从海洋国家利益的战略高度统筹海岛开发与保护

从海洋国家利益的战略高度 统筹海岛开发与保护山东省海洋与渔业厅巡视员、研究员王诗成

1.我国无居民海岛的基本情况 2.开发利用无居民海岛的重大价值意义 3.当前无居民海岛开发利用特点及问题 4.海岛综合管理的对策 5.结论与展望报告内容

一.我国无居民海岛的基本情况 • 1、我国是一个海陆兼备的国家，拥有18000多千米的大陆海岸线和14000多千米的岛屿岸线。辽阔的海域散布着众多的海岛和岛群。东海的岛屿最多，约占全国海岛总数的58%；南海占28%；黄、渤海最少，仅占14%。 • 2、我国无居民海岛基本构架受大陆地质地貌控制，大部分无居民海岛分布在沿海海域，而且数量相对集中，陆域面积都很小，面积很少有大于1km2的; 基岩岛数量最多，占全国海岛总数的93%；沙泥岛（冲积岛）占6.2%，主要分布在渤海和一些大河河口；珊瑚岛数量很少，仅占0.4%，主要分布在台湾海峡以南海区。海岛呈明显的链状或群状分布，多以列岛或群岛的形式出现。

一.我国无居民海岛的基本情况 3、我国海岛地处太平洋和欧亚大陆之间的过渡地带,受大洋和大陆环境的双重影响，其气候类型以季风型与过渡型为主。（1）陆海过渡型气候明显，大风及雾日频繁。海拔低，裸岩多，植被少。在众多的无居民海岛中，大多数海岛海拔高度不超过100m。小海岛的裸岩比例较大，少有植被生长，距大陆较近的大岛有松树及灌木生长，但总量不大。（2）海洋生物多样性随纬度的增加而递减，海岛周围海域随海流特征形成渔场。生态环境脆弱，面临恶化趋势。除悬沙浓度较大的近岸无居民海岛外，多数海岛周围水域具有较高的初级生产力，生物种类和数量较为丰富。

1、我国无居民海岛的基本情况 二.开发利用无居民海岛的重大价值意义众多的无居民海岛是海洋开发的重要基地，是对外开放的窗口和国防的前沿，是特殊的海洋资源与环境复合区。从社会和经济的可持续发展角度来看，无居民海岛的具有巨大价值意义 1.维护权益价值按照《联合国海洋法公约》规定，孤悬海外的弹丸小岛的存在和归属，可能决定一大片海域管辖权和海洋权益的得失。 2.军事利用价值海岛是联结内陆和海洋的“岛桥”，是海洋开发的前哨和基地，具有优越的地理位置和特殊的战略位置，它被称作“不沉的航空母舰”。

3.自然资源价值我国无居民海岛拥有巨量的港址资源、水域空间资源、渔业资源、旅游资源等都是不同于大陆国土的特殊优势资源。海岛及周边海域资源丰富，发展潜力巨大，是海洋经济新的增长点。3.自然资源价值我国无居民海岛拥有巨量的港址资源、水域空间资源、渔业资源、旅游资源等都是不同于大陆国土的特殊优势资源。海岛及周边海域资源丰富，发展潜力巨大，是海洋经济新的增长点。 4.生态经济价值包括可度量的市场价值，还包括非市场价值。海岛是海洋的一部分，是整个海洋生态系统的重要组成，不仅存在生态经济价值，在区域经济中具有无容置疑的重要地位。 5.科学研究价值包括地质地貌景观、典型地层剖面、地质构造形迹、典型地质灾害遗迹等，都具有重大的科学研究价值，是科学研究的“实验室”。

三.当前无居民海岛开发利用特点及问题 • 1、我国海岛管理中存在的问题 • 海岛管理体制不健全我国海岛开发和管理工作分散到多个部门，多种行业，条块分割，职责交叉，海洋产业及海岛开发管理部门都根据各自的需要从事海岛开发、规划和管理,缺乏统一规划和综合管理, 难以实现海岛地区经济、环境和社会效益的统一。 • 海岛资源管理机制不健全海岛资源属国家所有, 具有经济学意义的价值。长期以来, 在海岛资源开发利用过程中, 实际上执行的是资源无价或低价使用的政策。虽然通过改革加强了海岛资源的所有权管理, 但是适应开发趋势的海岛资源管理机制仍未完全建立, 资源遭受破坏以及浪费等问题仍比较严重。

