美好乡村建设中的土地政策

1. 美好乡村建设中的土地政策 阜阳市国土资源局 徐国平

2. 第一篇当前形势第二篇 基本知识第三篇 美好乡村建设相关土地政策第四篇 促进美好乡村建设的路径--美好乡村节地工程

3. 第一篇 当前形势

4. 2013年11月9日至12日在北京召开十八届三中全会精神，审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共十六项60条，涉及国土资源多方面、多领域问题。主要集中在第三部分、第六部分、第十四部分共9条。2013年11月9日至12日在北京召开十八届三中全会精神，审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共十六项60条，涉及国土资源多方面、多领域问题。主要集中在第三部分、第六部分、第十四部分共9条。

5. 中央领导同志多次强调，耕地是保障国家粮食安全的根本，耕地红线要严防死守，现有耕地要基本稳定，耕地质量要不断提高。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。要像保护文物、甚至要像保护大熊猫那样保护耕地，要和土地“谈恋爱”。要让人们看得见山、听得见水、记得住乡愁。坚守18亿亩耕地红线，没有一点讨价还价的余地。中央领导同志多次强调，耕地是保障国家粮食安全的根本，耕地红线要严防死守，现有耕地要基本稳定，耕地质量要不断提高。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。要像保护文物、甚至要像保护大熊猫那样保护耕地，要和土地“谈恋爱”。要让人们看得见山、听得见水、记得住乡愁。坚守18亿亩耕地红线，没有一点讨价还价的余地。

6. 2013年12月12日至13日中央城镇化工作会议 • 会议提出了推进城镇化的六项主要任务：推进农业转移人口市民化，提高城镇建设用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理。

7. 会议强调，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。会议强调，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。 • 会议指出，新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造。

8. 2013年12月10日至13日中央经济工作会议召开

9. 最严格的土地管理制度 • 最严格的耕地保护制度 • 最严格的节约用地制度

10. 2014年中央1号文件 • 要求，要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，深化农村土地制度改革，不断提升农业综合生产能力，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。 • 强调，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。加快推进征地制度改革。

11. 发展建设资源需求越来越大 经济发展速度不断加快，土地资源供需矛盾突出，根据城市总体规划，预测2020年，我市城区人口将达到200万人、规模200平方公里。而省每年下达我市用地指标不足3000亩，缺口很大。

12. 国土资源工作新定位 • “尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。 • 尽职尽责保护国土资源是党和国家赋予国土资源部门的基本职责，要重点抓好提高耕地占补平衡质量、划定永久基本农田、划定城市发展边界、划定生态保护红线四方面工作。

13. 国土资源工作新定位 • 节约集约利用国土资源是国土资源部门保障科学发展的核心任务，要把握好严控增量、盘活存量，优化结构、提高效率，综合利用、健全标准这三个重点。 • 尽心尽力维护群众权益是国土资源工作的根本出发点和落脚点，要把维护群众权益落实到行动上，落实到深化改革、政策制定、征地拆迁、保障房供地、土地整治、矿产开发、地灾防治、执法督察等各个方面，体现在国土资源决策、执行、监督的各个环节。

14. 2014年2月20日，全省国土资源管理会议召开 • 会议传达了习近平等中央领导同志对国土资源工作的重要指示及全国国土资源工作会议精神。在中央经济、城镇化、农村工作会议上，中央领导同志多次反复强调，耕地是保障国家粮食安全的根本，耕地红线要严防死守，现有耕地要基本稳定，耕地质量要不断提高。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。粮食安全的根基在耕地，守住耕地红线要多管齐下。

15. 会议指出，国土资源部贯彻落实中央领导同志一系列重要讲话精神，对国土资源管理工作指导思想作出重大调整，提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众利益”的职责定位。国土资源部按照中央要求，把守住耕地红线作为政治责任和历史责任，将出台一些硬措施来落实最严格的耕地保护制度。全省国土资源管理部门要按照国土部的要求，守住“耕地保护、基本农田保护、生态保护”三条红线，配合相关部门划定城市发展边界。会议指出，国土资源部贯彻落实中央领导同志一系列重要讲话精神，对国土资源管理工作指导思想作出重大调整，提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众利益”的职责定位。国土资源部按照中央要求，把守住耕地红线作为政治责任和历史责任，将出台一些硬措施来落实最严格的耕地保护制度。全省国土资源管理部门要按照国土部的要求，守住“耕地保护、基本农田保护、生态保护”三条红线，配合相关部门划定城市发展边界。

