakci platného správního práva; základ pro aplikaci zvláštní části i pro jiné obory veřejného práva (např. právo ŽP, finanční právo, právosoc. zabezpeční) • část zvláštní – zahrnuje hmotně právní (ale fragmentárně i procesní) úpravu jednotlivých správních odvětví – rozsáhlá oblast – př. stavební právo, oblast zdravotnictví, kultury, školství, vnitřní správa, vojenské právo, policie, atd. Správní právo hmotné x procesní • hmotné – normy SP upravující obsahově okruh činností správních orgánů • procesní –v širším slova smyslu: soubor norem, které regulují organizaci a působnost správních orgánů, jakož i řízení před nimi • procesní v užším slova smyslu: právní úprava správního řízení (rozhodování VS ve vztahu k nepodřízeným subjektům) + se pak vyčleňuje samostatný podobor – právo organizační Správní právo vnitřní a vnější • vnitřní – soubor vztahů upravujících vnitřní organizaci VS • vnější – mající externí účinky (vně, vůči adresátům VS)

14. Správní právo Vztah správního práva k dalším právním odvětvím • silná vazba na obory veřejnoprávní • nejužší vztah zřejmě k právu ústavnímu – správní právo v podstatě je odvozeno od • ústavního práva, • Ústava a ústavní zákony jsou nejen základem a předpokladem veřejné správy, ale obsahují v obecné rovině i poslání, úkoly a cíle veřejné správy, • vazba na správní právo trestní – zejm. ve vztahu k oblasti správního práva trestního • vztah k odvětvím soukromoprávním – zejm. k právu občanskému (správní právo využívá instituty zde zakotvené, či využívá jako základu při úpravě obdobných institutů (smlouva x veřejnoprávní smlouvy) Se správním právem úzce souvisí: • Správní nauka (věda v užším smyslu) = zkoumá praktické fungování a cíle VS, popisuje jevy, systematicky je uspořádává, aplikuje teoretické poznatky na praxi, odhaluje nedostatky praxe, formuluje řešení, pojednává o tom, co je (de lege lata) • Věda o správním právu = normativní věda, pojednává o tom, co býti má (de legeferenda), předmětem zájmu jsou normy, • Správní politika = hodnotí VS dle předem stanovených kritérií, objasňuje dosahování cílů VS

15. Dualismus práva Právní dualismus • členění na právo veřejné a soukromé • hranice nejsou ostré, jejich relativizace, dodnes nenalezena jednoznačná kritéria odlišení Vytvořila se historicky řada teorií: a) Zájmová teorie – nejstarší, podle charakteru zájmu se přiřazují právní normy nebo právní vztahy buď k právu soukromému nebo k právu veřejnému: jde-li o veřejné zájmy nebo o obecné blaho, budou se řídit právem veřejným, a naopak; problematičnost: nelze dobře konkretizovat a rozlišit zájmy veřejné od zájmů soukromých, nadto normy mohou sledovat obecnou prospěšnost i v těch případech, kdy půjde o zájem soukromý b) Mocenská (subordinační) teorie – rozlišuje právo veřejné a soukromé dle toho, zda účastníci právního poměru jsou k sobě navzájem ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti (veřejné) či rovnosti (soukromé), namítá se, že tato koncepce neodpovídá představě o moderní VS, ale spíše starší představě o policejním státě a postavení správy v něm, nadto moderní VS zná i vztahy založené na rovnosti účastníků (veřejnoprávní smlouvy), c) Organická teorie (teorie subjektů) – klade důraz na to, zda se právní subjekt ocitá v určitém právním poměru z důvodu svého členství (např. trvalý pobyt v obci, státní občanství) v některé veřejnoprávní korporaci či nikoli, v prvém případě jde o veřejné právo, ve druhém o soukromé, d) Modifikace organické teorie: • Nová teorie subjektů (neboli teorie zvláštního práva) • Formální organická teorie • Materiální organická teorie

