社会保障世界概况与中国的改革

社会保障世界概况与中国的改革 中国人民大学公共管理学院董克用教授

一、社会保障及其作用 1、社会保障的定义2、社会保障的范围3、社会保障的作用

1、社会保障的定义 社会保障是以政府为主体，依据法律，通过国民收入再分配，一方面对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活；另一方面，通过福利项目提高全民生活水平和生活质量的制度。

2、社会保障的范围 虽然发达国家与发展中国家在社会保障的范围和水平上有很大差异，但大多数国家的社会保障基本包括社会救济、社会保险、社会福利三大领域。

L社会救济是社会保障的最低层次，对象是社会中的最弱者群体，因为其自身的原因或不可抗拒的外因，生存处于困难境地。社会救济的目的就是保障他们能够得到基本生存条件。L社会救济是社会保障的最低层次，对象是社会中的最弱者群体，因为其自身的原因或不可抗拒的外因，生存处于困难境地。社会救济的目的就是保障他们能够得到基本生存条件。

L 社会保险一般包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等，对象是劳动者，目的是帮助劳动者在暂时或永久损失劳动能力时仍能保障其基本生活水平。社会保险是根据大数法则的原理来分担风险，所以是工业化的产物。

L 社会福利是社会保障的最高层次，对象是全体公民。社会福利涉及的范围很广，不同的经济发展水平、不同的经济体制、不同的国家之间有很大区别。实行社会福利的目的是为了提高全社会成员的生活水平和生活质量。

3、社会保障的作用 随着市场经济逐渐形成和发展，必须要设立和完善社会安全网——社会保障制度： L 社会保障是市场经济抗御风险的需要。市场经济与自然经济抵御风险的机制不同。在自然经济条件下，家庭是生产和抵御风险的主体。在市场经济条件下，是社会化大生产，劳动者在遇到疾病、伤残、年老、生育等风险时，已无法再仅仅依靠家庭来保障他们的生活了。由政府出面来制定和实施社会保障制度，以保障社会成员的基本生活，就成为社会再生产得以顺利进行和社会生活安定的必要条件了。

L 社会保障是维持市场竞争机制的需要。市场经济是竞争经济，在竞争中，优胜劣汰。为了维护社会安定，政府必须采取措施，对那些在市场竞争中的失败者给予物质帮助，满足他们的基本生存需要。这样市场竞争才能持续进行下去。

L 社会保障是克服市场经济周期的需要。市场经济发展呈现周期性，在经济收缩或停滞时期，企业破产，工人失业失去收入，生活来源断绝，对这些社会成员，必须给予生活保障。一是避免他们流离失所，危及社会安定；二是为了保护这些劳动力，以备经济发展需要劳动力时，再把他们吸收进来使用，不致出现劳动力不足的状况。

L 社会保障是公民分享经济发展成果的需要。一个社会的经济发展是对代人共同努力的结果，也是不同层次的劳动者共同努力的结果，社会保障制度往往通过社会福利措施使全体公民能够分享经济发展的成果。

二、我国社会保障制度改革 1、建立适应社会主义市场经济体制的社会保障制度 2、社会保险制度改革

1、建立适应社会主义市场经济体制的 社会保障制度（1）计划经济体制下的保障制度的弊病 • 在计划经济体制下，中国城乡分割，在农村基本上没有现代意义上的社会保障，城镇中的社会保障局限在全民所有制领域； • 城镇中的社会保障在 20世纪 60年代中期以后则以“ 单位”保障为特点，形成了“ 广就业、低工资、高福利”三位一体的格局。劳动者保障水平的高低往往取决于所就业的单位。

（2）改革的成就 l 改革20年来，中国的社会保障事业得到了迅速的发展。 • 社会救济在扶贫解困方面发挥了巨大的作用； • 社会保险的各个领域都进行了深刻的改革，养老、医疗、失业三大保险的基本框架正在建立和完善； • 社会福利则正在从“ 暗补”转为“ 明补”，从隐性化走向显性化。

（3）进一步改革的思路 分清社会救济、社会保险、社会福利、企业员工福利的关系，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系。

2、社会保险制度改革 （1）社会保险与商业保险的关系（2）社会保险改革的重点领域：养老、医疗、失业

（1）社会保险与商业保险的关系 l 商业保险的发展为社会保险提供了技术方面的经验； l 社会保险是国家强制实行的社会保险制度。保险机构不是盈利机构，政府对社会保险财务负有最后的责任。商业保险是以盈利为目的的企业经营活动。

L 社会保险以劳动者及其供养的直系亲属为对象，商业保险是以全体人民为对象。 L 社会保险强调劳动者必须履行为社会贡献劳动的义务，并由此获得享受社会保险待遇的权利。商业保险则表现为一种"多投多保，少投少保，不投不保"的等价交换关系。

（2）社会保险改革的重点领域：养老、医疗、失业（2）社会保险改革的重点领域：养老、医疗、失业 l 适应经济结构调整的需要 l 适应多种所有制发展的需要 l 国有企业改革的需要