16. 2014年全市国土资源管理工作要把握“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众利益”的工作定位，牢记“守土有责、守土负责、守土尽责、守住底线”的工作要求，开创国土资源工作新局面。

17. 于勇强调，干部要懂土地政策、研究土地政策。国土资源部门要从实践中学、向发达地区学、向群众学，提高业务水平、政策水平和改革创新的能力、科学发展的能力；要着力提高效率，扑下身子抓好各项工作落实。 2014年全市不低于1000亿元的项目投资，落地建设，都需要土地。 不懂得土地政策的干部不是合格的经济管理干部

18. 李平市长多次强调，做好土地的文章，用好政策、解决土地指标问题，加快安置、做好征迁、解决土地出让问题，千方百计为经济社会发展提供土地保障。李平市长多次强调，做好土地的文章，用好政策、解决土地指标问题，加快安置、做好征迁、解决土地出让问题，千方百计为经济社会发展提供土地保障。

19. 我市农村土地管理现状 1.违法用地形势严峻。土地违法查处难、执行难。今年省政府明确要求每个地方公开曝光查处不少于2起，每起不少于2宗。 2.土地利用总体规划与城市总体规划、土地整治规划、美好乡村建设规划衔接有待加强，急需建立“无缝对接”机制。目前，美好乡村建设占用耕地、甚至基本农田现象尤为突出。

20. 3.耕地保护形势严峻。目前，我市土地整理复垦、高标准基本农田建设、先行复垦验收进度仍待进一步提高。2013年度省下达我市补充耕地任务13000亩，仅完成30%。其中，我市太和、颍上、颍泉、颍东的建设用地置换和先行复垦项目，在今年6月份前不完成验收，所有项目作废；已完成验收的，在今年6月底前不安排项目报批，所有指标全部作废，并同时扣减我市新增建设用地计划。土地整理项目清理工作省政府也要求在3月底前上报。永久性基本农田划定省厅也要求在4月底前完成。3.耕地保护形势严峻。目前，我市土地整理复垦、高标准基本农田建设、先行复垦验收进度仍待进一步提高。2013年度省下达我市补充耕地任务13000亩，仅完成30%。其中，我市太和、颍上、颍泉、颍东的建设用地置换和先行复垦项目，在今年6月份前不完成验收，所有项目作废；已完成验收的，在今年6月底前不安排项目报批，所有指标全部作废，并同时扣减我市新增建设用地计划。土地整理项目清理工作省政府也要求在3月底前上报。永久性基本农田划定省厅也要求在4月底前完成。

21. 4.涉土信访量居高不下。2013年省厅信访情况通报显示，信访总量我市排名全省第一（530件），其中，来信排名全省第一（208件），来访排名全省第二（141批），违法线索举报排名全省第一（181件）。4.涉土信访量居高不下。2013年省厅信访情况通报显示，信访总量我市排名全省第一（530件），其中，来信排名全省第一（208件），来访排名全省第二（141批），违法线索举报排名全省第一（181件）。 • 5.2013年未完成省下达的补充新增耕地任务。 • 6.宅基地管理缺位，农民建房无序现象严重。

22. 第二篇 基本知识

23. 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。 • 乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

24. 国土规划 一、国土资源规划体系 二、土地利用总体规划与其他规划的关系 三、土地利用总体规划实施管理中的刚性与弹性 四、我市土地利用总体规划情况

25. 国土资源规划体系 • 国土规划：最高层次的空间规划（主要为国家、省级层面） • 总体规划：土地利用总体规划（分五级，即国家、省、市、县、乡）。国家、省、市级为宏观指导性规划；县、乡级为具体实施性规划。矿产资源总体规划 土地利用总体规划期限：一般为10—15年 • 专项规划：土地整治规划 基本农田保护规划 新农村建设规划 所有的土地专项规划都要符合土地利用总体规划。

26. 经济社会发展规划 城乡建设规划 基础设施规划 生态环境保护规划 …… 土地利用总体规划与其他规划的关系 土地利用总体规划 统筹安排 各业各类各地区 有限土地资源

