公務人員核心價值與倫理實踐

公務人員核心價值與倫理實踐 邱志淳世新大學行政管理學系教授 jcchiu@cc.shu.edu.tw

壹、前言 公務人員的核心價值與理念為其核心職能的源泉。價值是一種持久的信念，它可以作為我們生活中的範型，指引我們行動朝向所欲的目標邁進，乃是對某種事物或現象的認知，可以指引成員的行為和思想。核心價值則是這一套價值體系中，為組織成員所認同與共享的價值理念，是組織整體價值觀、信仰、思想的集合，乃組織成員所認同並經由教導傳承給新的成員。

壹、前言 • 文官的核心價值乃是文官在角色行為上所須依循的原理、原則，也是行政制度建立及所要達成的目標。 • 公務人員要清楚核心價值，係因文官掌握官僚體系的日常運作，負責規劃與執行政府的政策，掌握行政資源的分配權，其決策影響人民甚深、甚巨。 • 如諸葛孔明治蜀採「科教嚴明，賞罰必信，無惡不懲，無善不顯」之策，其必須有清楚的價值指引其方向；倘無法認清價值及其優先性，輕者導致行政運作的紊亂和無效能，重者則可能發生行為失當、貪污等情形。

現代公務員應有的認識 • 相對於企業，政府公共服務的是在使用和分配社會全體的公共資源，其所具備的權威性和絕對性源自於扮演公共利益捍衛者及公共服務提供者的道德角色，而公共行政人員也因著這份「天職」，其所應具有的要求與社會期待自然也和一般企業受僱者不同。 • 對於公共服務核心價值的觀點大致可以區分為：「精神信仰」、「倫理規範」及「績效導向」三個層次：

核心價值的意涵 人造品、創造物努力方向行為表現價值規範約束系統典禮制度基本假設思維模式潛藏信念意識型態行為準繩共同語言行政院人事行政局

精神信仰層次 • 強調意義的追尋，也就是公共行政人員對於公共服務價值的追尋與承諾（commitment），才是公共服務的核心價值。重現政府的靈魂與重振「公共行政的精神」的探究已逐漸被重視，就公共管理而言，增進公共的福祉是最重要、最有價值的事。

倫理規範層面 • 強調核心價值應從「公共倫理」予以規範。政府掌握公共資源與法律權威，也因此民主國家政府均必須接受高度嚴格的倫理規範與要求。 • 從消極面而言，就是要求政府及公務人員不得有濫權、貪污或違法等「不當行為」。從積極面而言，除了要求消極的行為規範外，更進一步直接訴諸於公務人員的價值觀念，有信守「誠實、正直」的必要性，並將之視為增進民眾信任的必要作法。

績效導向層面 • 強調「對公共服務績效與品質的要求」，重視公共服務效率提升的重要性，以及民眾對政府的信任感。除了恪遵上述的公共倫理道德要求外，更基於提供優良的公共服務品質、卓越的服務績效及迅速回應人民需求的能力，這些也都是現代政府正當性的核心價值。 • 政府應該扮演五R角色。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議公共服務就是一種公共信賴，民眾期待文官能夠公平地提供公共利益，並合理有效地管理公共資源。雖然各國政府均有其獨特的文化傳統、政治與行政系絡，但通常都面臨著類似的倫理挑戰，在處理倫理議題上也呈現出許多共通性。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）國家，在2002年訂定公共服務的核心價值或所謂的倫理或行為守則，依其普遍性程度，排序前8項的價值分別如下圖所示：

