台灣地方政府與自治

1. 台灣地方政府與自治 地方派系的政治力 高永光老師 上課使用Classroom Only

2. 台灣地區政黨與地方派系關係的演變 • 由於民主政治脫離不了政黨政治，而政黨也是法律上的合法組織，是正式的（formal）政治及社會團體；而派系不過是一種非正式的（informal）組織，從團體或集團政治（group politics）的角度來看，其實只是一種準團體，這在本文有關派系的組織結構及運作中已經做了詳細的說明。

3. 台灣在威權統治時代（指民國76年7月15日解嚴前溯至民國38年政府播遷來台），具有一般認為的威權統治特徵，例如黨國一體（the party-state system）；在這種特徵之下，執政黨透過國家機器（state machine）完全掌控（dominate）了社會學裡所宣稱的民間社會（civie society）。在標準的威權統治極端類型中，黨國的強制性籠罩在民間社會之上，民間社會毫無能力對於黨國的決策產生任何影響力，其情形如圖一：

4. 圖一：黨國機器完全掌控民間社會

5. 當然，所有威權統治國家未必完全是圖一那種標準類型。也許視各國的情況，或多或少有一些被控制了的管道，讓民間社會的意見或人才能被吸納進入黨國機器，其情形如圖二：當然，所有威權統治國家未必完全是圖一那種標準類型。也許視各國的情況，或多或少有一些被控制了的管道，讓民間社會的意見或人才能被吸納進入黨國機器，其情形如圖二： • 圖二：民間社會在被控制 的管道中影響黨國機器

6. 台灣的地方派系的形成，一般大都同意，是執政的國民黨，為了威權統治的鞏固，利用原就已經存在的宗親、地域…等等民間團體，甚至於早已略具雛型的政治人物的組合，一手大力促成的。因此，如果在威權統治黨國機器控制民間社會的關係中，加入了地方派系的結構，其情形就如圖三：台灣的地方派系的形成，一般大都同意，是執政的國民黨，為了威權統治的鞏固，利用原就已經存在的宗親、地域…等等民間團體，甚至於早已略具雛型的政治人物的組合，一手大力促成的。因此，如果在威權統治黨國機器控制民間社會的關係中，加入了地方派系的結構，其情形就如圖三：

7. 圖三：台灣地區威權統治下黨國機器、民間社會與地方派系間關係圖圖三：台灣地區威權統治下黨國機器、民間社會與地方派系間關係圖

8. 圖三與圖二有一點很不相同的是，在圖二的情形裡，民間社會對黨國機器的任何意見的反應，主動權與掌控權在黨國機器。但是，在圖三的情形下，民間社會可以經由派系參與地方政治，以及在民國58年補選中央民意代表，民國61年後增額中央民意代表以後，參與中央政治，因此，在彼此互動關係裡，由民間社會及地方派系對公共政策，或者說對黨國機器這個政治系統所做的權威性決策的回輸（feed back），我們用實線的箭頭來取代了回圖二的曲線箭頭。

9. 圖三的情形，還有以下兩方面的意義： • 第一、台灣在威權統治的時代，由於地方派系能替民間社會表達對公共政策的意見，因此，地方派系就這個角度而言，對台灣社會仍有其積極貢獻的一面。 • 第二、台灣在威權統治時代，由於吸納了地方派系所代表的一部分民間社會的菁英，這些菁英不僅對地方政治有所參與，也有機會參與中央政治，使得地方政治領袖待以進入統治階層，消除了一般威權統治國家，政治菁英無法被政治體系吸納，只好鋌而走入反體制的分離主義運動或革命行動中。

10. 第三、由於地方系藉由地方政治，開闢了參與中央政治的機會，也使得地方派系政治人物，有機會進入國民黨中央黨內的各種不同派系當中，因此，執政的中國國民黨一手促成了台灣地方派系的成形與發展，但也使得地方派系打通了與中央派系政治之間，串通的管道。也使得國民黨從過去到現在，在台灣的統治時代，中央的權力鬥爭，必然也夾雜著地方的派系鬥爭，就此而言，使國民黨派系化，黨內權力鬥爭也充滿著派系惡鬥的特性，無疑地，對國民黨是一大負數，也對台灣地區健全的政治發展埋下了不可測的變數。