16. Dualismus práva Dualismus v judikatuře: Ústavní soud • „za právo veřejné považuje soud tu oblast práva, v níž jsou vztahy založené na nerovnosti zúčastněných subjektů, k soukromému právu patří vztahy založené na rovnosti. Veřejná moc je taková, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí orgánu není dán na vůli subjektu. Hranice veřejné moci končí tam, kde začíná moc soukromá“ (usnesení sp.zn. 86/95) NSS • Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právního regulování . Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. (…)Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti: žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; … zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná. Existují však i výjimky… (usnesení rozšíř.senátu NSS čj. 4 As 47/2003-124) • Nejvyšší správní soud vychází z teze, že veřejné a soukromé právo v moderní společnosti nejsou dva světy oddělené „čínskou zdí“, v nichž by platila zcela a principiálně odlišná pravidla, nýbrž dvě sféry jednoho ve své podstatě jednotného a uceleného právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud v souladu s převažujícími doktrinálními trendy poslední doby jako vztah obecného a zvláštního práva. (rozsudek NSS čj. 2 As 50/2005-53).

17. Veřejná subjektivní práva a povinnosti Veřejná subjektivní práva a povinnosti Rozlišujeme právo objektivní x subjektivní – lze vztáhnout i na SP • Objektivním správním právem – soubor platných právních norem správního práva • Subjektivní správním právem – obsah objektivního správního práva, konkrétní právo či povinnost, jež je či může být realizováno na základě objektivního správního práva SP je právem veřejným, tudíž rozlišujeme: Veřejná subjektivní práva • práva, jež mají FO a PO vůči státu, popř. jiným subjektům VS (někdy vyžadováno splnění zákonem stanovených podmínek) • srov. též s.ř.s. - § 2 – „Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.“ • zakotveny jak na úrovni ústavně právní, tak i zákonné • př. právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění, petiční právo, právo na spravedlivý proces, ale např. i právo na volbu místa trvalého pobytu, právo na přístup ke školnímu stavování, aj. • odpovídá jim povinnost státu zajistit jejich realizaci Veřejné subjektivní povinnosti • povinnosti osob vůči státu, popř. jiným subjektům VS • př. povinnost platit daně

18. Evropské aspekty správního práva Různá pojetí a významy evropského správního práva: a) jako správní právo EU neboli komunitární právo, resp. dnes unijní právo b) jako právo společného správního prostoru, vytvářené a užívané na různých úrovních mezivládní spolupráce, sloužící nejen pro účely administrativní kooperace a integrace členských států EU, ale i jiných nositelů a vykonavatelů VS c) jako právo, které je společné pro veřejnou správu evropských demokratických států, a to jak v rovině obecných pojmů, tak společných právních principů a základních institutů (iuscommune) ad a) • ES, resp. dnes EU prochází dlouhodobým konstitucionalizačním procesem, což se odráží i v povaze správního práva EU • S přihlédnutím k vývoji smluvního základu EU můžeme správní právo EU označit též jako komunitární právo, pokud správní norma vychází z ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství (SES), nebo jako unijní právo, jestliže správní norma vychází z ustanovení Smlouvy o Evropské unii (SEU) • V členských státech EU se vedle sebe, ale často i spolu uplatňují dva systémy správního práva – právo vnitrostátní a právo EU: princip aplikační přednosti (primátu) komunitárního práva před právem členských států ad b) • Správní právo má rozměr, který přesahuje výrazně hranice vnitrostátního práva, jde zejména o právní problémy spojené: 1) s užitím principů a pravidel, jež nemají vnitrostátní původ (vzniklými na půdě mezinárodních vládních i nevládních organizací), 2) s řešením kolizních situací, jež vznikají ze soužití různých právních řádů ve společném právním prostoru, 3) s rozvojem příhraniční spolupráce • V tomto smyslu existuje evropské správní právo jako právo administrativní spolupráce států, veřejnoprávních korporací i nevládních organizací ve sjednocující se Evropě • Spolupráce vyústila v přijetí řady mnohostranných evropských úmluv ad c) • Evropské správní právo v podobě iuscommune zaručuje, že se ve vnitrostátním právním řádu prosazují standardy silou neformálního vlivu • Nalézání společného práva (iuscommune) je postaveno zejm. na uznání obecných principů správního práva většinou států, na respektu k základním právům jednotlivců i skupin osob, význam má i nepsané právo • Svoji podobu nalézá iuscommune především v podobě soft law • Srov. zejm Rezoluce (77) 31 Výboru ministrů RE, či dále řadu doporučení RE (např. o správním uvážení, o otevřené správě, o veřejnoprávní odpovědnosti, o správním trestání, o soudní kontrole správních aktů či o dobré veřejné správě, a řadu dalších

