Staða íslensks neytendaréttar

1. Staða íslensks neytendaréttar Kynning á skýrslu Lagastofnunar Háskóla Íslands Ráðstefna um stöðu íslenskra neytendamála og stefnumótun til framtíðar 14. maí 2008 Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

2. Inngangur • Skýrslan fæst við hina lögfræðilegu hlið neytendamálanna – þ.e. lýtur að löggjöfinni og stjórnskipulaginu á þessu sviði. • Í skýrslunni er einkum leitast við að: • Lýsa gildandi rétti – þ.e. þeim efnisreglum sem gilda, þeim úrræðum sem standa neytendum til boða, stjórnskipulaginu á sviði neytendamála o.s.frv. • Úttektin lýtur ekki einungis að settum lögum frá Alþingi, heldur er vikið að fjölmörgum dómum, ákvörðunum og úrskurðum til nánari skýringar, auk þess sem þróuninni á vettvangi ESB/EES er gerð skil. • Lítið heildstætt hefur hingað til verið skrifað um íslenskan neytendarétt. • Setja fram tillögur að úrbótum á gildandi rétti. • Framsetning umfjöllunarinnar hér á eftir skiptist í ofangreinda tvo hluta. • Höfundar skýrslunnar eru Ása Ólafsdóttir og Eiríkur Jónsson, lektorar við lagadeild Háskóla Íslands. • Fundir með hinum opinberu stofnunum, Neytendasamtökunum o.fl. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

3. Inngangur – 2 • Nánar tiltekið skiptist skýrslan í átta hluta: • Inngangur. • Reglur á sviði einkaréttar. • Reglur á sviði opinbers réttar. • Evrópusambandið og EES-samningurinn. • Samanburður á einstökum atriðum íslensks efnisréttar. • Skipulag og eftirlit með neytendamálum. • Yfirlit yfir einkaréttarleg úrræði neytenda. • Tillögur og niðurstöður. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

4. Lýsing á gildandi rétti – efnisreglum, eftirliti og úrræðum Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

5. Inngangur • Úttekt skýrslunnar á gildandi rétti er rúmlega 100 síður. • Hér verður einungis tæpt á nokkrum grundvallaratriðum. • Hvað er neytendaréttur og hvaða löggjöf telst til hennar? • Með nokkurri einföldun má segja að neytendaréttur sé það svið löggjafarinnar sem lýtur að réttarstöðu neytenda. • Skýr afmörkun er erfiðleikum bundin. • Skýrslan gerir skil helstu löggjöfinni sem tryggir neytendum sérstaka vernd. • Helstu þættir hinnar lýsandi umfjöllunar, sem nú verður stuttlega gerð grein fyrir, eru: • Efnisreglur á sviði íslensks neytendaréttar. • Áhrif Evrópuréttarins á sviði neytendaréttar. • Stjórnskipulag og eftirlit á sviði neytendamála. • Einkaréttarleg úrræði sem standa neytendum til boða. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

6. Efnisreglur á sviði neytendaréttar • Umfjöllun skýrslunnar um efnisreglur á sviði neytendaréttar skiptist að meginstefnu til í: • Reglur á sviði einkaréttar. • T.d.: • Lög um neytendalán nr. 121/1994. • Lög um þjónustukaup nr. 42/2000. • Lög um húsgöngu- og fjarsölusamninga nr. 46/2000. • Lög um neytendakaup nr. 48/2003. • Reglur á sviði opinbers réttar. • T.d.: • Lög um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins nr. 57/2005. • Þá hefur skýrslan einnig að geyma samanburð á einstökum atriðum íslensks efnisréttar. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

7. Áhrif Evrópuréttarins á sviði íslensks neytendaréttar • Áhrif Evrópuréttarins eru mjög mikil á þessu sviði. • Fjölmargar gerðir ESB um neytendamál hafa verið felldar inn í EES-samninginn. • Raunar er mestur hluti þeirra neytendalaga sem Alþingi hefur sett til kominn vegna innleiðingar slíkra gerða. • Neytendatilskipanir ESB hafa flestar verið lágmarkstilskipanir. • Þróunin virðist hins vegar vera í átt til allsherjarsamræmingar. • Sbr. tilskipun 2005/29/EB sem Alþingi er að innleiða nú á vorþingi. • Um allsherjarsamræmingu ríkir þó ekki sátt. • Endurskoðun á lykiltilskipunum ESB á sviði neytendaréttar stendur nú yfir. • Verði allsherjarsamræming niðurstaðan setur það íslenskri lagasetningu að sjálfsögðu mun meiri skorður en áður. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