27. 土地利用总体规划实施管理中的刚性与弹性 《土地管理法》第二十一条：土地利用总体规划已经批准，必须严格执行。 （一）土地利用总体规划的刚性是上位规划下达的约束性指标有：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设用地规模和补充耕地规模。尤其基本农田是不可逾越的红线，破坏5亩就要被追究刑事责任。 （二）土地利用总体规划的弹性在于实施中把握政策、执行文件。如国土资源部〔2012〕2号文件，省国土资源厅〔2013〕173号和〔2014〕14号文件。

28. 我市土地利用总体规划情况 • 土地利用总体规划的范围分别为各级行政辖区内的全部土地。 • 阜阳市、县（市、区）及县政府所在地镇的土地利用总体规划的期限为2006-2020年。其他乡（镇、街道）土地利用总体规划的期限为2010-2020年。 • 《阜阳市土地利用总体规划（2006—2020年）》于2011年5月26日经省政府实施（皖政秘〔2011〕181号） • 1市4县3区及4个县政府所在地镇的土地利用总体规划分别于2011年至2012年经省政府批准实施。 • 全市168个除5个县政府所在地镇以外的乡级土地利用总体规划于2012年底分别获得市政府批准实施。

29. 城市建设用地规划区以内，即“圈内”农用地转用，省会城市报国务院批准，一般地市报省政府批准。城市建设用地规划区以内，即“圈内”农用地转用，省会城市报国务院批准，一般地市报省政府批准。 • “圈内”即土地利用总体规划划定的城市建设范围内的允许建设区、有条件建设区

30. 城市建设用地规划区以外，农用地转用报省政府批准城市建设用地规划区以外，农用地转用报省政府批准 • 征收前款规定以外的土地的，由省政府批准，并报国务院备案 • “圈外”即符合土地利用总体规划划定的单独选址建设项目用地，主要是交通、水利、能源等基础设施用地及民生、环保等特殊项目用地

31. 根据《中华人民共和国土地管理法》土地分为：农用地、建设用地、未利用地。 根据《中华人民共和国土地管理法》土地分为：农用地、建设用地、未利用地。 • 农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。 • 建设用地是指建造建筑物和构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。 • 未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

32. 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 • 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

33. 农村土地整治的内涵 • 科学内涵: 农村土地整治，是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，进行田、水、路、林、村综合整治。 • 核心目标: 保面积、保质量、优结构、提产能、增效益。 • 重点领域: 村庄土地整治。 • 战略定位: 耕地保护、美好乡村建设（新农村） 与城乡统筹“三位一体”。

34. 土地整治主要类型 土地复垦 D A C B E 农用地整治 宜耕未利用地 开发 土地整治 区域性综合整治 建设用地整治 34

35. 有条件建设区 现阶段农村土地整治平台 • 之一：城乡建设用地增减挂钩平台 对分散居民点进行拆并，促进集中居住和公共设施共享 将节约出来的建设用地复垦为耕地后，结余的指标可用于在城市新增建设用地 城市 农村

36. 城乡建设用地增减挂钩 • 城乡建设用地增减挂钩指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设用地的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧、土地复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。

37. 挂钩周转指标不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行，且不得作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行，且不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

38. 挂钩项目区：挂钩项目区由两部分组成，即拆旧区和建新区。挂钩项目区：挂钩项目区由两部分组成，即拆旧区和建新区。 • 拆旧区是依据土地利用总体规划或土地整治规划，拟整治复垦为耕地的农村建设用地地块。主要包括旧村庄、废弃工矿用地等，土地权属集体所有。 • 建新区包括安置地块和建新留用地块。其中，安置地块是因拆除农村居民点而规划的供原农村居民进行居住的集中安置用地，如新建中心村、集中安置小区等。建新留用地块则是挂钩周转指标中除去安置地块建设后，拟用于城镇发展留用的部分。

39. 增减挂钩报批要求 1、项目申报 增减挂钩试点项目实行项目区备选库制度。增减试点项目所在县（市、区）持申报材料向省厅提出进入项目区备选库的申请；经省厅审查，符合条件的，纳入省挂钩试点项目区备选库。 申报材料内容： • 县（市、区）政府的申请； • 挂钩试点项目区呈报表； • 市、县（市、区）国土资源部门出具的符合市、县、乡三级土地利用总体规划的意见；县（市、区）建设管理部门出具的符合城乡建设规划的意见； • 挂钩试点项目区实施规划。