海岛开发管理法规不完善 法制建设在海岛管理工作中具有重要的意义, 是保证海岛管理体系形成和完善的条件。我国有关海岛的法规,尚未形成完整的法规体系, 基本上是陆地法规的延伸。同时很多海岛地区还存在有法不依, 执法不严的倾向, 不利于我国海岛开发管理工作的顺利实施。 • 2、已开发海岛在开发利用和经济发展中遇到的问题 • 海岛地区经济基础薄弱发展困难目前海岛发展的困难和问题主要表现在水、电、路、资金、人才、信息等方面，海岛社会事业严重滞后。水、电、交通尤其淡水缺乏、严重影响了海岛人民生活和海岛经济的发展。其次，人才问题也是海岛一大难题。许多海岛县既难以培养和引进人才又难以蓄养人才。人才外流现象非常普遍。再次，信息闭塞是海岛县较为普遍的问题。

海岛开发粗放单一 。中国海岛开发目前还处于起步阶段, 大部分海岛重开发轻保护,开发程度不高, 资源未能得到合理利用。如旅游景点的开发，尚未形成以自然景观为主导，兼顾休假疗养、消遣娱乐为重要内容的系统功能，旅游期较短，经济效益较差，同时缺乏规划和管理，对资源的破坏较为严重。 • 海岛开发利用产业布局不合理随着改革开放及城市化进程的推进，那些距中心城区或大岛较近的无居民海岛开发利用已逐渐被看好或初见成效，但另一些远离城区或大岛的海岛仍处于自然“沉睡”状态，没有一套合理的规划方案来合理开发利用其自然资源，以致无居民海岛的开发利用相当不平衡，严重的制约了海岛区域、物质、空间资源的利用和发展。

3、不合理开发海岛使海洋生态环境资源受到严重破坏 3、不合理开发海岛使海洋生态环境资源受到严重破坏 • 海岛生物多样性的丧失。近年来人类对海岛生物资源掠夺式的开发利用以及外来物种的引入等原因,海岛生物资源正面临着比以往任何时期都严重的威胁。 • 海岛垃圾问题严重。人口增多造成垃圾量增多, 处理措施相对滞后, 使得垃圾问题日益严重。

自然灾害加剧。海岛地区大规模的开发建设, 使得地质灾害日渐突出。很多工程开挖坡脚、采石、爆破等活动改变坡体原始平衡状态, 会导致崩塌等自然灾害的突然发生。另外炸岛、炸礁、炸山取石等改变海岛地貌和形态的事件时有发生，极可能改变我国领海基点位置，从而使我国丧失大片主权和管辖海域。 • 海岛淡水资源紧张, 周围海域污染严重。由于特定的地理环境，大部分海岛都以大气降水为淡水主要来源, 海岛溪流短少，蓄水能力差，很多地下水源已枯竭或海水倒灌已无法取用，有的地表水也因为污染而急需更换水源点。

四.海岛综合管理的对策 1.理顺海岛管理机制，建立统一有效的综合管理体制在海岛管理体制上建立相对集中且功能专门化的管理机制是一种发展趋势。统一的综合管理模式是在新形势下海岛管理的前提条件，即以国家海洋局为主体，其他相关部门相互配合，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面地、统筹协调地管理。这种综合管理体制对我国现行的“统一管理与分部门、分级管理相结合”管理模式的积极改进。

