อนาคตการคลังประเทศไทย : ทำอย่างไรให้เป็นธรรมและยั่งยืน

1. อนาคตการคลังประเทศไทย:ทำอย่างไรให้เป็นธรรมและยั่งยืนอนาคตการคลังประเทศไทย:ทำอย่างไรให้เป็นธรรมและยั่งยืน ศ. ดร. สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 15 กรกฎาคม 2557

2. หัวข้อนำเสนอ • สถานภาพการกำหนดนโยบายการคลังปัจจุบัน • มาตรการการคลังกับความท้าทายใหม่ของประเทศ • โครงสร้างสถาบันในการกำหนดนโยบายปัจจุบัน • ความต้องการจากนโยบายการคลังในอนาคต • ทางเลือกการปฏิรูปโครงสร้างสถาบันที่เกี่ยวข้อง

3. สถานภาพเศรษฐกิจประเทศไทยสถานภาพเศรษฐกิจประเทศไทย • การแข่งขันในเวทีการค้า การลงทุนโลก และ AEC สัดส่วนความสำคัญของเศรษฐกิจภาคต่างประเทศที่มีต่อเศรษฐกิจไทย โดยพิจารณาจากการเพิ่มของมูลการค้าระหว่างประเทศเป็นเกือบร้อยละ 180 ของ GDP ทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศนอกจากผูกพันกับภาคต่างประเทศแล้วยังทำให้รายได้ของรัฐบาลได้รับผลจากความผันผวนทั้งโดยตรงและอ้อมจากภาคต่างประเทศ

4. เศรษฐกิจภาคต่างประเทศของไทยเศรษฐกิจภาคต่างประเทศของไทย ที่มา: สศช.

5. สถานภาพเศรษฐกิจประเทศไทยสถานภาพเศรษฐกิจประเทศไทย • ความเป็นสังคมผู้สูงอายุที่มีผลต่อระบบสวัสดิการสังคม • การขาดการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในระยะยาว • ปัญหาความเหลื่อมล้ำรายได้ของประชาชน • การเพิ่มศักยภาพการหารายได้ของภาครัฐ

6. แนวโน้มโครงสร้างประชากรของประเทศไทยแนวโน้มโครงสร้างประชากรของประเทศไทย ที่มา: UN

7. แนวโน้มแรงงานไทยในอนาคตแนวโน้มแรงงานไทยในอนาคต ที่มา: Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2008 Revision, http://esa.un.org/unpp.

8. ผลิตภาพแรงงานกลุ่ม Labor Intensive โตช้ากว่าเฉลี่ย เปรียบเทียบผลิตภาพแรงงานรวม VS กลุ่มแรงงานเข้มข้น ดัชนีรวม ดัชนีกลุ่ม Labor Intensive ที่มา: CEIC และ สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม

10. สถานภาพเศรษฐกิจการคลังของประเทศไทยสถานภาพเศรษฐกิจการคลังของประเทศไทย • ศักยภาพการหารายได้ของรัฐบาลให้เพียงพอกับความต้องการใช้จ่ายมีจำกัดทั้งที่เป็นผลจากความผันผวนของเศรษฐกิจ และการ earmark ภาษีเพื่อสนองนโยบายของรัฐบาล • ที่ผ่านมาการใช้จ่ายตามงบประมาณรายจ่ายประจำปีมีแนวโน้มการเพิ่มที่เร็วกว่าการเพิ่มของรายได้ของรัฐบาล • ปัญหาข้อจำกัดการเพิ่มศักยภาพการหารายได้ที่จัดเก็บได้เพื่อรองรับการใช้จ่ายของรัฐบาลในอนาคต ทำให้หันไปใช้เงินนอกงบประมาณมากขึ้น

11. การจัดสรรงบประมาณของประเทศไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบันการจัดสรรงบประมาณของประเทศไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบัน

12. การจัดสรรงบประมาณของประเทศไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบันการจัดสรรงบประมาณของประเทศไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบัน

14. งบลงทุนของรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจ

15. สถานภาพเศรษฐกิจของประเทศไทยสถานภาพเศรษฐกิจของประเทศไทย • ปัญหาความเหลื่อมล้ำรายได้ของประชาชนที่แม้ว่าประเทศไทยประสบความสำเร็จในการแก้ไขความยากจนที่ทำให้ประชากรที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนลดลงเหลือน้อยกว่าร้อยละ 10 ของประชากรแต่ปัญหาความเหลื่อมล้ำยังคงระดับที่ไม่แตกต่างจากเดิมมากนัก

16. GINI Index ที่มา: World bank

17. สัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (Gini coefficient) ของรายได้ ประเทศไทย สัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (Gini coefficient) ของรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภค ประเทศไทย ที่มา: สศช.