8. Stjórnskipulag og eftirlit á sviði neytendamála • Opinbert eftirlit. • Neytendastofa. • Stofnuninni var komið á fót 2005, en viðfangsefni hennar voru áður á könnu Samkeppnisstofnunar og Löggildingarstofu. • Neytendastofa er stjórnvaldið á þessu sviði og fer með eftirlit með margvíslegri löggjöf. • Getur m.a. bannað tiltekna háttsemi, lagt á stjórnvaldsektir, dagsektir o.m.fl. • Áfrýjunarnefnd neytendamála. • Ákvörðunum Neytendastofu verður skotið til áfrýjunarnefndarinnar. • Talsmaður neytenda. • Embættinu var komið á fót 2005 og því ber að „standa vörð um hagsmuni og réttindi neytenda og stuðla að aukinni neytendavernd”. Eiginlegar valdheimildir talsmannsins einskorðast þó við upplýsingaskyldu stjórnvalda og fyrirtækja. • 81,3% höfðu heyrt um talsmann neytenda í könnun Félagsvísindastofnunar. • Fjármálaeftirlitið. • Fer m.a. með eftirlit með lögum um fjarsölu á fjármálaþjónustu nr. 33/2005 og vistar tvær hinna frjálsu úrskurðarnefnda á sviði neytendamála. • Neytendasamtökin. • Frjáls félagasamtök sem starfað hafa frá árinu 1953. • Í könnun Félagsvísindastofnunar nefndu 91,6% Neytendasamtökin, aðspurðir um það hvert þeir ættu að snúa sér ef þeir teldu rétt á sér brotinn við kaup á vöru. • Sjálfstæðar úrskurðarnefndir. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

9. Yfirlit um helstu einkaréttarlegu úrræðin fyrir neytendur • Hvað getur neytandi sem telur rétt á sér brotinn gert? • Hann getur að sjálfsögðu komið ábendingu til Neytendastofu sem kann að grípa til aðgerða af því tilefni gagnvart viðkomandi aðila. • Neytendastofa fer hins vegar ekki með vald til að leysa úr einkaréttarlegum ágreiningi. • Hann getur leitað til talsmanns neytenda eða Neytendasamtakanna en þessir aðilar fara ekki með vald til að kveða upp úr um ágreininginn. • Til að knýja fram réttindi sín þarf hann að leita einkaréttarlegra úrræða. • Hvaða úrræði eru það? Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

10. Yfirlit um helstu einkaréttarlegu úrræðin fyrir neytendur - 2 • Dómstólar. • Dómstólaleiðin er sjaldan farin, enda kostnaðarsöm leið miðað við hagsmunina í hverju og einu máli. • 0,2% (einn einstaklingur) taldi að hann ætti að snúa sér til dómstóla ef brotinn væri á sér réttur við kaup á vörum. • Sjálfstæðar úrskurðar- og kvörtunarnefndir. • Lögbundnar úrskurðarnefndir. • Kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. • Úrskurðarnefnd Lögmannafélags Íslands. • Frjálsar úrskurðarnefndir. • Úrskurðarnefnd í vátryggingamálum. • Úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki. • Úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna og efnalaugaeigenda. • Úrskurðarnefnd Samtaka ferðaþjónustunnar og Neytendasamtakanna. • Úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna, Húseigendafélagsins, Meistarafélags húsasmiða og Samtaka iðnaðarins. • Úrskurðarnefnd Neytendasamtakanna og Tannlæknafélags Íslands. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

11. Helstu tillögur og niðurstöður Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

12. Inngangur • Það er álit skýrsluhöfunda að efnisreglur neytendalöggjafarinnar verði almennt séð að teljast fullnægjandi. • Meginvandamál réttarsviðsins liggur frekar í skorti á því að farið sé að efnisreglunum og að neytendur og hið opinbera fylgi þeim eftir, heldur en að reglurnar séu ekki fullnægjandi. • Til staðar eru ýmis réttindi og úrræði sem neytendur virðast illa meðvitaðir um, sbr. t.d.: • 83,5% var ókunnugt um tilvist 5 ára kvörtunarfrestsins vegna endingarmeiri hluta í lögum um neytendakaup. • 89,1% var ókunnugt um tilvist kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa. • Tillögur Lagastofnunar eru í þremur flokkum sem nú verður gerð grein fyrir: • Tillögur á sviði efnisréttar. • Tillögur sem varða aðgengi neytenda að úrskurðaraðilum. • Tillögur sem varða yfirstjórn neytendamála. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