在统一综合管理的基础上，我国也可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救济等职能。该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。目前，我国基本上每年举行一次全国性的海岛市、县长联席会和全国海岛市、县(区)科委主任联席会。这两个联席会都是在各海岛市、县的共同倡议下召开的，由自愿参加的各海岛市、县轮流承办。我们考虑，在不增设机构和增编的条件下，在海岛市、县长联席会议基础上，成立全国海岛开发建设协调委员会，建立起固定的协商制度。地方海岛管理机制可尝试在沿海地区建立跨行政区域的综合管理协调机制，如环渤海地区相关政府建立综合管理协调机制，针对这一海域包括海岛的问题进行跨行政区的统筹和协调。在统一综合管理的基础上，我国也可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救济等职能。该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。目前，我国基本上每年举行一次全国性的海岛市、县长联席会和全国海岛市、县(区)科委主任联席会。这两个联席会都是在各海岛市、县的共同倡议下召开的，由自愿参加的各海岛市、县轮流承办。我们考虑，在不增设机构和增编的条件下，在海岛市、县长联席会议基础上，成立全国海岛开发建设协调委员会，建立起固定的协商制度。地方海岛管理机制可尝试在沿海地区建立跨行政区域的综合管理协调机制，如环渤海地区相关政府建立综合管理协调机制，针对这一海域包括海岛的问题进行跨行政区的统筹和协调。

2.研究制定无居民海岛开发保护政策，合理开发利用无居民海岛资源2.研究制定无居民海岛开发保护政策，合理开发利用无居民海岛资源在坚持“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”的前提下，依照“有利于保护和改善海岛生态系统和有利于海岛经济社会的可持续发展”的原则，鼓励保护性开发，限制破坏和损害海岛及其周围海域资源和生态环境的开发活动，提倡资源综合利用。通过制定优惠政策，规范海岛申请审批程序，引导海岛开发建设方向，为海岛营造一个良好的发展环境，促进海岛招商引资，促进海岛有序开发和综合利用，从而促进海岛社会经济的可持续发展。

3.建立无居民海岛功能区划分类体系 不同类型的海岛都有其特殊的生物群落与小环境，从而形成独特的生态系统。按照海岛自然地理环境、资源及社会经济条件各不相同，又由于历史、社会、军事、地理等因素，海岛具有的特殊价值，提出下列无居民海岛功能区划分类体系，并根据各体系提出相关的无居民海岛的保护建议。

判断标准 1.军事海岛 2.国防前哨； 3.部分建有导航灯塔、海洋观测站等设施的无居民海岛 1.领海基点所在的岛屿； 2.主权归属存在争议的海岛 (1) 具有战略价值的无居民海岛战略价值的海岛是指对于维护国家权益、巩固国防安全、促进我国经济发展、保障我国的经济利益具有重大影响的海岛。具有海洋权益的海岛保护与利用要严格保护领海基点及其海岛。对适合作为领海基点，但没有被我国政府宣布的无居民海岛应当切实加以保护，并加强对领海基点及岛屿效力的研究和勘测工作。判断标准判断标准 1.军事海岛 2.国防前哨； 3.部分建有导航灯塔、海洋观测站等设施的无居民海岛 1.领海基点所在的岛屿； 2.主权归属存在争议的海岛

海岛资源价值的天然部分 经济资源价值的海岛人类发现海岛资源投入的劳动所产生的价值人工增殖海洋资源产生的价值经济植物、动物、港口或机场资源、滩涂资源、土地资源、油气资源、固体矿产、化学资源等经济资源的海岛可加快开发利用。但必须制定相应的法律法规来规范和管理，尽最大可能避免先开发、后规范、再治理现象的发生。 (2)具有经济资源价值的无居民海岛具有经济资源价值海岛的开发和保护从两个方面考虑：一、鼓励及加快开发利用的经济资源；二、应限制或禁止开发利用的经济资源。

(3) 具有生态环境价值的无居民海岛 判断生态环境价值海岛的指标: 拥有典型的生态系统和生态关键区（如红树林生态系统、珊瑚礁生态系统、泻湖、其他特殊生态系统如蛇岛等）的海岛；拥有极大物种多样性海岛；拥有珍稀或濒危物种的海岛；对有重要经济价值的海洋生物生存区域或地方性海洋生物有重要影响的海岛。关于具有生态环境价值的海岛的开发与保护的建议可分为应适当限制开发利用的经济资源和应严格禁止开发利用的经济资源。