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • OECD並提供管理公共服務倫理的原則有下列十二項： • 一、倫理的標準必須清楚。 • 二、倫理標準必須反映在法制架構中，明確定義行為標準，並透過法令賦予的調查及起訴機能，促使公務人員實踐行政倫理。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • OECD並提供管理公共服務倫理的原則有下列十二項： • 三、對於公務人員而言，倫理標準是可達成的，不能太過特定化，而適用範圍狹窄；也不能太過原則性，而不夠具體，致難以應用。 • 四、當公務人員犯錯時，透過倫理標準，可以知道其權利及義務。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • OECD並提供管理公共服務倫理的原則有下列十二項： • 五、政治人物的承諾必須能夠強化公務人員的倫理行為，亦即透過政治領袖的參與，樹立新模範，這對於推行行政倫理，將有極大的正面作用。 • 六、決策制定過程必須透明，並可供審查。 • 七、公私部門的互動關係必須有清楚的指引。 • 八、管理者本身必須表現出倫理的行為。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • OECD並提供管理公共服務倫理的原則有下列十二項： • 九、公部門的管理政策、程序和管理實務要有助於提升倫理行為。 • 十、公共服務的條件及人力資源管理應有利於提升倫理行為。 • 十一、公共服務要有充分的課責機制，包括內部的行政程序及有效評量機關績效。 • 十二、對於不適當行為的處置要有適當的程序及罰則。

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • OECD國家推動建立政府倫理基礎工程的第一步是先區辨四個概念：

貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議貳、OECD國家公務人員的核心價值與執行架構芻議 • 雖然對於倫理、價值或行為的真正意義尚缺乏共識，但上述的區分卻凸顯出： • 倫理和行為兩個層次都已經被納入到政府人員日常工作的規範領域。 • 行為規範是政府組織成員被正式要求遵行的法定責任內容，並包括法定責任以外受到期待的更嚴格行為標準。 • 我國訂定核心價值與研擬公務人員服務守則草案，如何進一步落實，則是應努力的方向。

參、我國公務人員核心價值與服務守則 我國近年公務人員核心價值演進情況：

參、我國公務人員核心價值與服務守則 比較OECD國家最普遍的8項公共服務核心價值與我國近年公務人員核心價值演進情況：

參、我國公務人員核心價值與服務守則 當今政府應該積極培育、型塑一批有思想、有正義感、有同理心、關懷情的公務人員，來負責推動政務行政，亦即培養政府官員能以重構與新詮的義利價值層級論，進行倫理思考與討論。於弊端揭發與建立廉能政府的法制外，應再建立興利與防弊機制衡平模式等，據以作為人事政策之未來努力的課題，更可作為公務人員行政倫理裁量良善之判準。

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 要實現公共價值，參閱Van Der Wal et al.（2006）的研究，形成一種價值週視圖光譜性對比，如下圖所示：

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 社會正義公正中立性透明公開服從性合法性服務性不貪腐回應性誠實課責專家可信賴效率自我實現創新共治有利潤永續經營私部門組織的核心價值公部門組織的核心價值

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 Van Der Wal et al.（2008）另一個訪問荷蘭382位公私部門管理者價值的研究發現公私部門的價值相同與差異，如下圖所示：

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 私部門價值利潤創新誠實合法性不可腐敗中立性公部門價值

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 由於官僚體系有著層級節制的組織結構，清楚地界定各層級與成員之間的權責、指揮與溝通系統。造成文官所處的環境，有可能面臨「組織忠誠」與「公民責任或專業責任」、「個別組織利益」與「公共利益」的衝突。

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 學者Albert O. Hirshman在1970年所提「離去、發聲和忠誠」（Exit, Voice, and Loyalty）一書，說明政策分析家面臨價值衝突時的行為選擇，頗適合用於說明文官所面臨的的倫理困境。

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 • 當文官面臨價值衝突的時候，大致上可以有3種反應（簡稱EVL模式）：

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 • 當文官面臨價值衝突的時候，大致上可以有3種反應（簡稱EVL模式）可另重新排列，形成另外4種反應，即： • 一、洩密：發聲＋不忠誠。 • 二、辭職並揭發：不忠誠＋離職。 • 三、最後通牒：發聲＋離職。 • 四、直言直到制止：發聲＋不忠誠＋離職。 • 綜合而言，文官面臨價值衝突時的各種反應，如下圖所示：

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 發聲離職最後通牒直言直到制止抗議辭職辭職並且揭發顛覆

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 上述倫理上的困境，主要是由於價值體系缺乏明確的順序，使得對於組織忠誠與公共利益之間的價值產生衝突，致公務人員難以選擇。行政人員除了要表達機關的觀點外，更要注意到公共利益。