三、养老保险制度改革 （一）从现收现付到多支柱的转变：老龄化背景下世界养老保险制度改革的趋势

1、社会养老保障的三种基金 筹集方式及其特点 l 现收现付: 形式上是代际抚养；优点是无基金风险；缺点是人口年龄结构变化带来的资金负担。 l 完全积累: 形式上是自我保障；优点是自我平衡，无代际负担；缺点是基金有风险。 l 多支柱: 形式上是基本保险与补充保险相结合；优点是统筹部分保障基本生活、积累部分克服老龄危机、多组合降低基金风险；缺点是体系复杂。

2、两种养老金支付方式 • 给付确定型（DB）：按照退休时薪酬的一定比例支付养老金；特点是雇主责任，往往是与现收现付模式配套；可携带性差，不利于流动； • 缴纳确定型（DC）：按照个人账户的积累额确定养老金；特点是雇员责任；可携带有利于流动；有投资回报；

（二）我国养老保险制度改革 1、 80年代到90年代初的改革 l 在省市层次上实行“以支定收、略有节余”的改革是这一时期养老金制度改革的主要内容，不同层次的统筹得以恢复在一定程度上缓解了不同国有企业之间养老负担苦乐不均的现象。 l 随着国有企业退休人员的迅速增加，而非国有企业又没有被统筹所覆盖，造成有些地区企业的缴费比例迅速提高，不同所有制企业之间负担差异加大，形成不公平竞争。 l 中国已面临老龄化的挑战，现收现付无法应付老龄危机。

2、90年代统帐结合的改革 l 1993年提出：“ 建立多层次的社会保障体系”、“ 养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。 l 1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的要点是：养老金由企业和员工双方缴纳。企业缴费一般不超过企业工资总额的20％，个人缴费从4％起步，逐渐增加到8％。全国各类企业统一按职工工资的11％建立个人账户，个人所缴纳的费用全部进入个人账户，不足部分，从企业缴费中拨入。

L 按照这一方案，老人实行老办法；新人按新办法实施，退休时的养老金将分为两部分，一是按照当地平均工资20％支付的基础养老金；二是从个人账户上，每月按1/120支付的个人账户养老金；中人在基础养老金和个人账户养老金的基础上，根据其工龄增发过渡性养老金。初步形成了中国式的多支柱模式的框架。 L 从“ 现收现付”到“ 统账结合”是根本性的制度转变。转变的关键是支付老人的资金从哪里来，中人个人账户中过去未缴纳年代所欠的“ 债务”如何“ 填补”？如果将个人账户中的资金用于支付己退休职工的养老金，将形成个人账户的“ 空账”。

3、新世纪新方案 l 分离社会统筹系统和个人账户系统，社会统筹部分实行现收现付，保障最基础的养老金待遇；个人账户系统实账运行，实现基金积累；降低个人账户比例到8％，由员工个人缴纳。 l 通过各种方式，如国有资产变现、调整财政支出结构、发行债券等方式增加养老金来源，支付老人和中人的转制成本； l 扩大养老保险覆盖面，以统一的养老金制度促进劳动力流动； l 鼓励用人单位建立补充养老金制度－企业年金。

（三）企业年金 1、重要作用： • （1）老年保障由政府的单一保障转向多层次保障转变，企业年金发挥重要作用； • （2）企业激励制度的重要造成部分； • （3）资金积累的重要源泉，特别是对股份制企业的特殊意义。

2、我国企业年金的发展： （1）政策背景 • 1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，第一次提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”。 • 1994年颁布的《劳动法》将其用法律的形式确定下来，其中规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充养老保险”。

1995年，劳动部为贯彻《劳动法》，制定下发了《关于印发<关于建立企业补充养老保险制度的意见>的通知》，对企业建立补充养老保险的基本条件、决策程序、资金来源、管理办法、待遇给付、经办机构、投资运营等，提出了指导性意见，确立了基本的政策框架。1995年，劳动部为贯彻《劳动法》，制定下发了《关于印发<关于建立企业补充养老保险制度的意见>的通知》，对企业建立补充养老保险的基本条件、决策程序、资金来源、管理办法、待遇给付、经办机构、投资运营等，提出了指导性意见，确立了基本的政策框架。 • 2000年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”，并提出：有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人帐户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额百分之四的部分，成本列支。

（2）发展现状 l 至2000年底企业年金制度覆盖人员560．33万人，占国家基本养老保险参保人员的5．3％。参保企业16247户。企业年金积累基金总量为191．9亿元，人均3425元。 l 行业发展快于地方，水平高于地方。企业年金参保人员为395．7万，占70．6％；地方参保人数164．6万，占29．4％。行业积累基金149．3亿元，人均3773元；地方积累42．6亿元，人均2588元。 l 上海市、四川省、江苏省、辽宁省、深圳市等已经出台了企业年金的具体实施办法。在行业方面，铁道、电力、邮政等行业已经建立了企业年金制度并且规定了具体的企业年金运作程序。