(4) 具有社会文化价值的无居民海岛 • 判断社会文化价值的海岛标准包括: • 自然历史遗迹，如各种地貌景观； • 人类历史遗迹海岛，如遗址、传说、宗教发源地； • 遗留的军事设施（可进行爱国教育）； • 特殊航标等其他标志，如珞珈山灯塔； • 拥有美丽自然风光的海岛； • 海洋科普素材丰富的海岛，具有科学研究的价值； • 旅游资源丰富的海岛。对具有社会文化价值的无居民海岛，应开发与保护并举，以保护为主，在不破坏其价值的基础上进行开发利用。

（5）具有特殊价值的无居民海岛 我们应特别注意对领海基点所在岛屿和具有国防安全、海洋权益、特殊资源、生态保护价值的岛、礁、滩等实行严格的保护制度。通过建立自然保护区，选择具有代表性的或某类特殊性的海岛生态系统、珍稀濒危或有特殊保护价值的动植物的海岛，保护海岛的海洋资源与环境，使海岛成为物种天然的“资源库”，以供人类观察研究各类海岛自然生态环境及其过程。

4.海岛立法需要明确的的工作 坚持“有利于保护和改善海岛生态系统和有利于海岛经济社会的可持续发展”原则，建立一个适合我国国情的海岛开发利用与保护管理体制，海岛立法是依法管理海岛的基本前提。要通过海岛立法, 建立海岛开发保护规划和严格的环境保护制度, 恢复海岛及其周围海域生态环境, 促进我国海岛的可持续利用。

(1)开展海岛资源环境综合调查，全面掌握海岛基本状况 我国现有基础数据资料不能正确反映当前我国海岛的真实情况。如果根据不确切，甚至误差很大的资料进行海岛规划、决策和立法，将使资源和环境很脆弱的海岛区域出现严重问题，给国家造成重大损失，甚至威胁到国家海洋权益和国防安全。因此，必须尽快开展海岛资源和环境综合调查，采用高新技术手段，全面查清我国海岛自然地理和自然环境状况，查明资源的种类、储量、质量和分布，摸清海岛环境承载能力，全面更新我国海岛资源环境基础信息，建立高精度、大比例尺、实用可靠的“数字海岛”系统，为我国海岛立法提供坚实可靠地依据。

(2)海岛立法的制度设想 海岛立法首先应该明确海岛属于国家，任何人利用海岛(主要是无居民海岛)应当依法取得海岛使用权。海岛立法应将规划分为有居民海岛的保护规划和无居民海岛的保护与利用规划，并对规划的编制主体及职责、规划的分类和协调、规划的编制原则、规划的审批和修改、规划的公布与效力等作出相应规定。设立海岛有偿使用制度，用经济杠杆调节海岛资源开发利用与保护之间的关系，处理海岛开发而引起的矛盾和冲突，保证国有资源的有效使用，实现海岛经济的可持续发展。海岛生态脆弱，破坏容易恢复难，如何统筹协调海岛的保护与利用是海岛立法要解决的主要问题之一。

无居民海岛的环境调查基础数据和资料 各级行政管理机关和公务人员对无居民海岛实施管理的信息无居民海岛的各种监测监视信息无居民海岛的有关标准数据和数据统计无居民海岛的开发利用信息 (3)积极推进海岛保护和管理配套制度建设要建立起一套科学的、规范的现代海洋行政管理制度，即对无居民海岛的动态和静态基础信息管理制度。严格地讲，全国海洋管辖区内有多少个无居民海岛，那么就应该建立多少个无居民海岛的动态和静态基础信息档案。这主要包括：无居民海岛开发利用与管理工作中需要解决的问题

五、结论与展望 21世纪是海洋世纪。发展海洋事业，是中国走向现代化的必由之路。海岛开发、建设、保护与管理是我国社会主义和谐社会建设的重要组成部分，开发好、利用好、保护好海岛，对于维护国家权益和民族利益意义深远。我们要充分认识海岛工作的重要意义，增强使命感和责任感，坚定信心，迎难而上，扎实工作，努力推动海岛工作迈上新的台阶!我们相信，本着开发与保护并重的原则，面向全社会开放海岛，鼓励一切有志于保护无居民海岛开发的单位和个人，实施保护性开发，海岛建设一定能为我们伟大祖国的发展再添新动力。

谢谢！ Thank you for your attention!

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