肆、公私部門價值異同暨價值衝突與價值抉擇 文官應瞭解，全體人民才擁有最後的主權，全體人民的福祉（公共利益）才是是非對錯的最高裁決標準。常任文官應扮演執行與捍衛憲法的角色、扮演人民受託者的角色、扮演賢明少數的角色等。文官要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要能做到「自反而縮，雖千萬人吾往也」。

伍、核心價值的實踐：公務倫理 曾國藩曾說：「風俗之厚薄奚自乎?繫乎一二人之心之所嚮而已」。這句話說明了一個國家的為政者之言行舉止繫乎該國的民風民俗，從現代公務倫理的角度來說，公務員應該以身作則，公務員的從政行為關係到一國政治之隆污與民德之厚薄。《論語》當中對於從政倫理也多有論述，舉凡「君子之德，風；小人之德，草；草上之風，必偃」，期許為政者應該以德化民，方能收風行草偃之效。

伍、核心價值的實踐：公務倫理 英國公爵Lord Acton在1887年曾經說了一句經典名言：「權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗」。如何透過政府行政人員自我鞭策及要求，以達到良善的治理，「公務倫理」的概念與意涵乃因應而生。

陸、公務倫理的定義 公務倫理又稱行政倫理或服務倫理。在古時候稱為「官箴」或「官常」，指公務人員應嚴守品位而有所為、有所不為。也可說是：「公務人員行政行為的正當性倫理」；舉凡對國家政府、社會大眾、上司、同事及部屬應如何互動均是。

陸、公務倫理的定義 D.Waldo指出行政倫理為行政人員的倫理義務，並提出十二項公務人員的倫理義務。 F. Nigro & L. Nigro指出行政倫理是表現價值抉擇，及促使行為標準落實於政策執行的手段。 D.H.Rosenbloom認為行政倫理為公務人員個人的「自我課責」（self-accountability），或就其行為之「內在檢視」（inner-check）之謂也。

柒、公務倫理的重要性 公務倫理（Public Service Ethics）又稱「行政倫理」、「職業倫理」「公務道德」、「服務道德」或「服務倫理」。公務倫理是一種政策和手段，是公務員透過執行公務過程而反應在價值選擇及行為的具體標準。換句話說，公務倫理是指在行政體系中公務員在角色扮演時應掌握的「分際」，以及應該遵守的行為規範。

柒、公務倫理的重要性 各國政府將倫理內涵加以典則化或法典化，其主要用意係認為在行政專業化的趨勢下，倘若強調以外行的政務首長和國會議員來對日益專精的政府運作進行嚴密的監督和控制，則無異是緣木求魚。因此，倒不如讓行政人員在法律授權範圍內，由其向技術、知識和大眾輿情負起責任，如不慎違法或失職，再經其個人責任的責備，內心深處形成「一個受煎熬的靈魂」（a tortured soul），來得確實有效。

柒、公務倫理的重要性 這種職業典則（professional codes）是確保履行專業責任之非常重要的工作，俾使相關從業人員有較明確的倫理方向可資遵循。職業規範或服務守則一旦建立之後，經由人員之間的互動所形成的團隊精神及無形拘束力，而對公務員產生自律作用。

捌、公務倫理的發展趨勢 由於時代的快速變遷，民眾對政府在公共服務提供上的要求，不但是量的增加，同時也著重於質的提升，因此許多學者以「不可治理性」（ungovernability）稱今日政府所面臨的公共治理環境。學者丹哈特(R.Denhardt)認為，政府的行政行為應當從被動轉為主動、從消極走向積極。在這種情況下，公務倫理的概念及作法亦從消極性走向積極性。

捌、公務倫理的發展趨勢 無論是實務案例或學界均指出，行政裁量與依法行政之間，難免出現兩難和矛盾的現象，這就涉及到公務倫理之相關議題。官僚組織與科層體制先天性的限制，而政府所面對並亟需處理的公共事務錯綜複雜，實非有限的法律條文及行政規章所能窮盡，故必須授與行政人員相當的裁量權限，使其憑藉專業知識與職業倫理，針對特定具體情況作出妥善的回應，以達成公共利益並實踐社會公道正義。

