PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y PROGRAMA DE MEDIDAS

1. PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y PROGRAMA DE MEDIDAS Jorge Agudo González Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid SEGUNDA JORNADA SOBRE GESTIÓN DEL AGUA DE LA MANCOMUNIDAD DE AGUAS DEL SORBE. Guadalajara, 17 de junio de 2010.

2. LAS DUDAS EXISTENTES EN LA EJECUCIÓN DE LA DMA EN ESTA MATERIA. • La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 22 de marzo de 2007, «Towardssustainablewatermanagement in theEuropeanUnion. Firststage in theimplementation of theWater Framework Directive 2000/60/EC» [COM (2007) 128 final], no sólo pone de relieve la pobreza y las limitaciones de las trasposiciones realizadas, nada menos que por 19 países en relación con los arts. 4, 9 y 14 DMA, sino que además considera que la mayoría de los Estados miembros no han transpuesto la DMA correctamente.

3. CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN DE LA DMA EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN. • 2000 // Entrada en vigor de la DMA (art. 25). • 2008 // Presentación de los proyectos Planes Hidrológicos de Cuenca (art. 13 DMA). • 2009 // Finalización de los Planes Hidrológicos de Cuenca incluyendo los programas de medidas (arts. 11 y 13 DMA). • 2015 // Cumplimiento de los objetivos medioambientales y actualización y revisión de los planes y programas (arts. 4, 11 y 13 DMA). • 2019 // Nueva actualización de los análisis y estudios previos de la demarcación (cada 6 años) (art. 5 DMA). • 2021 // Actualización y revisión de los planes y programas (cada seis años) (arts. 4, 11 y 13 DMA). Si en 9 años no ha sido posible revisar los PHC, a pesar de la aparente privilegiada posición de la que partía España en esta materia en el marco de la UE, ¿es realista que los PHC se revisen cada 6 años?

4. LA TARDÍA APROBACIÓN DE LOS REGLAMENTOS SOBRE PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA. • Debiendo haber sido aprobados los PHC en 2009, es evidente que la aprobación del Real Decreto 907/2007, de 6 julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, y de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica, llegó tarde como para cumplir dicha obligación en plazo.

5. LOS INFORMES RELATIVOS AL DIAGNÓSTICO DE LAS DEMARCACIONES HIDROGRÁFICAS (2004). • En relación con los informes de diagnóstico realizados por las Confederaciones Hidrográficas (según art. 5 DMA), aspectos fundamentales para el desarrollo de la DMA que han sido tratados de manera insuficiente o incorrecta: · la evaluación del estado de las masas de agua y del gap con el buen estado; · la estimación de recursos disponibles, en la cual persiste la tendencia a la sobreestimación y la falta de transparencia en los cálculos para su determinación (tanto en masas de agua superficiales como subterráneas), · el uso de escalas espaciales y temporales inadecuadas para los objetivos de la planificación hidrológica en el marco de la DMA; · la estimación de caudales ecológicos y volúmenes ambientales, que no existe o bien no es correcta; · el análisis de las masas de agua de transición y costeras, que es escaso o inexistente; · la identificación de las masas de agua relacionadas con espacios protegidos y de las necesidades hídricas de dichos espacios en relación con cada masa de agua, que no se realiza en la mayoría de los casos; · la aproximación económica de los usos del agua, que resulta insuficiente por la falta de integración entre el análisis económico de los usos del agua (fuerzas motrices) y las presiones e impactos generados por éstos en las masas de agua –disparidad de escalas espaciales de referencia que impiden que la información sea integrable y enfoque económico sectorial escasamente ligado a aspectos físicos; · las estimaciones de los precios del agua que resultan poco fiables y no discriminan información sobre subvenciones a los usuarios del agua; · las estimaciones sobre coste ambiental y del recurso, que no se presentan, y que acusan el confusionismo conceptual –aún no superado- en torno a la definición y cálculo de los costes; · la estimación de la recuperación de los costes de los servicios del agua por parte de los usuarios, que se presenta sistemáticamente sobrevalorada debido al cómputo incompleto de los costes; · las medidas alternativas existentes para mejorar el estado de las masas de agua, su eficacia y sus costes, cuya información no se presenta; · la designación de las masas de agua muy modificadas, cuya evaluación del grado de reversibilidad de las presiones e impactos que han dado lugar a su designación provisional no se realiza;

