ธรรมาภิบาลใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ : นัยต่อประเทศไทย

1. ธรรมาภิบาลใต้กระแสโลกาภิวัฒน์: นัยต่อประเทศไทย โดย สมบูรณ์ ศิริประชัย รองศาสตราจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนอในการสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2550 เรื่อง เศรษฐกิจไทยภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ “การปฏิรูปเชิงสถาบัน” จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 12 กันยายน 2550

2. ความหมายและทฤษฎีเกี่ยวกับธรรมาภิบาลความหมายและทฤษฎีเกี่ยวกับธรรมาภิบาล • ประวัติความเป็นมาของคำว่า “ธรรมาภิบาล” โดยทั่วไป (1) ธนาคารโลก (World Bank) ให้ความหมายของ “อภิบาล(governance)” ว่าคือ... “The manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development”

3. ประวัติความเป็นมาของคำว่า “ธรรมาภิบาล” โดยทั่วไป (2) พจนานุกรม American Heritage Dictionary อธิบาย “อภิบาล” หรือ governance ว่าหมายถึง... (1) The act, process or power of governing; government (2) The state of being governed

4. ประวัติความเป็นมาของคำว่า “ธรรมาภิบาล” โดยทั่วไป (3) • Shorter Oxford English Dictionary (2002) ให้ความหมาย “อภิบาล”ว่า... (1) The action, manner or fact of governing; government (2) Controlling or regulatinginfluence; control, mastery (3) The state of being governed; good order (4) The function or power of governing; authority of governance (5) A governing person or body (6) Conduct of life or business; behaviour

5. ความสัมพันธ์ระหว่างกลไกประชารัฐที่ดีและส่วนต่าง ๆ ของสังคม ที่มา: อรพินทร์ สพโชคชัย, 2541 กลไกประชารัฐที่ดี

6. เหตุผลในการสนับสนุน “ธรรมาภิบาล” ของรัฐในกลุ่มประเทศ “ตะวันตก” ในช่วงปลายทศวรรษ 1980s • 1. ประสบการณ์ของการปล่อยกู้ยืมเงินภายใต้โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ • 2. การกลับมาอีกครั้งของทุนนิยมเสรีใหม่ใน “ตะวันตก” (Neo-liberalism) • 3. การล่มสลายของระบอบคอมมิวนิสต์ • 4. กระแสการส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศ “กำลังพัฒนา”

7. ความหมายของ “Good” Governance โดยธนาคารโลก • 1 การบริการของรัฐที่มีประสิทธิภาพ • 2 ระบบศาลที่เป็นอิสระ • 3 ระบบกฎหมายที่บังคับสัญญาต่าง ๆ • 4 การบริหารกองทุนสาธารณะที่มีลักษณะรับผิดต่อประชาสังคม • 5 การมีระบบตรวจสอบทางบัญชีที่เป็นอิสระ ซึ่งรับผิดชอบต่อตัวแทนในรัฐสภา • 6 การเคารพในกฎหมายและสิทธิมนุษยชนในทุกระดับของรัฐบาล • 7 โครงสร้างสถาบันที่มีลักษณะพหุนิยม • 8 การมีสื่อสารมวลชนที่เป็นอิสระ

8. ความหมายแฝงของ “ธรรมาภิบาล” • 1.ในแง่ระบบ ซึ่งหมายถึงความสัมพันธ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม และมีนัยที่กว้างกว่าคำว่า “รัฐบาล (Government)” หรือในความหมายแบบแคบหมายถึงระบบทุนนิยมประชาธิปไตยที่มีรัฐแบบอำนาจน้อยที่สุด • 2.ในด้านการเมือง มีลักษณะจำกัดและระบุอำนาจทางการเมืองอย่างชัดเจน ได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ และหมายถึงรัฐที่มีความชอบธรรม และมีอำนาจหน้าที่อย่างถูกต้อง • 3. ในแง่การบริหารราชการแผ่นดิน หมายถึง การมีระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ มีความเข้มแข็ง เปิดเผย และรับผิด ตลอดจนการมีระบบศาลที่มีอิสระในการแก้ไขข้อพิพาทต่าง ๆ