19. Rada Evropy • Rada Evropy • založena 5. května 1949 tzv. „Londýnskou smlouvou“, kterou podepsalo 10 evropských států. • Během rozhovorů o podobě budoucí Rady Evropy se zvažovaly 2 hlavní směry instituce: buď půjde o klasickou mezinárodní organizaci, kde budou zasedat zástupci vlád členských zemí, nebo bude vytvořeno politické fórum s poslanci. Nakonec se obě zvažované varianty zkombinovaly do současné podoby Rady Evropy. • Dnes má 47 členů, sídlí ve Štrasburku. • V kapitole I, článku 1(a) Londýnské smlouvy je tento cíl RE definován takto: • „Cíl Rady Evropy je dosáhnout větší jednotnosti mezi členskými státy za účelem ochrany a realizace ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, a usnadňování jejich hospodářského a sociálního pokroku." Hlavní cíle Rady Evropy jdou shrnout do 4 pilířů: • chránit lidská práva, právní stát a pluralitní demokracii, • podporovat rozvoj evropské kulturní identity a různorodosti, • hledat řešení problémů evropské společnosti • pomáhat upevňovat demokratickou stabilitu v Evropě prostřednictvím podpory politických, legislativních a ústavních reforem. Nad rámec těchto 4 pilířů Rada Evropy pokrývá i všechny důležité otázky, kterými se evropská společnost zabývá. Např. lidská práva, sdělovací prostředky, právní spolupráce, sociální a ekonomické otázky, zdravotnictví, vzdělávání, kultura, sport, mládež, místní demokracie a přeshraniční spolupráce, životní prostředí aúzemní plánování. Otázku vojenské obrany Evropy přenechává Rada Evropy na NATO.

20. Rada Evropy Orgány RE: • Výbor ministrů (CommitteeofMinisters) • Parlamentní shromáždění (ParliamentaryAssembly) • Kongres místních a regionálních orgánů (TheCongressoftheCouncilofEurope / CongressofLocalandRegionalAuthoritiesofEurope) • Komisař pro lidská práva (CommissionerforHumanRights), • Sekretariát (v čele generální tajemník (SecretaryGeneral) • Evropský soud pro lidská práva (EuropeanCourtofHumanRights) Vztah RE a správního práva • Rada Evropy vydává smlouvy, které se od ratifikace členskou zemí stávají pro zemi závaznými. Nejznámější a zřejmě nejvýznamnější smlouvou Rady Evropy je „Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod“ podepsaná v Římě dne 4. 11. 1950. V roce 1959, vznikl i nejznámější institut Rady Evropy – Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku. Ten projednává porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a zaručuje tak vymahatelnost této smlouvy. • Z dalších: Evropská sociální charta, Evropský zákoník sociálního zabezpečení, či Evropská charta místní samosprávy • Význam mají i další dokumenty RE (rezoluce, doporučení, deklarace): • Rezoluce Výboru ministrů RE o ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům (1977), Doporučení VM RE o správním uvážení (1980), Doporučení VM RE upravující přístup k informacím, jež mají k dispozici orgány VS (1981), Doporučení VM REtýkající se veřejné odpovědnosti (1984), Doporučení VM RE týkající se správních řízeních s velkým počtem osob (1987), Doporučení VM RE o kodexu chování veřejných činitelů (2000), Doporučení VM RE o soudním přezkumu správních úkonů (2004), Doporučení VM RE o účinných právních prostředcích nápravy nepřiměřených průtahů v řízení (2010), či Doporučení VM RE o dobré veřejné správě (2007)