6. LA EJECUCIÓN DE LA DMA EN ESTA MATERIA. • Crítica de los análisis económicos llevados a cabo por las Confederaciones Hidrográficas (art. 5 DMA) (ej: CH del Júcar): 1º) En relación con la repercusión de los costes, no se han tenido en cuenta los costes ambientales y del recurso, sino únicamente los costes financieros y de una manera parcial. 2º) Existe una segregación conceptual injustificada entre coste ambiental y coste del recurso. 3º) El informe contiene una mera descripción de variables macroeconómicas que resultan insuficientes para un análisis económico de los usos el agua que debiera servir para obtener información relevante respecto a los niveles de consumo existentes por parte de los distintos usos y la importancia económica del agua utilizada en relación con las masas de agua afectadas por esos usos. 4º) Existe una falta de adecuación de la escala espacial (demarcación o provincia) del análisis realizado con la escala que se requiere (masa de agua o tramo de río). 5º) Los datos económicos se manejan sin relacionarlos con los datos físicos. 6º) No se especifican las hipótesis que se asumen a la hora de realizar cálculos que a la postre se traducen en cuantificaciones más que discutibles de diversas variables (recuperación de costes, productividades...) CONCLUSIÓN: el estudio realizado carece de rigurosidad a la hora de expresar el alcance y utilidad real de los datos presentados, lo que conduce a una visión falsamente optimista de la recuperación de los costes en la actualidad y por tanto de la eficacia del sistema de tarificación existente.

7. EL EJEMPLO DE LA CH DEL TAJO. • El documento “Esquema provisional de temas importantes” establece que la “caracterización económica, social y ambiental de las medidas” se realizará “durante la redacción del Plan Hidrológico del Tajo”. • Sin embargo, la DMA (art. 5) y el art. 43.1 RPH establecen con claridad que el análisis económico (igual que el resto de análisis) debe ser previo a la concreción de las medidas a adoptar, con independencia de que también el PHC pueda contener un análisis del uso del agua (art. 40 RPH).

8. LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA. • Las DH intercomunitarias presentaron a consulta pública el borrador del esquema de temas importantes, el cual incluye una versión resumida más actualizada del informe previsto en los arts. 5, 6 y 7 DMA, y la identificación de los problemas para el logro de los objetivos de la planificación hidrológica: el reparto del agua entre usos y su garantía. • Este documento debería incorporar el programa de medidas (art. 79.1 RPH), pero resultan ser medidas demasiado genéricas. • La consideración de los PHC como planes de gestión y sobre todo la relativa eficacia otorgada a los programas de medidas por nuestra legislación de aguas.

9. EJEMPLO. • MEJORA DE LA PROTECCIÓN DE LAS MASAS DE AGUA SUBTERRÁNEAS. Medidas para solucionar el problema: • • La prohibición y el control de los vertidos de las aguas residuales urbanas sin depurar. • • Vigilancia de los vertidos de aguas residuales industriales a los cauces de los ríos. • • Prohibición de construir vertederos de residuos urbanos sólidos, sin aislar e impermeabilizar, en zonas de mayor vulnerabilidad de los acuíferos. • • Control sobre la autorización de nuevos expedientes para la concesión de explotación de aguas subterráneas.

10. REPERCUSIONES FUNDAMENTALES DE LA DMA EN EL CONTENIDO DE LOS PHC. • El efecto fundamental que la DMA provocará en los contenidos de los PHC vigentes es la potenciación fundamental de los contenidos ambientales. • La inevitable trascendencia de esas medidas medioambientales en la gestión del recurso.

11. REPASO DE LAS DETERMINACIONES DE LOS PHC. • Descripción general de las características de la demarcación hidrográfica. • Descripción general de las presiones e incidencias significativas de las actividades humanas en el estado de las aguas superficiales y subterráneas, incluyendo caudales ecológicos. • La identificación y mapas de las zonas protegidas. • Las redes de control establecidas para el seguimien­to del estado de las aguas superficiales y subterráneas y de las zonas protegidas y los resultados de los programas de control. • Una lista de los objetivos medioambientales establecidos para las aguas superficiales y subterráneas y las zonas protegidas y, en particular, la identificación de condiciones para la excepción o prórroga para lograr los mismos. • Un resumen del análisis económico del agua, incluyendo una descripción de las situaciones y motivos que puedan permitir excepciones en la aplicación del principio de recuperación de costes. • Un resumen del programa de medidas aprobado para alcanzar los objetivos ambientales en la demarcación hidrográfica. • Un registro de los programas y planes hidrológicos más detalla­dos relativos a subcuencas, sectores, cuestiones específicas o categorías de aguas, acompañando un resumen de sus contenidos. • Un resumen de las medidas de información pública y de consul­ta tomadas, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan. • Una lista de las autoridades competentes en cada demarcación hidrográfica. • Los puntos de contacto y procedimientos para obtener la docu­mentación de base y la información precisa para participar en la elaboración del plan y, en particular, de las medidas de control de vertidos puntuales y otros efectos adversos, así como los datos reales recogidos por los programas de seguimiento del estado de las aguas y de las zonas protegidas.