9. ความหมายของ “อภิบาล”ในหมู่นักวิชาการตะวันตก • เช่น World Bank, Baeninger, Landell-Mills and Serageldin, Michael Camdessus, Nelson, Our Global Neighbourhood เป็นต้น • ในที่นี้อาจสรุปลักษณะของธรรมาภิบาลข้างต้นเป็น 7 คำนิยามด้วยกัน (หน้า 15) • อย่างไรก็ตาม การนิยามดังกล่าวนำมาซึ่งความสับสนจำนวนมากเกี่ยวกับแนวคิด “ธรรมาภิบาล”

10. อภิบาลคืออะไร? ในสายตาองค์กรระหว่างประเทศ • คำนิยามที่กระชับที่สุดคือ “The extent to which governments are responsive to citizens and provide them with certain core services, such as secure property rights and, more generally, the rule of law.” (Kealer, 2004: 3) • OECD • USAID • UNDP • สถาบันอภิบาลแห่งแคนาดา (The Institute on Governance of CAnada) • US Agency for international Development

11. รูป Institutions play a central role in economic development and social outcomes • ที่มา : AusAID Economic Governance and the Asian Crisis

12. ทฤษฏีว่าด้วย “ธรรมาภิบาล”(1) • รูป Form Harvard to Chicago to the New Institutional Economics • ที่มา : Williamson(1994)

13. รูป A Layer Schema • ที่มา : Williamson (1994)

14. A stylized Model of Governance: Realms and Players domestic non-political players individuals private firms civil society intermediaries domestic political players Foreign players State-society interface Economic institutions • central gov. • subnatl. gov. • bureaucracy • legislature • judiciary • Transnational corporations • International organizations Public sector International structures • Foreign govs. อภิบาล : ไม่ใช่ทั้งตลาดหรือรัฐ • มิติของอภิบาลที่มีประสิทธิผล (Effective Governance Dimensions) • ที่มา : Ahrens (2002)

15. รูปที่ 6 Governance dimensions and economic performance • ที่มา : Ahrens (2006)

16. ธรรมาอภิบาล : องค์ประกอบและหลักการที่สำคัญ (หน้า 26) • นโยบาย • กระบวนการทางนิติบัญญัติ • สถาบัน • องค์กร • ความสามารถในการสร้าง • การคาดคะเน • ความรับผิด • ความโปร่งใส • การมีส่วนร่วม

17. รูป Element of governance overlap • ที่มา : AusAID

18. เสาหลักที่ค้ำจุนภายใต้ระบบธรรมาภิบาลเสาหลักที่ค้ำจุนภายใต้ระบบธรรมาภิบาล • การสร้างรัฐที่เข้มแข็ง(Creating a strong state) • การจำกัดบทบาทของรัฐ (Limiting the State) • การสร้างความสามารถของระบบราชการ(Creating capacity for policy Implementation and rule enforcement) • การสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจ(Building economic institutions)

19. รูป The pillars of a market-enhancing governance structure • ที่มา : Ahrens (2002)

20. ดัชนีของธรรมาภิบาล • ดัชนีของธรรมาภิบาลที่สำคัญที่มีลักษณะเป็นแบบอัตวิสัย มักชี้ถึงคุณภาพของสถาบัน ซึ่งประกอบด้วย 1. หลักนิติธรรม (The rule of law) 2. การฉ้อราษฎร์บังหลวงในรัฐบาล (Corruption in government) 3. คุณภาพของระบบข้าราชการ (The quality of the bureaucracy) 4. ความเสี่ยงในการถูกยึดกิจการโดยรัฐบาล (Risk of expropriation of assets by government) 5. ความล้มเหลวของรัฐในการรักษาสัญญา (Repudiation of contracts by government)