捌、公務倫理的發展趨勢 從「消極性」到「積極性」公務倫理觀從重視「他律」到「自律」與「他律」並重的公務倫理觀從「消耗性」到「生產性」公務倫理觀

捌、公務倫理的發展趨勢 從「消極性」公務倫理到「積極性」公務倫理觀以往對公務員的服務要求係責成公務員奉「依法行政」為圭臬，是一種基於「防弊」的考量，只在強調公務員「有所不為」，結果是公務員為了避免觸犯法規，而不敢勇於任事，甚至產生目標錯置（goal displacement）的情形，現今的公務倫理觀點則從積極服務的觀點，強調公務員應該「為所當為」，公務員應該有擔當並勇於任事，積極實踐其公共事務行為。

捌、公務倫理的發展趨勢 從「他律」到「自律」與「他律」並重倫理觀以往的公務倫理觀點，強調透過各種法規以規範公務員的倫理行為；希望公務員亦步亦趨地信守奉行法規，結果導致公務員行為膠柱鼓瑟，成為一個十足的「單向度的人」，竟致昧於時移勢易而不知變通，甚至貽誤時機。

捌、公務倫理的發展趨勢 今日的公務倫理觀點，除了賡續完善公務倫理法制以為公務員行事倫理之遵循，同時兼從「自律」的觀點，積極從公務員的內心激發其倫理與道德的認知及修養，使其成為儒家所稱兼善天下之「君子儒」，而非獨善其身的「小人儒」。此觀乎孔門雖以四科（德行、言語、政事、文學）教導學生，而要皆以「德行」為根本，而此所指之「德行」，就公務員來說，便是公務倫理。

捌、公務倫理的發展趨勢 從「消耗性」到「生產性」公務倫理觀現今的公務倫理強調從組織文化觀點出發，要求公務員應不斷進行自我修練與自我教育、自我成長。考察各國政府在規劃公務員訓練課程時，多設有公務倫理訓練的基本課程及時數，其目的在強調從公務員的根本道德教育着手，藉以培養成一個有勇有為、自覺覺他，具備「知」、「情」、「意」的公務員。

玖、公務倫理的適用準則與範圍 《公務人員服務守則》其主要內容為：公務員應廉潔自持及依法公正執行職務（廉正）；公務員應恪遵憲法及法律，重視榮譽與誠信（忠誠）；公務員應積極充實專業職能及進行終身學習（專業）；公務員應運用有效方法處理事務並發揮團隊合作精神（效能）；公務員應具備同理心、培養人文關懷與尊重多元文化（關懷）；法官、檢察官或其他職務性質特殊人員，得由各該主管機關另增訂其應遵守之服務守則。

玖、公務倫理的適用準則與範圍 政治倫理在領導方面：公務員應以身作則、信任部屬、充分授權、妥適管理，並且善於規劃、長於協調衝突及紛爭。在決策方面：公務員應注重公共利益、社會公平正義，鼓勵公民參與、因應民意，嚴守政治中立、兼顧弱勢者的權利。在溝通方面：公務員應做好政府公關，推動大眾媒體與一般社會關係之溝通，以進行政令宣導，爭取大眾支持與信任。

玖、公務倫理的適用準則與範圍 行政倫理工作態度方面：強調忠誠、負責、公正、主動、認真、理性、效能、守密、務實、揭發弊端、尊重程序、依法行政等…。行政處理方面：重視公共利益、行政中立、利益迴避、行政程序、公正性、妥適性、時效性、民主參與等…。

玖、公務倫理的適用準則與範圍 生活態度方面：強調誠實、清廉、謹慎、禮貌、不多言、愛惜公物、維護整潔、不貪污、不受賄、不出入特種營業場所、注重形象、愛惜名譽等…。人際交往方面：尊敬長官、體恤部屬、樂於助人、謙和對待同事、不道他人長短、設身處地為人著想、公平競爭、尊重每個人的職務與角色等…。

玖、公務倫理的適用準則與範圍 專業倫理法規執行方面：善用有限的法規以應付分歧而多元的行政事務。裁量權行使方面：充分運用裁量權為民眾造福，而非避免犯錯而墨守成規，致發生目標錯置（goal displacement）的情形。公共利益方面：配合情境因素，運用專業技能與倫理，達成公共利益。

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