18. สถานภาพเศรษฐกิจของประเทศไทยสถานภาพเศรษฐกิจของประเทศไทย • ปัญหาการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ที่ไม่อาจทำได้อย่างต่อเนื่อง ทำให้ศักยภาพการแข่งขันของประเทศถดถอยเป็นลำดับ • การลงทุนไม่อาจทำได้ตามกรอบการลงทุนที่ดีของธนาคารโลก • ขาดหน่วยงานที่ทำหน้าที่ติดตามประเมินผลความสำเร็จของการใช้จ่ายต่างๆ อย่างเป็นระบบ และสามารถนำมาใช้เพื่อประเมินปรับปรุงการลงทุนอย่างต่อเนื่องได้

19. การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน • ยุทธศาสตร์เชิงนโยบายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน • ระยะเวลาดำเนินการในปี 2558-2565 • กรอบวงเงินลงทุนรวมทั้งสิ้นประมาณ 3 ล้านล้านบาท เพิ่มจากแผนเดิมใน พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท • จากเดิมที่ไม่ได้ใส่โครงการทางอากาศไว้ แต่ล่าสุด คสช.ได้ให้ความสำคัญกับการเร่งพัฒนาการขนส่งทางอากาศด้วย โดยเฉพาะการขยายท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ในเฟสที่ 2 และ 3 เพื่อรองรับการเติบโตการท่องเที่ยว และการขนส่งสินค้าทางอากาศ เมื่อไทยก้าวสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

20. เป้าหมายเศรษฐกิจระยะยาวเป้าหมายเศรษฐกิจระยะยาว • มีการเลือกใช้นโยบายการคลังอย่างสมดุลระหว่างการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นกับการส่งเสริมการเติบโตอย่างยั่งยืนระยะยาว โดยมีเป้าหมาย • การเจริญเติบโตของระบเศรษบกิจอย่างต่อเนื่อง อย่างมีเสถียรภาพ • ผลประโยชน์จากการเจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจมีการจัดสรรกระจายให้แก่ประชาชนของประเทศอย่างเท่าเทียม • มีการเจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจที่ไม่สร้างปัญหาสิ่งแวดล้อมแก่สังคม • ไม่มีปัญหาการทุจริตหรือคอร์รัปชั่น

21. ความซับซ้อนของเครื่องมือการคลังปัจจุบันความซับซ้อนของเครื่องมือการคลังปัจจุบัน • ปัจจุบันเครื่องมือการคลังมีความซับซ้อนมากขึ้น • งบประมาณที่มีหลายชั้น (Multi – layers) • งบประมาณรัฐบาล (Agenda + Function Bases) • งบประมาณระดับพื้นที่ (Area Base) • งบประมาณท้องถิ่น • เงินนอกงบประมาณ • กองทุน (115) + เงินทุน (+ เงินหมุนเวียน) • งบประมาณรัฐวิสาหกิจ • SFIs

22. นโยบายการคลังปัจจุบันนโยบายการคลังปัจจุบัน • มุ่งเน้นการใช้เครื่องมือด้านอุปสงค์มากกว่าด้านอุปทาน • ไม่อาจนำเสนอการลงทุนขยายใหญ่ที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศในระยะยาวได้ • ระบบงบประมาณที่เป็นอยู่เป็นเพียงการแสดงการใช้จ่ายที่อยู่ในระบบงบประมาณของหน่วยงานระดับกรมเท่านั้น ไม่มีการจัดลำดับความสำคัญของแผนงานโครงการที่ชัดเจน • ภายใต้ระบบงบประมาณที่เป็นอยู่ไม่สามารถแสดงการใช้จ่ายได้อย่างสมบูรณ์ครบทุกประเภทของการใช้จ่ายภาครัฐ • เหลือพื้นที่ช่องว่างการคลังไม่มากนักในระบบงบประมาณ

23. องค์ประกอบของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีองค์ประกอบของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ที่มา: เอกสารงบประมาณ

24. สิ่งสำคัญคือ แม้ว่าประเทศไทยมีข้อได้เปรียบที่เหนือกว่าหลายประเทศในภูมิภาค เช่น มาเลเซียและเวียดนาม เพราะมีการใช้ระบบงบประมาณที่เป็นเอกภาพ (Unified Budgeting System) ซึ่งข้อได้เปรียบที่ทำให้มีการใช้จ่ายเงินภายใต้ระบบงบประมาณเดียว หรือที่เรียกว่า On-budget • แต่ในเวลาเดียวกันกลับเป็นจุดอ่อนหากมีการปล่อยให้มีการใช้จ่ายนอกเหนืองบประมาณในสัดส่วนที่มากเกินไป การเปลี่ยนแปลงองค์กร (Institutional Reform)ควรคงจุดแข็งเอาไว้และมุ่งเน้นค้นหาสาเหตุที่ก่อให้เกิดความบกพร่องของโครงสร้างและหน้าที่การทำงานของสถาบันทางการคลังในปัจจุบัน เพื่อนำไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้องให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