21. Evropská unie a správní právo Historie • Evropská unie je ojedinělé hospodářské a politické společenství 28 evropských zemí, • šest západoevropských států v dubnu 1951 uzavřelo Pařížskou smlouvu, která založila Evropské společenství uhlí a oceli (Montánní unie, ESUO). Základem této smlouvy byl tzv. Schumanův plán. • V březnu 1957 pak tyto státy uzavřely další – tzv. Římské smlouvy, kterými vzniklo Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). • Po 1. červenci 1967 se po sloučení tří společenství (ESUO, EHS a Euratom) začalo hovořit o Evropských společenstvích (ES). Počátkem sedmdesátých let, se ES poprvé rozšiřují. K Spolkové republice Německo (SRN), Francii, Itálii, Belgii, Lucembursku a Nizozemsko se k 1. lednu 1973 přidalo Spojené království, Irsko a Dánsko. Desátým členem je od 1. ledna 1981 Řecko a k 1. lednu 1986 přistoupilo Španělsko a Portugalsko. • Jednotný evropský akt (JEA), jehož východiskem byla Bílá kniha Komise specifikující přibližně tři sta opatření směřujících k zajištění jednotného vnitřního trhu, znamenal změnu strategie a přístupu k harmonizaci práva. • Ve stejné době, ačkoliv odlišnou formou, a to prostřednictvím mezinárodní smlouvy, se Francie, SRN, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko rozhodli řešit otázku fyzického uvolnění pohybu zboží a služeb. V roce 1985 tak byla přijata Schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. V roce 1990 byla podepsána i druhá Schengenská dohoda (Schengenská prováděcí úmluva), jež vstoupila v platnost v roce 1995. Tyto dvě dohody a jejich další prováděcí předpisy jsou souhrnně označovány za Schengenskéacquis. Byl tak vytvořen Scheng. prostor.

22. Evropská unie a správní právo • Maastrichtská smlouva oficiálně zavedla pojem Evropská unie pro zastřešení tří Společenství a zavedla tři pilíře. Pilířová struktura EU zanikla účinností Lisabonské smlouvy. Maastrichtská smlouva nastavila novou proceduru přijímání předpisů, spolurozhodování, zavedla nové politiky a institut občanství EU. • V červenci 1997 uzavřena Amsterodamská smlouva, která tzv. Schengenskéacquis začlenila do práva EU, posílila pravomoci Evropského parlamentu, zavedla princip flexibility a ze třetího pilíře do prvního přesunula oblast justiční spolupráce v civilních věcech. Vznikl tak Evropský justiční prostor v civilních otázkách jako základ pozdějšího prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti. • Smlouva z Nice (2001) - měla přizpůsobit instituce EU novému počtu členů. • Všechny předchozí smlouvy měla nahradit Smlouva o Ústavě pro Evropu. Počítala s nahrazením Evropského společenství Evropskou unií, jež by měla právní subjektivitu. Smlouva měla státoprávní charakter: počítala se zavedením termínů blízkých vnitrostátnímu právu (zákony, rámcové zákony) a vytvořením funkcí typických pro stát (prezident). Smlouva byla odmítnuta referendy ve Francii a Nizozemsku. • Následně byla připravena nová smlouva – Lisabonská, jejímž základem byla odmítnutá Smlouva o Ústavě pro Evropu, z níž byly odstraněny sporné instituty. Lisabonská smlouva je další novelizační smlouvou, změnila obsah Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropského společenství, jež byla přejmenována na Smlouvu o fungování Evropské unie. Evropské společenství (bývalé EHS) přestalo existovat, jeho právním nástupcem je EU. Z bývalých tří společenství zůstal již jen Euroatom, neboť ESUO zaniklo v roce 2002, když uplynulo padesátileté období, na které bylo Pařížskou smlouvou uzavřeno. • V roce 2000 byla též vyhlášena Listina základních práv EU.