11. 正因如此，過去研究地方派系，都會把分析的一個焦點，擺在派系與政黨之間的關係；而且，分析的一個指標，也經常用選舉時國民黨所提名的候選人當中有多少人是具有派系背景的，以這樣的一個百分數的指標來說明執政的中國國民黨充滿著派系政治的色彩；而且，經常被強調的是，在提名過程黨中，國民黨為了勝選的考慮，不得不對已具實力的派系妥協，提名派系所屬意的政治人物為參選的候選人；正因如此，過去研究地方派系，都會把分析的一個焦點，擺在派系與政黨之間的關係；而且，分析的一個指標，也經常用選舉時國民黨所提名的候選人當中有多少人是具有派系背景的，以這樣的一個百分數的指標來說明執政的中國國民黨充滿著派系政治的色彩；而且，經常被強調的是，在提名過程黨中，國民黨為了勝選的考慮，不得不對已具實力的派系妥協，提名派系所屬意的政治人物為參選的候選人；

12. 而且，為了獲得其他派系的支持，也不得不採取分贓的方式，或者酬庸政治職位，或者採取相互輪政的方式，以致於讓人有派系即是國民黨，國民黨即是派系的印象，有關在選舉期間上述的諸多現象，確實的數據，讀者可以在本文所附的各縣市派系研究調查的結果中，查到相關派系在選舉時，被執政黨提名的確切數字，支持本研究以上的論述。

13. 威權統治時代，黨國機器與地方派系的結合關係，雖然充斥著鬥爭與分贓的負面現象。但是，基本上卻是維持威權統治穩定的一個結構。對台灣地區的政治穩定，這樣的一個結構是一個有效的手段。但是，解嚴之後，隨著自由化及民主化腳步的快速發展，這樣一個結構，反而成為導致執政黨能否繼續執政的一個不穩定的因素，這是因為：

14. 第一、威權統治結束後，各種民間社會的力量，逐漸形成。所謂「民間社會」指的是那些完全不被黨國機器所控制的個人或團體，後者對自己的偏好有一定的看法、主張與堅持，而且，往往和黨國機器的偏好不一致。而黨國機器對於這些個人或團體的偏好，不容易採取強制或贖買的方式，予以改變；特別是，黨國機器無法再一手掌控社會團體的領導組織，而非官方的社會團體也不再需要黨國機器經費的補助。第一、威權統治結束後，各種民間社會的力量，逐漸形成。所謂「民間社會」指的是那些完全不被黨國機器所控制的個人或團體，後者對自己的偏好有一定的看法、主張與堅持，而且，往往和黨國機器的偏好不一致。而黨國機器對於這些個人或團體的偏好，不容易採取強制或贖買的方式，予以改變；特別是，黨國機器無法再一手掌控社會團體的領導組織，而非官方的社會團體也不再需要黨國機器經費的補助。

15. 理論上，一個較高程度的民主社會，黨國機器反而是受到民間團體的支配，其情形如圖四：理論上，一個較高程度的民主社會，黨國機器反而是受到民間團體的支配，其情形如圖四： • 圖四：高程度民主國家社會支配黨國機器

16. 地方派系不論在威權或民主時代，其所能動員的群眾或選票都是民間社會的基本單元─即個人。因此，當民間社會支配黨國機器的時代來臨，地方派系反過來想駕馭執政黨，較高程度地決定自己對於參選人，公共政策等等的偏好，對於執政黨而言，自然形成是否能繼續執政，操控地方派系的統治危機。地方派系不論在威權或民主時代，其所能動員的群眾或選票都是民間社會的基本單元─即個人。因此，當民間社會支配黨國機器的時代來臨，地方派系反過來想駕馭執政黨，較高程度地決定自己對於參選人，公共政策等等的偏好，對於執政黨而言，自然形成是否能繼續執政，操控地方派系的統治危機。

17. 第二、政黨競爭時代的來臨，地方派系一方面多了許多選擇托庇的對象；另一方面，也面臨了自己消長存亡的抉擇。特別是在地方縣市鄉鎮長已經由非中國國民黨主政時，派系所可能得到的恩庇利益逐漸減少。派系除了必須面臨仰類自我存活的資源鞏固問題，也面臨必須與執政的另類政黨維持良好的關係。因此，地方派系不再俯首聽命於執政黨乃是民主化之後，必然的趨勢。第二、政黨競爭時代的來臨，地方派系一方面多了許多選擇托庇的對象；另一方面，也面臨了自己消長存亡的抉擇。特別是在地方縣市鄉鎮長已經由非中國國民黨主政時，派系所可能得到的恩庇利益逐漸減少。派系除了必須面臨仰類自我存活的資源鞏固問題，也面臨必須與執政的另類政黨維持良好的關係。因此，地方派系不再俯首聽命於執政黨乃是民主化之後，必然的趨勢。