25. ประเทศสมาชิกในกลุ่ม OECD ส่วนใหญ่รวมถึงภูมิภาคเอเชียตะวันออก โดยเฉพาะญี่ปุ่น เกาหลี และสิงคโปร์ ซึ่งช่วง 15 ปี ที่ผ่านมาได้ทำการปรับปรุงโครงสร้างสถาบันทางด้านการคลังที่สำคัญ เพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ดังนี้ • การรักษาวินัยทางการคลัง • การจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และ • การประเมินความคุ้มค่าทางการเงินและประสิทธิภาพทางเทคนิค • ประเทศไทยไม่ได้มีการทบทวนหรือปรับเปลี่ยนโครงสร้างสถาบันเกี่ยวข้องกับนโยบายการคลังอย่างมีนัยสำคัญมากว่า 30 ปี แม้ว่าโครงสร้างทางเศรษฐกิจจะเปลี่ยนแปลงไป ซึ่งสังเกตได้จากความอ่อนแอและความไม่เหมาะสมต่อเป้าหมายหรือผลลัพธ์ของหน่วยงานทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นความท้าทายทางเศรษฐกิจปัจจุบัน

26. ระบบการคลังปัจจุบัน • เปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนแปลงงบประมาณและแทรกแซงจากฝ่ายเมืองได้ง่าย ทั้งนี้เป็นผลส่วนหนึ่งจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ ที่ทำให้มีความยืดหยุ่นในระบบงบประมาณจากฝ่ายการเมืองมากขึ้น • รายจ่ายจำนวนมากอยู่นอกระบบงบประมาณ ทั้งที่อยู่ในการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจต่างๆ เป็นสถาบันการเงินหรือไม่ใช่สถาบันการเงิน • ไม่สามารถแสดงพันธะผูกพันรายจ่ายของระบบงบประมาณในอนาคต • ขาดการประเมินความสำเร็จของการใช้จ่ายที่ชัดเจน (Performance Evaluation)

27. ความรับผิดชอบของ 3 หน่วยงานหลัก เน้นดูแลฐานะการคลังของรัฐบาล: การเก็บรายได้ภาพรวมรายจ่าย และบริหารจัดการหนี้ เน้นดูแลการเบิกจ่ายงบประมาณ (โดยมีกรมบัญชีกลางดูแลผลการเบิกจ่าย) รับผิดชอบในการพิจารณาแผนงานต่างๆ ที่ต้องขออนุมัติงบประมาณ

28. สิ่งที่ต้องการจากนโยบายการคลังที่ดีสิ่งที่ต้องการจากนโยบายการคลังที่ดี • การจัดลำดับความสำคัญของแผนงานและโครงการตามเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระยะกลางและระยะยาวที่ดี • การประเมินความคุ้มค่าอย่างเป็นระบบและชัดเจนเพื่อประโยชน์ต่อการทบทวนและกำหนดนโยบายที่สอดคล้องกับสถานการณ์จริง • การกำหนดเป้าหมายการตั้งงบประมาณในระยะยาวที่ชัดเจน การ consolidated บัญชีเพื่อแสดงทรัพยากรภาครัฐ (งบประมาณทั้งหมด) • การพิจารณางบประมาณรายจ่ายต้องทำควบคู่กับการพิจารณาการจัดหารายได้พร้อมๆ กัน

29. แนวทางการปรับปรุงการกำหนดนโยบายการคลังในระยะสั้นแนวทางการปรับปรุงการกำหนดนโยบายการคลังในระยะสั้น • การ consolidate ข้อมูลมาตรการการคลังให้ครบถ้วน ระหว่างหน่วยงานรัฐ รวมทั้งที่อยู่ในการกำกับของรัฐ และ อปท. เพื่อแสดงการใช้มาตรการการคลังว่ามีความสอดคล้องกันหรือขัดแย้งกัน • สร้างความโปร่งใสเรื่องข้อมูลการคลัง แก่ทุกภาคส่วนของสังคม การพิจารณาทบทวนตัดลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลง โดยเฉพาะในงบประมาณดำเนินการที่มีอัตราเพิ่มสูง • ปฏิรูปโครงสร้างภาษีเพื่อเป็นการขยายฐานรายได้ แต่การแก้ไขมาตรการระยะสั้นอาจไม่ทำให้วิธีการกำหนดนโยบายการคลังยั่งยืนได้ เพราะการแยกส่วน (Fragmented) ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

30. การปฏิรูปนโยบายการคลังระยะยาวการปฏิรูปนโยบายการคลังระยะยาว • วัตถุประสงค์ • เพื่อแก้ไขปัญหาการบิดเบือนของระบบเศรษฐกิจอย่างแท้จริง เช่นการส่งเสริมการลงทุน การลงทุนด้านวิจัยและพัฒนา การพัฒนาผลิตภาพการผลิต ฯลฯ • เพื่อให้หน่วยงานต่างๆ มีความชัดเจนในบทบาทหน้าที่และสามารถทำหน้าที่ร่วมกันได้ • มีการพิจารณาการใช้จ่ายทั้งประจำ และ ลงทุน อย่างรัดกุมเหมาะสม ครอบคลุมทุกหน่วยงานภาครัฐไม่มีการแยกส่วน (fragmented) • เพิ่มฐานภาษีที่ช่วยแก้ไขปัญหาการจัดเก็บรายได้ และความเหลื่อมล้ำ • หน่วยงานต่างๆ มีความรับผิดชอบต่อการตัดสินใจการใช้จ่ายที่เกิดขึ้น

31. ทางเลือกการปฏิรูปเชิงสถาบันทางเลือกการปฏิรูปเชิงสถาบัน