40. 2、项目审批 • 项目实行项目区整体审批，对挂钩试点项目涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，统一纳入项目区进行审批。 • 根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。 • 项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。 • 项目区要制定分年度归还挂钩指标计划，挂钩周转指标从整体审批实施至归还的期限一般不得超过三年。

41. 开展调查，组织听证，进行项目区设计 编制增减挂钩项目区实施规划 完成申报材料，以政府为主体向省厅申报 省厅审查，符合条件的入省项目区备选库 根据部下达周转指标情况，省厅审核后，报省政府审批 开展项目区地块勘测定界，上报报告 组织实施 检查、监管、验收 3、申报审批流程

42. 2006年，安徽省出台了《安徽省建设用地置换暂行办法》。建设用地置换，是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地（以下简称农用地）进行调整的行为。2006年，安徽省出台了《安徽省建设用地置换暂行办法》。建设用地置换，是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地（以下简称农用地）进行调整的行为。

43. 因各地重建新轻拆旧，2009年安徽出台了《安徽省先行复垦置换建设因各地重建新轻拆旧，2009年安徽出台了《安徽省先行复垦置换建设 用地规定》。我市自2007年-2010年，通过建设用地置换和先行复垦获 取了大约7万亩的建设用地指标。 2010年，国务院《关于严格规范 城 乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知 》（国 发[2010]47 号）出台，我省的建设用地置换和先行复垦政策被叫停。 但给我省留三年的消化时间。到目前为止，颍上县和太和县的置换和 先行复垦还没有完全通过验收。现阶段，我们获取建设用地指标的平 台只有城乡建设用地增减挂钩政策。但是省每年分配的周转指标计划 较少，2013年省仅分配我市周转指标约3000亩。

44. 现阶段农村土地整治平台之二：高标准基本农田建设现阶段农村土地整治平台之二：高标准基本农田建设 1.高标准基本农田建设是农村土地整治的重要内容; 2.是优化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地质量等级和生产能力的有效途径； 3.是建设现代高效农业的基础保障; 4.是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。

45. 建设内容 高标准基本农田建设内容包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、其他工程等。

46. 主要类型 • 高标准基本农田建设项目主要有：新增经适当投资可达标高标准基本农田建设项目（稍加改造项目）和相关部门在建项目。 • 新增经适当投资可达标高标准基本农田：是指基础条件较好，相对集中连片，但其配套设施工程标准与《高标准基本农田建设规范》要求存在差距，通过“缺什么、补什么”的办法，经过适当投资稍加改造即可达到高标准基本农田。

47. 资金来源：以地方资金为主，省以奖代补资金为辅，（标准是500元/亩），整合相关涉农资金，集中引导和规范社会力量参与。资金在县财政局设立专门账户，使用由县财政局、县国土局共同监管。资金采取直接拨付方式。资金来源：以地方资金为主，省以奖代补资金为辅，（标准是500元/亩），整合相关涉农资金，集中引导和规范社会力量参与。资金在县财政局设立专门账户，使用由县财政局、县国土局共同监管。资金采取直接拨付方式。

48. 建设任务 • 2011～2015年，省分配我市高标准基本农田建设任务是296万亩。 • 到2015年，高标准基本农田比重达到30%以上。经整治耕地质量等提高一个等级，粮食产量亩均提高100kg；农田灌溉保证率达到75％以上。

49. 具体情况 • 2012年实施了全市实施了46个高标准基本农田建设项目，建设规模67.21万亩，其中：新增经适当投资可达标项目8个，12万亩；相关部门在建项目38个，55.21万亩；（国家和省级土地整理项目17个，整体推进农村土地整治重大工程项目14个，财政、水利、农委项目7个）。 • 2013年申报实施高标准基本农田建设项目55个，建设规模92.72万亩。其中，各有关部门在建和计划实施的项目（基本具备高标准条件项目）12个；新增经适当投资可达标的项目（稍加改造项目）43个，67.48万亩。

50. 2014年计划实施高标准基本农田建设项目58个，建设规模94.21万亩。其中，各有关部门在建和计划实施的项目（基本具备高标准条件项目）5个，12.28万亩；新增经适当投资可达标的项目53个，建设规模81.93万亩。2014年计划实施高标准基本农田建设项目58个，建设规模94.21万亩。其中，各有关部门在建和计划实施的项目（基本具备高标准条件项目）5个，12.28万亩；新增经适当投资可达标的项目53个，建设规模81.93万亩。 • 2015年计划实施剩余的43万亩的建设任务。