18. 當然，也再度造成國民黨能否藉由地方派系，掌控政權的危機。 • 第三、經濟發展的結果，造成派系賴以存活的經濟力量的豐厚，在不必仰賴國民黨輸血或灌溉營養劑的情況下，地方派系完全聽命於執政黨的可能性逐漸降低，關於此點在本研究有關財團、派系、政黨之間關係的討論時，已詳細述及，在此不再贊言。然而，這也是造成執政的國民黨，面臨執政危機的因素之一。

19. 台灣地方派系與政黨關係的個案研究 • 在了解了台灣各地22個縣市的地方派系後，在第一節台灣地區政黨與地方派系關係，我們提出了這種關係演變的一個總體說明。在本節中我們將以三個個案縣、派系與執政黨的關係，為第一部分的總體說明做一個印證或註腳，讓讀者更了解台灣地方派系的總體性與獨特性。

20. 台北縣部分 • １、派系與國民黨的關係 • 以台北縣第三屆立委選舉（83年12月2日）時，國民黨當選人中具派系色彩的比例為依據，這次立委選舉共有五十人參選，應選名額是十七名，國民黨籍當選人為八名，其中七人具有派系色彩，分別為林志嘉、劉盛良、趙永清、洪秀柱、陳宏昌、李顯榮、鄭逢時；另外一位當選人韓國瑜，是由黃復興黨部所支持當選，僅此一人不具派系色彩。所以就台北縣第三屆立委而言，可以說地方派系就是國民黨，國民黨就是地方派系。

21. 當然，雖然在台北縣地方派系就是國民黨，國民黨就是地方派系；以及在威權統治時代，黨國完全掌控了地方派系，但是也不是不允許例外情形的出現，例如在台北縣78年第9屆省議員選舉時，中和的游派中政治人物游任和就是不為國民黨提名，自行參選而當選。為了確切了解派系與政黨之間的關係，在本研究所做的田野調查深度訪談，與台北某地方人士談到這種不被政黨提名，卻能自行當選的例外，一般認為國民黨在掌控地方派系上確實也有其縫隙，可供派系人物利用的空間，特別是那些自主性強過政黨、國民黨不能完全掌控的派系，例如中和林江派以及三重市代會。當然，雖然在台北縣地方派系就是國民黨，國民黨就是地方派系；以及在威權統治時代，黨國完全掌控了地方派系，但是也不是不允許例外情形的出現，例如在台北縣78年第9屆省議員選舉時，中和的游派中政治人物游任和就是不為國民黨提名，自行參選而當選。為了確切了解派系與政黨之間的關係，在本研究所做的田野調查深度訪談，與台北某地方人士談到這種不被政黨提名，卻能自行當選的例外，一般認為國民黨在掌控地方派系上確實也有其縫隙，可供派系人物利用的空間，特別是那些自主性強過政黨、國民黨不能完全掌控的派系，例如中和林江派以及三重市代會。

22. 這也是有人會認為，在某種程度上，台北縣的地方派系是支配國民黨，而非國民黨支配地方派系，在本文所附的台北縣派系政治的期中報告中也提到此點。這也是有人會認為，在某種程度上，台北縣的地方派系是支配國民黨，而非國民黨支配地方派系，在本文所附的台北縣派系政治的期中報告中也提到此點。 • 因此，在深入探討台北縣地方派系與政黨（執政黨）的關係，仍是環繞在兩者之間是─誰支配誰的問題上。關於這個問題，還必須從派系的經濟力上來看，由於台北縣地方派系有相當大程度介入金融服務業及交通運輸業，以及民生必需品事業如瓦斯等，因而造成台北縣地方派系對國民黨的有恃無恐。

23. 就此而言，台北縣派系與政黨之間的關係，應該是以派系為獨立變數，而（執）政黨為依賴變數。這也就是說，台北縣的地方派系，原則上是支配者，而（執）政黨反而是被支配者。這點與本研究的假設，以及與本章的第一部所提到的政黨與派系之間的關係，恰好是相反的。就此而言，台北縣派系與政黨之間的關係，應該是以派系為獨立變數，而（執）政黨為依賴變數。這也就是說，台北縣的地方派系，原則上是支配者，而（執）政黨反而是被支配者。這點與本研究的假設，以及與本章的第一部所提到的政黨與派系之間的關係，恰好是相反的。 • 這種逸出的特例（the deviate case），在深入訪談時，更得到地方派系人士的證實，地方派系領袖不認為國民黨具有高程度的動員能力，他們認為在台北縣若只靠國民黨的配票、黨的組織動員，無法贏得勝選。