12. LOS PHC Y LA RELEVANCIA DE LOS PROGRAMAS DE MEDIDAS. • La particular integración de los programas de medidas en los PHC: el Anexo VII.7º DMA dispone que los PHC, en todo caso, incluirán “un resumen del programa de medidas” (art. 42.1.g) TRLA): • Según el art. 81 RPH, este resumen se integra en la Memoria del plan. • Ahora bien, en la medida en que algunos contenidos normativos del plan coinciden con determinaciones de los programas de medidas, éstos podrán tener contenidos con eficacia normativa por su integración en los PHC.

13. CUESTIONES RELATIVAS A LOS PROGRAMAS DE MEDIDAS. • EFICACIA DEVALUADA: consagra la separación formal de planes y programas de medidas que desnaturaliza nuestro modelo de planificación hidrológica, en cuanto instrumento jurídico-administrativo de naturaleza normativa. • COMPLEJA COORDINACIÓN: el art. 41.2 TRLA establece que “los programas de medidas se coordinarán e integrarán en los planes hidrológicos”. El organismo de cuenca recibirá, a través del Comité de Autoridades Competentes, los programas de medidas elaborados por cada Administración competente (APARTE DEL MINISTERIOS Y LA CH, LAS 5 CCAA AFECTADAS) y a partir de ellos procederá a su coordinación e integración en el ámbito territorial de la demarcación hidrográfica (art. 8.1 IPH), debiendo contrastar la compatibilidad entre los programas recibidos. Aparte debe garantizarse la coordinación con otros planes relacionados. • ANÁLISIS COSTE-BENEFICIO: instrumento a tener en cuenta para la selección de las medidas más adecuadas para alcanzar los objetivos ambientales (ART. 61 RPH).

14. CONTENIDO DE LOS PROGRAMAS DE MEDIDAS. • Medidas básicas y medidas complementarias: las medidas básicas constituyen contenidos obligatorios, mientras que las complementarias son contenidos facultativos. • Por lo que se refiere a las medidas complementarias: 1º) Su carácter facultativo no implica que no pueda llegar a ser obligada su previsión, siempre y cuando la consecución de los objetivos medioambientales exija establecer estas medidas. 2º) Permitirán prestar atención a las condiciones regionales y locales de cada demarcación, otorgando un tratamiento específico para las zonas que lo precisen tanto para alcanzar los objetivos medioambientales, como para lograr fines más exigentes.

15. CONTENIDO DEL RESUMEN DEL PROGRAMA DE MEDIDAS QUE SE INTEGRARÁ EN LOS PHC. • CONTENIDOS DEL PROGRAMA DE MEDIDAS SEGÚN LA DMA: • “Un resumen de las medidas necesarias para aplicar la legislación sobre protección del agua, incluyendo separadamente las relativas al agua potable”. • “Un informe sobre las acciones prácticas y las medidas tomadas para la aplicación del principio de recuperación de los costes del uso del agua”. • “Un resumen de controles sobre extracción y almacenamiento del agua, incluidos los registros e identificación de excepciones de control”. • “Un resumen de controles previstos sobre vertidos puntuales y otras actividades con incidencia en el estado del agua, incluyendo la ordenación de vertidos directos e indirectos al dominio público hidráulico y a las aguas objeto de protección por esta Ley, sin perjuicio de la competencia estatal exclusiva en materia de vertidos con origen y destino en el medio marino”. • “Una identificación de casos en que se hayan autorizado vertidos directos a las aguas subterráneas”. • “Un resumen de las medidas tomadas para prevenir o reducir las repercusiones de los incidentes de contaminación accidental”. • “Un resumen de las medidas adoptadas para masas de agua con pocas probabilidades de alcanzar los objetivos ambientales fijados”. • “Detalles de las medidas complementarias consideradas necesarias para cumplir los objetivos medioambientales establecidos, incluyendo los perímetros de protección y las medidas para la conservación y recuperación del recurso y entorno afectados”. • “Detalles de las medidas tomadas para evitar un aumento de la contaminación de las aguas marinas”.

16. CONTENIDO DEL RESUMEN DEL PROGRAMA DE MEDIDAS QUE SE INTEGRARÁ EN LOS PHC. • El art. 42.1.g) TRLA ha incorporado como parte de dicho resumen algunos contenidos no previstos en el Anexo VII.7º DMA. No en vano, algunas de esas medidas eran ya Derecho positivo en España desde la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985: • “Las directrices para recarga y protección de acuíferos”. • “Las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terrenos disponibles”. • “Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos y la fijación de los condicionantes requeridos para su ejecución”. • “Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos”. • “Las infraestructuras básicas requeridas por el plan”.