13. Tillögur á sviði efnisréttar • Þó gildandi efnisreglur verði almennt séð að teljast fullnægjandi eru tilteknar breytingatillögur settar fram í skýrslunni. • Tillögurnar á sviði efnisréttar eru þrenns konar: • Tillögur sem varða neytendalöggjöfina í heild. • Tillögur sem varða reglur á sviði einkaréttar. • Tillögur sem varða reglur á sviði opinbers réttar. • Minnt skal á gerjunina innan ESB sem gerir það erfitt að ráðast í heildarendurskoðun sem ætlað er að standa í langan tíma. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

14. Tillögur á sviði efnisréttar - 2 • Tillögur sem varða neytendalöggjöfina í heild: • Viðskiptaráðuneytið taki til athugunar hvort ástæða sé til þess að setja almenn lög á sviði neytendamála. • Neytendalöggjöfin er töluvert brotakennd og óárennileg fyrir hinn almenna neytanda – ákvæðin eru á víð og dreif í löggjöfinni og e.t.v. erfitt að ramba á ákvæðið sem við á. • Almenn lög, sem mynduðu ramma utan um sviðið og þau úrræði sem neytendum standa til boða, hefðu ýmsa kosti. • Hugað verði að því að samræma skilgreiningar á hugtökunum neytandi og viðsemjandi neytanda á milli lagabálka, en hugtökin eru ekki alls staðar skilgreind eins sem skapar ruglingshættu og óvissu. • Við þá samræmingu verði sérstaklega hugað að því hvort rétt sé að láta neytendahugtakið taka til fleiri aðila en einstaklinga, enda standa ýmis rök til slíks (sbr. t.d. húsfélög). Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

15. Tillögur á sviði efnisréttar - 3 • Tillögur sem varða reglur á sviði einkaréttar: • Neytendalán og gjaldtaka fjármálafyrirtækja: • Tekið er undir helstu tillögur starfshópsins um heimildir fjármálafyrirtækja til gjaldtöku o.fl. sem skilaði af sér í janúar sl. • Hvatt er til þess að hugað verði að viðbrögðum við aukagjöldum á breiðari grunni en verksvið starfshópsins tók til. • Greiðslukort o.fl.: • Tekið er undir með framangreindum starfshópi, um að tilefni sé til að lögfesta reglur um notkun rafrænna greiðslukerfa, t.d. greiðslukorta, heimabanka og hraðbanka. • Þjónustukaup – lagðar eru til verulegar breytingar á lögum nr. 42/2000 um þjónustukaup: • Gildissvið laganna verði endurskoðað og rýmkað. • Kvörtunarfrestur vegna galla verði endurskoðaður og lengdur. • VII. kafli laganna um verð fyrir keypta þjónustu verði endurskoðaður í heild með það fyrir augum að bæta réttarstöðu neytenda. Í öllu falli verði: • Sett fram viðmið um það hversu mikið verð má fara fram úr verðáætlun. • Gert skýrt að verð skuli ávallt innhalda öll opinber gjöld. • Gert skýrt að neytandi geti ávallt krafist sundurliðaðs reiknings. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

16. Tillögur á sviði efnisréttar - 4 • Tillögur sem varða efnisreglur á sviði einkaréttar – frh.: • Neytendakaup: • Hugað verði að útvíkkun á gildissviði laganna um neytendakaup þannig að þau nái einnig til kaupa á rafmagni. • Hugað verði að því hvort rétt sé að gera ákvæði laganna um skilarétt skýrari. • Aðstoð við neytendur í fjárhagserfiðleikum og reglur um ábyrgðarmenn: • Lögfest verði frekari úrræði fyrir neytendur í fjárhagserfiðleikum – t.d. greiðsluaðlögun. • Sett verði lög um innheimtustarfsemi, í samráði við þá aðila sem koma að innheimtu krafna hér á landi. • Hugað verði að því að setja í lög þær helstu reglur sem er að finna í samkomulagi um notkun ábyrgða á skuldum einstaklinga frá 1. nóvember 2001. • Annað: • Tekið verði til skoðunar hvort rétt sé að setja reglur sem takmarki innborganir á væntanlegt kaupverð í neytendakaupum. • O.fl. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