24. ２、派系之間的競合與政黨的關係 • 在初步了解了台北縣地方派系與政黨之間關係的基本性質後，讓我們再來看看台北縣地方派系的競爭與合作（競合），並從這個角度再來探討與政黨之間關係的變化。因為台北縣的地方派系大都以家族及其所發展的企業集團為核心而建立起來，所以在地方派系的組織結構上，除了少數的鄉鎮地方派系是以「職位取得」的方式，來吸引成員及支持者並發展其派下的政治勢力，其他的鄉鎮縣轄市，則是以「家族」以及所經營的「企業」為主，壯大派系的勢力。

25. 台北縣的重要地方派系，又有家族，又有企業財團，因此，其組織結構不是單純的金字塔層級。以中和林江派、三重民意代表新生代聯誼會、以及新店許派為例，前二派的組織結構都是以「家族」為主，為父子、叔姪、姻親等等的結合；新店許派則是「原初團體」的結合，也就是除了家族成員之外，還有好友的結合；而三重民意代表新生代聯誼會，更沒有明顯的組織層級，只是彼此之間的呼朋引義。因此，這個派系可以說都沒有嚴格的組織體系。台北縣的重要地方派系，又有家族，又有企業財團，因此，其組織結構不是單純的金字塔層級。以中和林江派、三重民意代表新生代聯誼會、以及新店許派為例，前二派的組織結構都是以「家族」為主，為父子、叔姪、姻親等等的結合；新店許派則是「原初團體」的結合，也就是除了家族成員之外，還有好友的結合；而三重民意代表新生代聯誼會，更沒有明顯的組織層級，只是彼此之間的呼朋引義。因此，這個派系可以說都沒有嚴格的組織體系。

26. 所以，就派系之間的競爭與合作來看，雖然台北縣有相當多的例子是地方派系反過來支配了執政的中國國民黨。但正因為有些派系、沒有嚴密的組織運作體系，使行政黨在其間扮演一個相當重要的指標與結合劑的角色。 • 以中和林江派現任立委趙永清為例，趙之父兄皆為國民黨籍，一為國大代表，一曾任中和市長，後擔任省議員，在選舉時，皆為國民黨提名。但是，趙立委是在參選之前才加入國民黨，目的只在藉國民黨提名，獲得勝選的一些便利而已。然而，正只如此，使政黨仍有運用的空間。

27. 除了組織結構不是很嚴謹的地方派系，在競合時，政黨可以擁有運作的空間，另外一個因素則是當地方派系不具有全縣動員力的情況時，政黨在派系的競合之間，一樣擁有介入的機會與力量。以台北縣的地方派系而言，大體以幾個鄉鎮為範圍，雖不侷限於某一個鄉鎮，不過，幾乎都不是全縣型的地方派系，以致於在像省議員、立委、國大代表及縣長選舉時，所有的鄉鎮（市）之地方派系沒有推出候選人，該地區的派系及其人脈便會形成其他地方派系候選人所爭相爭取結盟的對象。政黨當然也會從中媒介。除了組織結構不是很嚴謹的地方派系，在競合時，政黨可以擁有運作的空間，另外一個因素則是當地方派系不具有全縣動員力的情況時，政黨在派系的競合之間，一樣擁有介入的機會與力量。以台北縣的地方派系而言，大體以幾個鄉鎮為範圍，雖不侷限於某一個鄉鎮，不過，幾乎都不是全縣型的地方派系，以致於在像省議員、立委、國大代表及縣長選舉時，所有的鄉鎮（市）之地方派系沒有推出候選人，該地區的派系及其人脈便會形成其他地方派系候選人所爭相爭取結盟的對象。政黨當然也會從中媒介。

28. 此外，台北縣的地方派系會因派系領袖之間個人的淵源，而互相結盟例如新店許派與板橋新海山派、新店許派與中和林江派、中和林江派與淡水麥派、三重幫與淡水陳派等，常為了勝選而會暫時性結盟。

29. 2001年台灣地區第五屆立法委員選舉地方派系參選統計表（含不分區）2001年台灣地區第五屆立法委員選舉地方派系參選統計表（含不分區）