21. ดัชนีของธรรมาภิบาล • Seldadyo et.al., (2007) ใช้ดัชนีของ ICRG (International Country Risk Guide) ดัชนีที่สำคัญคือ 1. การรับผิดในระบอบประชาธิปไตย(Democratic accountability) 2. เสถียรภาพของรัฐบาล(Government stability) 3. คุณภาพของระบบข้าราชการ(Bureaucratic Quality) 4. การฉ้อราษฎร์บังหลวง(Corruption) 5. กฎหมายและคำสั่ง(Law and order)

22. ดัชนีของธรรมาภิบาล • Kaufmann et. al., (2005, 2007) เป็นดัชนีที่มีชื่อเสียงที่สุดและดำเนินการวัดมาอย่างต่อเนื่องมาจากการศึกษาของธนาคารโลก ดัชนีของอภิบาล (Governance indicators) ประกอบด้วย 6 ดัชนี คือ 1. เสียงเรียกร้องและความรับผิด(Voice and Accountability) 2. ความไร้เสถียรภาพทางการเมืองและความรุนแรง(Political instability and violence) 3. ความมีประสิทธิผลของรัฐบาล(Government effectiveness) 4. ภาระของการกำกับ(Regulatory Burden) 5. หลักนิติธรรม(Rule of Law) 6. การควบคุมการฉ้อราษฎร์บังหลวง(Control of Corruption)

23. อภิบาลของบางประเทศ • กลุ่มประเทศที่มีเศรษฐกิจเติบโตอย่างรวดเร็ว(High Performing Asian Economics-HPAES) • เหตุผลในการศึกษา คือ - ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วที่สุดในโลก - กลุ่มประเทศเหล่านี้มิได้ปกครองในรูปแบบประชาธิปไตย -

24. รูปที่ 9 แสดงคุณภาพของสถาบันต่าง ๆ ของแต่ละประเทศในภูมิภาค Institutional quality by regions: composite institutional index, 1982-95 • ที่มา : Ahrens (2002)

25. ดัชนีอื่นในการวัดกลุ่ม HPAEs • ดัชนีความล้มเหลวของรัฐในการรักษาสัญญา • ดัชนีความเสี่ยงในการถูกยึดกิจการโดยรัฐบาล • ดัชนีหลักนิติธรรม • ดัชนีการฉ้อราษฎร์บังหลวงในรัฐบาล • และดัชนีคุณภาพของระบบราชการ • ดัชนี 5 ตัว ดังกล่าวนี้ กลุ่ม HPAEs มีคุณภาพที่ดีกว่าทุกกลุ่มภูมิภาค ยกเว้นกลุ่ม OECD เท่านั้น ด้วยข้อเท็จจริงดังกล่าวนี้จึงไม่น่าสงสัยว่าระบบอภิบาลของกลุ่ม HPAEs มีคุณภาพที่เหนือกว่ากลุ่มประเทศกำลังพัฒนาด้วยกันทั้งหมด

26. ดัชนีความล้มเหลวของรัฐในการรักษาสัญญาดัชนีความล้มเหลวของรัฐในการรักษาสัญญา • รูปที่ 10 Risk of repudiation of contracts index by regions, 1982-95 • Note: A rise in the index represents a reduction in the risk of contract repudiation. • ที่มา : Ahrens (2002)

27. ดัชนีความเสี่ยงในการถูกยึดกิจการโดยรัฐบาลดัชนีความเสี่ยงในการถูกยึดกิจการโดยรัฐบาล • รูปที่ 11 Risk of expropriation index by regions, 1982-95 • Note: A rise in the index represents a reduction in the risk of expropriation. • ที่มา : Ahrens (2002)

28. ดัชนีหลักนิติธรรม • รูปที่ 12 Rule-of-law index by regions, 1982-95 • ที่มา : Ahrens (2002)