17. Tillögur á sviði efnisréttar - 5 • Tillögur sem varða efnisreglur á sviði opinbers réttar: • Óréttmætir viðskiptahættir: • Til viðbótar fyrirhuguðum breytingum á lögum nr. 57/2005 í fyrirliggjandi frumvarpi viðskiptaráðherra er lagt til að: • 12. og 13. gr. (sem fjalla um firmanöfn, atvinnuleyndarmál o.fl.) verði felldar úr lögunum og þær fluttar í önnur lög og undir annan eftirlitsaðila. • Tekið verði til athugunar hvort rétt sé að styrkja gildandi lagáakvæði um vernd barna gagnvart auglýsingum. • Tekið verði til athugunar hvort rétt sé að setja skýrari ákvæði í lögin um takmarkanir við beinni markaðssókn. • Gagnsæi markaðarins: • Hugað verði að endurskoðun á ákvæðum III. kafla laga nr. 57/2005 um verðmerkingar með það fyrir augum að auka gagnsæi og vernd neytenda. • Hugað verði að því að setja skýrari reglur um verðkannanir (í lögum nr. 57/2005 eða í stjórnsýslufyrirmælum) og að hlutverki hins opinbera við verðkannanir verði markaður skýrari rammi. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

18. Tillögur sem varða aðgengi neytenda að úrskurðaraðilum • Sem fyrr segir virðist skorta á að neytendur leiti réttar síns og því var sérstaklega hugað að því hvort hægt væri að einfalda og bæta aðgengi neytenda að úrskurðaraðilum. • Í skýrslunni er í þessu sambandi: • Vakin athygli a nýjum reglum í dönskum réttarfarslögum um sérstaka meðferð smámála og hvatt til þess að fylgst verði með því hvernig það úrræði reynist í framkvæmd. • Lagt til að hugað verði að lögleiðingu heimildar til hópmálssóknar, með hliðsjón af réttarþróun á hinum Norðurlöndunum. • Lagt til að hugað verði að því að setja í lög heildarreglur um kæruleiðir neytenda að einkarétti, sbr. nýleg lög um þetta efni í Danmörku. • Í því sambandi mætti t.d. hugsa sér að niðurstöður slíkra kærunefnda, sem uppfylla kröfur laganna og hafa hlotið staðfestingu stjórnvalda, séu bindandi ef fjárhæðin sem um ræðir er undir tilteknum mörkum. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

19. Tillögur sem varða yfirstjórn neytendamála • Skýrsluhöfundar telja tiltekna galla á stjórnskipulagi neytendamála hér á landi. • Hið opinbera eftirlit á sviði neytendaréttar er ekki nægilegt. • 3 af 22 starfsmönnum Neytendastofu starfa á neytendaréttarsviði og verulegur hluti af starfsemi sviðsins virðist fara í álitaefni um 12. gr. laga nr. 57/2005, sem er í grunninn samkeppnisréttarlegs en ekki neytendaréttarlegs eðlis. • Það fyrirkomulag að halda annars vegar úti Neytendastofu og hins vegar embætti talsmanns neytenda er einnig ekki að öllu leyti æskilegt og til þess fallið að skapa rugling. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

20. Tillögur sem varða yfirstjórn neytendamála - 2 • Skýrsluhöfundar leggja til breytingar sem með nokkurri einföldun má segja að felist í sameiningu núverandi neytendaréttarsviðs Neytendastofu og embættis talsmanns neytenda í nýja stofnun sem eingöngu fari með málefni á sviði neytendaréttar. • Hugsanlega Neytendaeftirlitið, til samræmis við Samkeppniseftirlitið og Fjármálaeftirlitið. • Undir þá stofnun væri þá einnig fellt það eftirlit á sviði neytendaréttar sem Fjármálaeftirlitið fer nú með. • Ýmsir möguleikar eru ónýttir í opinberu markaðseftirliti á þessu sviði og öflug ný stofnun sem hefði nægilegan mannafla og fjármagn gæti gert mikið til að stuðla að því að gildandi reglum sé í auknum mæli fylgt. • Samhliða þessum breytingum er rétt að huga að auknum framlögum til Neytendasamtakanna. • Neytendasamtökin vinna þýðingarmikið starf, sem þrýstihópur fyrir hönd neytenda, sem hinu opinbera er ekki fært að sinna. • Hugsunin með hinu nýja fyrirkomulagi er m.a. að koma á skýrari verkaskiptingu hins opinberra og frjálsra félagasamtaka. • Frjáls félagasamtök verði í hlutverki „lobbýista” fyrir hönd neytenda. • Hið opinbera haldi hins vegar úti öflugu og óháðu stjórnvaldi sem sinni virku opinberu markaðseftirliti. • Sjá hér einnig áðurnefnda tillögu um eitt heildarskipulag kærunefnda. Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.

21. Lokaorð Eiríkur Jónsson - Lagastofnun H.Í.