23. Evropská unie a správní právo Základním principem fungování Evropské unie je sdílení pravomocí, které byly dříve v kompetenci jednotlivých členských států. Za tímto účelem vznikly společné instituce. Jádro institucionálního rámce tvoří sedm orgánů Evropské unie, které jsou vyjmenovány v čl. 13 Smlouvy o Evropské unii. Jde o : Evropský parlament, Evropskou radu, Radu Evropské unie, Evropskou komisi, Soudní dvůr Evropské unie, Evropskou centrální banku a o Účetní dvůr. Kromě toho existují poradní a další instituce. Soudní dvůr UE dbá nad jednotným výkladem evropského práva. Vedle dvora funguje od roku 1989 Tribunál. Specializovaným orgánem Soudního dvora je Soud pro veřejnou službu. Soudní dvůr rozhoduje spory mezi orgány Společenství, mezi orgány Společenství a členskými státy a mezi členskými státy navzájem; výjimečně může řízení zahájit i vnitrostátní subjekt (jednotlivec). K Soudnímu dvoru lze přímo podat zejména následující žaloby: • 1. Žaloba na porušení povinnosti • 2. Žaloba na neplatnost aktu Společenství • 3. Žaloba na nečinnost • 4. Žaloba na náhradu škody • Kromě toho lze k soudnímu dvoru podat dvě žaloby nepřímo: 1. Žaloba na neaplikovatelnost aktu a 2. Prejudiciální řízení (řízení o předběžné otázce) • Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů jsou poradní a konzultativní orgány Evropské unie.

24. Evropská unie a správní právo • Právem EU rozumíme celý právní řád vyvinutý v Evropských společenstvích a zděděný Evropskou unií. Jde o právní řád odlišný od práva vnitrostátního i mezinárodního. • Za prameny práva EU se považují především: zřizovací smlouvy (primární právo EU), mezinárodní smlouvy, závazné akty unijních institucí, nezávazné akty unijních institucí, judikatura Evropského soudního dvora, obecné právní zásady. • I když jsou některé otázky správního práva řešeny i v primárním unijním právu (rozsudek NSS čj. 8 As 33/2009-56, č. 1908/2009 Sb.NSS), rozhodné je především tzv. sekundární právo unijní (závazné a nezávazné akty unijních institucí) a obecné právní zásady. • Z pohledu sekundárního práva rozlišujeme: nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. • Nařízení – normativní rozhodnutí s obecným významem a závazností, zavazuje ve všech svých částech, je bezprostředně použitelné v členských státech; jako bezprostředně aplikovatelný akt je přímo závazné nejen pro členské státy, ale i jednotlivé FO a PO, i správní úřady (rozhodnutí NSS č. 1125/2007 Sb.NSS, 1609/2008 Sb.NSS) • Směrnice – závazná pro členský stát, a to co do dosažení určitého výsledku; volba formy a prostředků k jeho dosažení se ponechává státu, musí dojít k transpozici a implementaci směrnice (rozh. KS č. 1359/2007 Sb.NSS, aj.) • Rozhodnutí – zavazuje v celém rozsahu ty, jimž je adresováno. • Doporučení a stanoviska – pomocné akty, bez přímé právní závaznosti. • Platí princip přednosti unijního práva před právem členských států, jde o přednost aplikační. • Obecné právní zásady se dovozují v souvislosti s rozhodovací činností Evropského soudního dvora, např. princip rovnosti, princip vázanosti správy zákony, princip odpovědnosti správy, princip proporcionality, princip leg. očekávání. • Základní pravidla unijního práva mající vztah ke správnímu právu najdeme v právu primárním (např. spolupráce v oblasti justice a vnitřní správy, azylová a migrační politika, hraniční režim, celnictví, policejní spolupráce). Rozhodující význam – nařízení a směrnice – mají vztah především k různým oblastem zvláštní části SP. Podstatný vliv pak na rozhodování veřejné správy, ale zejm. správních soudů pak má judikatura Soudního dvora EU.