29. ดัชนีการฉ้อราษฎร์บังหลวงในรัฐบาลดัชนีการฉ้อราษฎร์บังหลวงในรัฐบาล • รูปที่ 13 Corruption in governance index by regions, 1982-95 • Note: A rise in the index represents a reduction of corruption. • ที่มา : Ahrens (2002)

30. ดัชนีคุณภาพของระบบราชการดัชนีคุณภาพของระบบราชการ • รูปที่ 14 Quality of the bureaucracy index by regions, 1982-95 • ที่มา : Ahrens (2002)

31. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 15Institutional change in East Asia by countries: composite institutional index • ที่มา : Ahrens (2002)

32. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 16Risk of repudiation of contracts index by East Asian countries in 1995 • Note: A high score in the index means a low level of risk. • ที่มา : Ahrens (2002)

33. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 17Risk of expropriation index by East Asian countries in 1995 • Note: A high score in the index means a low level of risk. • ที่มา : Ahrens (2002)

34. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 18Corruption in government in East Asian countries in 1995 • Note: A high score in the index means a low level of corruption. • ที่มา : Ahrens (2002)

35. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 19Rule-of-law index by East Asian countries in 1995 • ที่มา : Ahrens (2002)

36. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 20Bureaucratic quality index by East Asian countries in 1995 • ที่มา : Ahrens (2002)

37. การพิจารณาปัจจัยอื่น • รูปที่ 21Institutional change in East Asian, the HPAEs and economies in transition, composite institutional index • ที่มา : Ahrens (2002)

38. เพราะเหตุใด กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมใหม่จึงประสบความสำเร็จ? • เราสามารถจัดแบ่งประเทศในเอเชียตะวันออกและตะวันออกเฉียงใต้เป็น 4 กลุ่มคือ กลุ่มแรก ประเทศญี่ปุ่น กลุ่มที่สอง ประกอบด้วย 4 ประเทศ คือ เกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ หรือเรียกย่อๆ ว่ากลุ่ม NICs กลุ่ม NICs กลุ่มที่สาม มาเลเซีย อินโดนีเซีย และไทย กลุ่มสุดท้าย จีน • การวิเคราะห์นี้จะเน้นเฉพาะกลุ่มที่สอง เป็นหลัก

39. ลักษณะเด่นของกลุ่ม NICs • มีการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่ดี โดยเฉพาะในแง่เศรษฐศาสตร์มหภาคที่เกี่ยวกับนโยบายการเงิน การศึกษาและเทคโนโลยี • มิได้เดินเส้นทางการพัฒนาที่มีนโยบายเป็นมิตรต่อตลาด (Market-friendly policies) • รัฐมีบทบาทอย่างยิ่งในการพัฒนา (Developmental state) ในการแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของตลาดและความล้มเหลวของการประสานงาน (Coordinational failure)

40. ความสำเร็จของกลุ่ม NICs สามารถวิเคราะห์ได้ใน 2 ประเด็นคือ ประเด็นแรก บทบาทของสถาบัน และประเด็นที่สอง การวิเคราะห์ความแตกต่างของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ • การทำให้การแทรกแซงถูกต้อง(Getting intervention right) • เศรษฐศาสตร์การเมืองของการปฏิรูปนโยบาย : ลักษณะอภิบาลในกลุ่ม NICs

41. ตารางที่ 1 : Human capital indicators in East Asia and comparator countries, actual Versus predicted values, c. 1960Note: *1960-89Sources: World Bank (1991), Rodrik (1995 and 1996)

42. รูปที่ 22 A politico-institutional approach to economic development in East Asia • ที่มา : Ahrens (2002)