17. INDICADORES HIDROMORFOLÓGICOS EN LA DMA: CUMPLIMIENTO DE LOS CAUDALES ECOLÓGICOS. La DMA obliga al cumplimiento de unos objetivos medioambientales muy exigentes. Entre los indicadores de calidad de las aguas se encuentran, aparte de indicadores químicos o biológicos, los indicadores hidromorfológicos. Los caudales ecológicos son uno de los contenidos normativos de los PHC (art. 81 RPH).

18. LOS CAUDALES ECOLÓGICOS EN EL DERECHO DE AGUAS ESPAÑOL. • Art. 59.7 TRLA y art. 26.2 PHN: los caudales ecológicos son restricciones generales de los sistemas de explotación, sin perjuicio de la supremacía del uso abastecimiento de poblaciones. • Art. 26.3 del PHN: “La inexistencia de obligación expresa en relación con el mantenimiento de caudales ambientales en las autorizaciones y concesiones otorgadas por la Administración hidráulica, no exonerará al concesionario del cumplimiento de las obligaciones generales que, respecto a tales caudales, serán recogidas por la planificación hidrológica, sin perjuicio del posible derecho de indemnización establecido en el artículo 63.3 de la Ley 28/1985, de 2 de agosto, de Aguas”.

19. ALGÚN PROBLEMA ESPECÍFICO EN ESTA MATERIA EN LA CH DEL TAJO. • Documento Temas Importantes DH Tajo: • “La tendencia de crecimiento de población en los próximos años indica que para el año 2015 la Demarcación podría situarse en el entorno de los 8 millones de habitantes, cifra que supone un incremento respecto a la población del año 2005 de un 10,93%. Las necesidades de recurso adicionales en los usos domésticos e institucionales para el año 2015 supondrían un incremento de 77 hectómetros cúbicos, es decir, un 11,6% más que en 2005” (pág. 14). • “En la Demarcación Hidrográfica del Tajo, el sector turístico en 2005 tiene una demanda de unos 53 hm3, en torno al 10% de la demanda de los usuarios domésticos” (pág. 15). • “La principal demanda en la Demarcación es la del sector agrario. La previsión actual sobre la evolución futura de las mismas es de un crecimiento moderado, en torno a un 6,36% para el 2015. Esta demanda tiene una fuerte estacionalidad, concentrándose en más de 75% entre los meses de junio y septiembre” (pág. 32). • “El nuevo régimen de caudales ecológicos previsto en el Reglamento de Planificación Hidrológica, los nuevos criterios de garantía para asignación de recursos, la disminución de los recursos disponibles y el objetivo de alcanzar el buen estado de las masas de agua en 2015 supone una disminución significativa de los recursos disponibles que agravan la situación de déficit en algunos sistemas de explotación” (págs. 75 y 76).

20. LA CUESTIÓN EN LA DH DEL TAJO. • En ninguna demarcación española (salvo las cuencas internas de Cataluña) se ha establecido todavía cuál es el régimen de caudales necesario para el buen estado de las masas de agua. • Documento Temas Importantes DH Tajo: “La determinación del régimen de caudales se realiza mediante un proceso que se desarrolla en tres fases: a) Estudios técnicos destinados a determinar los elementos del régimen de caudales ecológicos en todas las masas de agua. Durante esta fase se define un régimen de caudales mínimos menos exigente para sequías prolongadas. b) Proceso de concertación en aquellos casos que condicionen significativamente las asignaciones y reservas del Plan hidrológico. c) Proceso de implantación de todos los componentes del régimen de caudales ecológicos y su seguimiento adaptativo”.

21. POSIBLES SOLUCIONES. • Revisión del orden de prelación de usos: primacía absoluta del abastecimiento; usos turísticos; usos recreativos asociados a otros turísticos; etc. • Expropiación de concesiones destinadas a usos no preferentes. • Revisión de concesiones y medidas alternativas: • Art. 144.4 RDPH: “El organismo de cuenca podrá incoar de oficio el expediente de modificación de características, cuando se trate de acomodar el caudal concedido a las necesidades reales del aprovechamiento, restringiendo su caudal o manteniéndolo”. • Art. 65.2 TRLA: “Las concesiones para el abastecimiento de poblaciones y regadíos podrán revisarse en los supuestos en los que se acredite que el objeto de la concesión puede cumplirse con una menor dotación o una mejora de la técnica de utilización del recurso, que contribuya a un ahorro del mismo”. • En el marco de las concesiones “históricas”, la D.Tran. 1ª.2.II TRLA prevé la legalización de las concesiones otorgadas conforme a la legislación de aguas anterior, señalando que ese derecho se prolongará por un plazo de 75 años desde la entrada en vigor de la Ley, “sin perjuicio de que la Administración ajuste el caudal del aprovechamiento a las necesidades reales”