（3）存在的问题： l 缺乏基本法律支撑体系，使企业年金的运行无法可依； l 在管理方面极不规范。有些企业年金管理方面没有建立个人账户；有些没有将企业缴费完全记入个人账户。有些省市要求将企业年金纳入财政专户管理； l 在基金的投资方面，投资渠道不合理、投资效益不佳与投资风险并存； l 企业年金金融市场中的运行规则与运行程序尚不成型。实行积累式企业年金方案，基金的积累及运营需要完善的金融市场运行规则、运行程序，我国还处于起步阶段； l 缺乏有经验的专业机构和专业管理人员。

3、原则与条件： l非歧视性原则：企业年金的国际惯例，不同经济形式、不同的性别、年龄的雇员参加企业年金的平等权力； l缴纳基本养老保险； l企业达到一定的盈利水平； l建立规范的管理体制。

四、医疗保险制度改革

（一）. 医疗问题的复杂性 1. 医疗产品和服务的特殊性：供求双方信息不对称；医疗需求会随经济发展水平的提高，生活水平的提高而导致需求的增长；供给也在创造需求；

医保机构 政府药店病人医院药品生产企业医生用人单位

（二）各国医疗保险的模式 • 综观世界各国的医疗保险制度，形式多种多样，可以从不同的角度进行不同的分类。

国家医疗保险 • 国家医疗保险亦称全民医疗保险，是指医疗保险资金主要来自税收。政府通过预算分配方式，将税收形成的医疗保险基金拨给有关部门或公立医院，医疗保险享受对象看病时，基本上不需支付费用。因此，国家医疗保险又称为免费医疗保险。我国的公费医疗，前苏联和东欧国家所实行的全免费医疗，以及英国、加拿大、瑞典等国家所实行的福利型全民医疗保险制度都属于此类。英国是最早实行全民医疗保险制度的国家。

社会医疗保险 • 社会医疗保险是通过国家立法强制实施的一种社会保险制度。医疗保险基金的筹集方式是由雇主和雇员缴纳，政府酌情补贴。当参保劳动者及其家属因病、受伤或生育需要医治时，由社会提供医疗服务和物质帮助。目前，世界上有100多个国家采取这种模式，是使用最多的模式。代表性的国家有德国、法国和日本。

储蓄医疗保险 • 储蓄医疗保险制是强制储蓄保险的一种形式。它通过立法强制劳动者或劳资双方缴费，以雇员的名义建立保健储蓄帐户（即个人帐户），用于支付个人及家庭成员的医疗费用。这种模式以新加坡为代表，属于公积金制度的一个部分。

商业医疗保险 商业医疗保险是将医疗保险作为一种特殊商品，按市场法则自由经营的医疗保险模式。在医疗保险市场上，卖方是盈利或非盈利的医疗保险公司；买方既可以是企业、社会团体、也可以是政府或个人。商业医疗保险的资金主要来源于参保者个人及其雇主缴纳的保险费，一般政府财政不出资或不补贴。美国是实施商业医疗保险的典型代表，经过多年的发展，美国已形成了以个人商业医疗保险为主，多元化的医疗保险体系。

（三）我国城镇医疗保险制度改革 1、传统医疗保险中的主要问题：覆盖面窄、医疗费用增长快、医疗资源分布不合理； 2、在广泛试点的基本上，国务院于1998年颁布了《国务院关于建立城镇职工基本基疗保险制度的决定》，标志着我国的医疗保险制度的改革进入了一个崭新的阶段。

3、新制度的基本框架是 l 坚持“ 低水平、广覆盖”，保障职工基本医疗需求； l 基本医疗保险费由单位和个人共同负担，形成新的筹资机制； l 完善社会统筹和个人账户相结合的制度； l 合理确定基本医疗保险统筹范围，加强基金管理； l 加快医疗机构改革，提高医疗服务的质量和水平

（四）. 医疗费用 1. 医疗费用的范围（1）居民个人支付的医疗费用：个人帐户和个人现金支出（2）医疗保险机构支付的费用：社会统筹支出、尚未落实医疗保险制度改革的原体制职工

（3）国家财政和救济机构支付的费用： • 未改革的机关与事业单位 • （4）尚缺乏医疗费用总支出的准确统 • 计：医疗保险覆盖范围小；统计 • 范围；统计手段；

2. 医疗费用的管理 （1）政府为什么对医疗费用要实施管理：实现效率与公平的平衡――使用有限的资源实现有效的医疗服务，体现效率；通过对医疗资源的再配置帮助弱者，体现公平；（2）管理的手段：市场手段与行政手段相结合（3）管理机制：“ 博弈”主体的相互制约

3. 基本医疗保险费用筹集中的问题 （1）医疗保险的缴费基数问题：基本工资还是工资总额，建立现代薪酬概念，规范缴费基数；

（2）个人帐户的规模问题： • 个人一生薪酬收入曲线与医疗费用支出曲线的特点与关系；医疗支出曲线劳动收入曲线

（3）国家财政的投入： • “ 基本医疗”的题中应有之意； • （4）困难企业问题的参保问题

4. 基本医疗保险费用使用中的问题：各种结算方式的优劣（1）按服务项目付费：可能多提供服务项目或者高费用项目；（2）按服务单元付费：即按平均费用支付，服务量与服务次数；

社 会 保 障 世 界 概 况 与 中 国 的 改 革