43. อภิบาลในประเทศเพิ่งเปลี่ยนผ่าน : จีน • รัฐได้พยายามเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปในการปฏิรูประบบเศรษฐกิจของตนให้มีลักษณะของตลาดมากยิ่งขึ้น • อำนาจทางการเมืองยังดำรงอยู่ในพรรคคอมมิวนิสต์ • ใช้เศรษฐกิจพิเศษเป็นเครื่องมือสำคัญ • การปฏิรูปของจีนนั้นยังไม่ได้สิ้นสุด และยังไม่รู้ว่าจะสิ้นสุดเมื่อใด • ขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยรัฐบาลท้องถิ่น โดยมี Towns Village Enterprises – TVES เป็นกลไกที่สำคัญในการดำเนินธุรกิจ และข้าราชการของจีนมีความเป็นอิสระ • การใช้กลไกของการส่งออกและการเป็นสมาชิกขององค์กรโลกบาล เช่น องค์การการค้าโลก

44. รูปที่ 23 Governance in China • ที่มา: Ahrens (2006)

45. ธรรมาภิบาลกับสังคมไทยธรรมาภิบาลกับสังคมไทย • คำใช้เรียก “ธรรมาภิบาล” • สุประศาสนการ • ธรรมรัฐ • ธรรมราษฎร์ • การกำกับดูแลที่ดี • ประชารัฐ • รัฐาภิบาล • การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี • กลไกประชารัฐที่ดี

46. ธรรมาภิบาลกับสังคมไทยธรรมาภิบาลกับสังคมไทย • องค์ประกอบของธรรมาภิบาล - มีความแตกต่างกันออกไปตามตัวบุคคล หน่วยงานต่าง ๆ ที่ทำการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องนี้ ทั้งในแง่จำนวน และเนื้อหาสาระ เช่นสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, สำนักนายกรัฐมนตรี, สำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ,อมราพงศาพิชญ์, อานันท์ ปันยารชุน, ธีรยุทธ บุญมี, เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ เป็นต้น

47. ธรรมาภิบาลกับสังคมไทยธรรมาภิบาลกับสังคมไทย • การรับรู้ และการตีความเกี่ยวกับ “ธรรมาภิบาล” โดยชนชั้นนำในสังคมไทย • อาจารย์ธีรยุทธ บุญมี • นายอานันท์ ปันยารชุน • นายแพทย์ประเวศ วะสี

48. ธรรมาภิบาลกับสังคมไทยธรรมาภิบาลกับสังคมไทย • องค์ประกอบของธรรมาภิบาล • การมีส่วนร่วมของสาธารณะ (Public Participation) • ความสุจริตและความโปร่งใส (Honesty and Transparency) • พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) • กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) • กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Frameworkand Predictability) • ประสิทธิภาพ และประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) ที่มา: อรพินทร์ สพโชคชัย 2541

49. ธรรมาภิบาลในระบบกฎหมายไทย: ทัศนะของข้าราชการ • ธรรมาภิบาลถือเป็นเรื่องใหม่ และยังไม่เคยปรากฏในสังคมไทย พิจารณาจาก กฎหมาย 2 ฉบับคือ - ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารราชการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 (ยกเลิกแล้ว) และ - พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ดังนั้นจึงจำเป็นต้องสถาปนาขึ้นใหม่ในสังคม

50. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารราชการระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารราชการ บ้านเมืองและสังคมที่ดี พุทธศักราช 2542 “โดยที่สมควรกำหนดนโยบายและวางระเบียบปฏิบัติราชการเพื่อให้ การจัดระเบียบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมเป็นไปอย่างมี ประสิทธิภาพ ตามหลักกฎหมายและการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยให้สังคมสามารถมีส่วนร่วมและรับผิดชอบในระบบ บริหารกิจการดังกล่าว ด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารและให้โอกาส ตรวจสอบได้ ตลอดจนขยายการให้บริการภาครัฐไปสู่ประชาชนอย่าง รวดเร็วทั่วถึงและเป็นธรรม”[1] [1]รวบรวมโดย ธีระพล อรุณะกสิกร และสหาย (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2542)